政府绩效预算改革面临的机遇与挑战

■马海涛 楚晓琳

马海涛，中央财经大学财政学院院长，教授，博士生导师。研究领域为财税理论与政策。

学术与社会兼职：全国高校财政教学研究会理事长，教育部公共管理教学指导委员会委员，中国财政学会、中国国有资产管理学会、外国财政学会理事，北京市财政学会副秘书长，农村财政学会常务理事。河北大学、新疆财经大学等客座教授。北京市人大常委会预算监督顾问，财政部教材编审委员会委员，财政部高级技术职务评审委员会委员。

出版专著6部，教材20余部，发表学术论文120余篇，主持10多项国家、省部级课题，12项研究成果获省部级奖。荣获北京市教学名师、教育部新世纪优秀人才、财政部跨世纪青年学科带头人、新世纪百千万人才工程国家级人选。

楚晓琳，中央财经大学财政学院。

一、绩效管理的发展

绩效管理于20世纪20—30年代起盛行于企业之中，并被大量运用到企业的人力资源管理中，随着社会经济的发展，政府应对复杂经济形势时，管理中存在的一些问题也逐步显现，如何建立廉洁高效的服务型政府成了许多国家进行改革时探讨的问题。20世纪80年代，西方国家兴起了“重塑政府”的改革，将企业中运用较成熟的绩效管理引入到政府行政管理中。

随着我国改革开放步伐的深入，一些问题逐步凸显出来，政府相关部门在管理上也需要进行改革。2003年，国务委员、国务院秘书长王忠禹对中国行政管理学会的效率标准报告做出批示：“政府 实施绩效管理是一件非常有意义的工作”，这是中央文件首次使用“绩效管理”这一概念；2005年，国务院在《2005年工作要点》中提到 “探索建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”，政府绩效管理理念在政府管理中逐步渗透；2008年的“政府工作报告”，明确提出推行“政府绩效管理制度”，这标志着政府绩效管理从理论走向实践。

政府预算是指国家以社会经济管理者身份取得收入，并用于维持政府公共活动，保障国家安全和社会秩序，发展社会公益事业等各项支出的政府基本收支计划。政府预算是了解政府经济活动的重要窗口，推进政府绩效管理，应推动政府的绩效预算改革，提高政府的行政管理能力。

二、政府绩效预算的内涵与特点

政府绩效预算一般是指先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能需要消耗的资源，在此基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。绩效预算以经济社会发展战略和规划为导向、以绩效（效益）为目标、以成本为基础、关注公共产出、强调预算结果。绩效预算遵循统一规划、适当分类、协调配合、分级负责、弹性控制及正确衡量等原则。

政府绩效预算的主要特点包括以下几点：一是强调支出最终结果的产出预算，突出预算权责结合，有效抑制预算最大化的冲动。绩效预算通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效的评价体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理，其根本目的是为了提高公共支出的货币价值。二是注重成本核算，更新政府管理理念。绩效预算不仅是预算方法的创新，更是政府管理理念的一次革命。绩效预算把市场经济的一些基本理念融入公共预算管理中，要求按照企业化经营的模式，把政府作为提供公共品的经济部门，以对公共品的投入产出核算为依据来编制预算，从而降低公共品的供给成本，提高财政资金的使用效益。三是以科学合理的绩效评价指标体系为基础，以绩效合同为保障。

三、推进绩效预算改革的机遇

（一）经济体制要求政治体制与之相适应的时代背景

十一届三中全会以来，我国在对社会主义市场经济体制进行改革的同时，也逐步进行了政治体制改革，比如领导干部终身职务制的废除，公务员制度的初步建立和行政机构的多次改革等。经济体制改革，要求生产关系适应生产力的发展，对不适应社会生产力发展的生产关系进行改革；政治体制改革是在社会主义政治总格局和权力结构形式不变的前提下，对政权组织、政治组织的相互关系及其运行机制的调整和完善。我国多年来的经济体制改革，打破了传统的计划经济体制，逐步建立了现代企业制度，大大推动了经济的发展，而政治改革由于触及利益面较广，改革力度较为缺乏。因此改革多年来，政治体制的改革落后于经济体制的改革。

经济体制改革是政治体制改革的基础，政治体制改革是经济体制改革的保障，只有协调好政治体制改革与经济改革的步伐，才能促进经济社会的健康发展。经济的发展要求政治进行相应的改革，这为绩效预算的改革提供了时代的背景。

（二）财政收支状况要求绩效预算改革

预算是对财政资金收支状况的呈现，能够反映政府资金运行状况，根据统计年鉴，2008年财政支出为62592.66亿元，2009年为 76299.93亿元，2010年为89874.16亿元，对财政收入和支出进行比较，2008年财政赤字1262.31亿元，2009年财政赤字7781.63亿元，2010年财政赤字6772.65亿元。随着近几年人口数量的增加，根据相关统计数据计算可以得出，人均赤字2008年为95.05元，2009年人均赤字583.01元，2010年人均赤字494.16元。

从近年来我国财政预算支出的各项执行数额可以看出，财政支出范围不断扩大，且数额巨大，如何利用好这部分资金是一项重要的工作，如何提高资金的使用效率，合理配置财政资源迫在眉睫。绩效预算是把资源配置与提高绩效相结合的预算管理制度，在我国目前这种预算状况下，有必要考虑对预算进行绩效改革。

此外，依据我国当前国情，政府“有形的手”对经济的宏观调控作用明显，因此，制定正确的决策至关重要。提高预算绩效，合理配置预算资源，有利于经济社会稳定发展，增强政府的政治威信。我国政策推行效率高，政策实施具有连续性、计划性和相对稳定性，有利于政府绩效预算改革的推行。

