县域政府财力评价与地方政府举债方式选择:以湖北省为例

■李丽虹

地方政府投融资平台是指由地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺设立的有独立法人资格的经济实体，重点将融入资金投入市政建设、公用事业等项目，对促进地方经济增长、加强基础设施建设、支持社会事业发展起着重要作用。2008年美国次贷危机引发全球金融危机，中央政府实施积极的财政政策和宽松的货币政策，推出4万亿投资计划以来，投融资平台成为地方政府筹集资金的主要渠道，目前在全国近1万余家平台当中，县级（含县级市）平台约占70%，中西部经济相对落后地区的县级平台占比较高。至使风险集中在财政能力脆弱的县级财政层面，亏损状况严重，成为发展的巨大隐患。尽管对促进地方经济增长、加强基础设施建设、支持社会事业发展有着重要作用，但县级政府财政历来是困难和问题最多的地方，特别是近年以来国家宏观政策日益趋紧，监管部门及金融机构对县级政府地方投融资平台的融资行为处于极其谨慎的状态，因此，现存的难题显得尤为突出，需要引起高度重视。

一、县级政府融资平台设置现状

据2011年6月27日国家审计署发布的 《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，“至 2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，有3个省级、29个市级、44个县级政府分别设立10家以上。截至2010年底，仅54个县级政府没有政府性债务，而按照我国政府的财政级次划分，县市区级财政数量为2858个，县级政府负债行为的发生率为98%。

来自银监会的统计数据显示，至2009年5月末，全国各省、自治区、直辖市的地方融资平台公司数量达到8221家，其中县级平台达到4907家，地方融资平台贷款债务占地方财力的比例高达97.8%。

据中国人民银行对2008年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%。而且经济相对落后的中部、西部地区县级平台占比较高，央行调查发现，地方融资平台的风险集中在财政能力脆弱的县级财政层面，而中西部的县级融资平台的亏损状况就更为严重，可能成为地方融资平台发展的巨大隐患。

二、县级政府财力评价

根据已有的研究，政府的发债规模通常受到国家经济发展水平、财政体制和地方财政自给度和地方政府规模的影响。而影响地方政府对发债方式的选择是通常是衡量地方财力的几个变量：地方政府财政自给度、地方政府支出规模和地方政府资本投入。财政自给度是反映地方政府财力的重要标志，财政自给度高的地方政府对中央政府的依赖程度较小，发生预算软约束的可能性较低，从而提高地方政府信用，降低融资成本，使债务负担能力增强。在财政自给度一定的情况下，地方政府支出规模越大表明其自有财政收入能力越强；在财政自给度和地方政府支出一定的情况下，资本支出比率高表明地方政府的收入除了满足履行政府职能所需的经常性支出外，还有多余的资金进行资本性投入。

Freire和 Petersen(2003)认为地方政府的财力（fiscal capacity）是决定其偿债意愿和能力的关键。Noel(2000)认为按照地方政府的信用等级来划分它们能否进入资本市场以及采取的模式。按照其观点，经济规模大而且财力强的地方政府，其信用评级较高，可以直接获得进入资本市场融资的机会，而财力较弱的地方政府发生地方政府债务违约的可能性更大，因此，出于风险管理的谨慎原则，应该限制进入资本市场融资，而介于两者之间的中等财力地方政府则可以考虑获取中央政府技术支持，比如在目前我国财政体制下的中央对地方的财政转移支付，组成地方联合进入资本市场。因此，可以通过对地方政府财力的评价来制定地方政府举债方式选择的相关决策。

地方政府财力是影响地方政府融资模式选择的重要因素。为考察县级政府是否已经具备了进行债券市场融资的条件，本文通过测算地方财力指数来考察县级政府进行债券市场融资的可能性。

在此通过四个与地方政府财力紧密相关的变量指标构建一个“地方财力指数”以测量地方政府财力：1.衡量地方经济发展能力的 “人均国内生产总值”；2.衡量自有财政收入能力“人均地方财政一般预算收入”；3.衡量财政自给能力的“地方财政一般预算收入和一般预算支出的比值”；4.衡量地方政府资本投入能力的“地方财政支出中基本建设支出的比例”。 并通过对数据进行标准化处理和求平均值的办法来编制“地方政府财力指数”，以湖北省的县域经济相关数据为例，在指标下又分别针对湖北县（区）财力的规模、增长速度及综合水平划分三个具体指标：湖北省各县（区）财力水平指数、湖北省各县（区）财力增长指数、湖北省各县（区）财力综合指数。

数值标准化计算公式为：

某县（区）指数=40+[（某县（区）财力指标-全部指标中最小值]/（全部指标中最大值-全部指标中最小值）×60

取四个已经标准化指标的平均数得到财力水平指数。相应地以县（区）年平均增长率标准化后取平均数得到财力增长指数。将财力水平指数和财力增长指数按照1∶3的比例进行加权平均得到财力综合指数，其计算公式为：

综合指数=75%×水平指数+25%×增长指数

鉴于县域经济的特殊性，在选取数据的时候，对有关数据作适度的简化处理，反映地方经济发展能力的地区生产总值、地方财政一般预算收入和一般预算支出来自 《湖北统计年鉴-县域经济指标》的统计报告。在处理地方财政支出中基本建设支出的比例时，参考了湖北经济学院数据与分析中心的分析结果（廖长林，2010），以湖北省固定资产投资资金来源构成（1991～2008）中预算内资金占比作为地方财政支出中基建支出的比例，并通过《湖北统计年鉴-县域经济指标》中的全社会固定资产投资额进行计算得到。

计算得到湖北省各县（区）财力三项指数如表1、表2、表3所示。

以上结果表明：

第一，从总体规模上来看，目前湖北省县(市)地区生产总值已占全省经济总量的一半以上，县域经济已成为影响全省经济社会持续、健康和稳定发展的重要环节。

第二，湖北省促进县域经济发展方面完善政策措施，创新体制机制方面取得了一定的成果，如将扩权县市扩大到所有县市，推行省管县和激励性财政转移支付的财政管理体制，建立县市财力稳定增长机制，使县财政的财力增长趋势日益明显。

第三，在经济总量增长的基础上，湖北省内县(市)之间的差异也在不断扩大。湖北省县域经济增长和结构调整与发达地区相比仍有较大差距，省内部分县(市)正处在一个新的转型发展时期。受自然地理条件的制约，湖北省县（市）可以分为三种不同地域类型的县域经济：丘陵县、山区县、平原县，以及25个国家扶贫工作重点县，不同类型的县在发展水平和发展模式上均有较大区别。典型县市之间在经济总量、财政收入、人民生活水平方面差距不断扩大。

三、县级政府举债方式的选择

湖北省县域经济发展中存在的