四、政府绩效预算面临的挑战

（一）绩效较难测量

1、政府目标的多重性。在政府管理中，政府起着提供公共产品和服务，弥补市场失灵的作用，在评估政府履职的价值上，很难像企业那样只考虑效率和利润。政府在提供公共产品和服务时，不仅要注重产品和服务在数量、质量、提供效率上满足公共的需求，还必须注重产品和服务提供的公平、公正等等，这些都代表社会的需求，然效率与公平很难在同一时刻实现兼顾，二者孰轻孰重、如何兼顾需要结合社会发展所处阶段考虑。

2、绩效考评具有复杂性。人为制造的公共需求与实际的需求方面很难分清。由于缺乏约束，政府机构中存在“帕金森定律”，即行政机构有自我膨胀的趋势。在行政机构中，行政官员会不断地增加自己的部属或增加新的工作量，导致行政机构臃肿，由于政府机构缺乏完善的竞争与约束机制，如果不制造出超额的公共服务，也难争取到追加的财政预算拨款，这些人为制造的公共服务与实际的需求方面难以分清，从而使绩效管理评价较难入手。

同时，信息获取存在一定难度。在对政府预算进行绩效考评时，考评的结果是否准确，依赖于所获取的数据和信息，绩效考评的信息来源于现有的统计数据和资料，政府部门没有形成专门针对绩效考评所对应的信息，现有的很多统计信息透明度也相当低，较难获取真实准确的信息。

（二）绩效预算改革面临一定障碍

改革必会引起大量数据的收集和书面报告，熟悉的预算收支程序相对于复杂的绩效管理体系要简单得多，相关人员会对这些未知的改变产生抵触情绪。在使用绩效信息不明确的情况下，利益相关人员要承担着提供绩效信息给自己带来不利影响的后果，或者要为他们所不能控制的结果负责。其行为同时受到非绩效因素的影响，基于个人利益考虑，他们在任期内往往倾向于将资金投入到短期内见效的公共产品和服务上，而依赖于长期投入的项目很难得到足够的预算投入。

同时，我国普通民众对经济发展的认识还不全面，对行政领域的成本、效益的计量等，也并不熟悉，这种现状也不利于绩效改革。

五、绩效预算改革的政策建议

从以上分析中可以看出我国在进行政治体制改革中有很多的机遇，且改革迫在眉睫，在进行绩效预算改革的同时也面临着一定挑战，因此考虑到国情，既不能盲目崇拜绩效预算，也不能将提高政府预算的绩效置之不理，在政府预算的绩效改革上，任何激进的改革都触及到社会的各个利益方，影响经济社会的稳定，因此在对政府预算进行绩效改革时，应该采取渐进式的改革。

(一)增强政府相关部门进行绩效预算改革的主动性

在中国，政府相关部门推行改革存在较被动的情况，从实践的角度看，在管理方面存在一定不足时，政府部门才加快改革步伐、加大改革力度，改变政府预算安排，提高财政资金支出绩效。这与我国的国情是有关的，在较发达的西方国家，社会公众对规则的遵从度相对较高，对认同的制度能够更为严格地执行，在我国实践中，往往受到人为因素的影响较大。

针对当前存在的问题，推进绩效预算时，必须考虑到我国的实际情况，不能照搬西方制度性的规则，因此在我国推行绩效预算改革，必须使顶层与基层都意识到改革的必要性和紧迫性，变行政过程中的被动改革为主动改革，在改革的过程中，应提高政府绩效预算改革的主动性，将预算的绩效深入到政府管理的每个方面。

(二)加强媒体对绩效预算改革的引导作用

当代媒体的发展迅速，媒体对政府决策也有较强的辐射作用，目前，社会公众在一定程度上对媒体报道有一哄而上的心态，媒体报道舆论导向作用较大，但不可忽视的是，在现实中，媒体报道中也存在一些夸张、片面、不实的现象，故相关部门决策时应客观对待媒体所关注的对象。正确地利用媒体的作用，将对政府实施绩效预算起到推动作用，应当引导主流媒体向客观积极正面的方向报道，使媒体对政府管理的舆论监督更加客观、公正。

（三）提高绩效预算中的社会公众参与度

政府预算服务的对象是社会公众，在实际执行预算时，社会公众的参与度却很低，任何的改革，没有社会公众的参与是不可能取得实质进展的。在选取社会公众代表时，应注意选择的客观性、公正性、专业性，使社会公众代表可以真实地反映社会公众的想法，切实地为社会公众谋福利。提高社会公众的参与度，应该增加社会公众的知情权，对政府预算不了解，则难以做出评价。故也应加强预算公开，提高公众参与度，有利于政府科学决策。

（四）促进政府预算部门内部的改革

在预算报告的形式上增加绩效信息的披露，增加财政信息的公开度，减少“外行看不懂，内行看不清”的现象，预算报告上排斥绩效信息的披露，从委托代理角度讲，增加代理人的机会主义行为，政府人员不会主动愿意改变这种状况，而事实上，预算报告是要由代理人给委托人传递正确的信息；在政府部门的会计制度上，改变现有的收付实现制，使政府投入的成本和产生的绩效能够反映出来，目前实行的会计制度是收付实现制，只能反映现金的支付情况，预算资金的使用情况无法正确地在资产负债科目下披露，造成无法真实地反映政府财政收支的情况；在预算的编制时间上也要进行相应的改革。

加强政府绩效预算的根本目的在于改变长期以来财政资金管理使用中存在的“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”的问题，提高公共产品和公共服务的质量，提高财政资金使用效益，要逐步建立绩效问责制度，形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制，并研究建立绩效评价结果公开机制，认真倾听社会各界的呼声，吸纳合理意见，切实建立健全绩效评价与预算安排有机结合的机制。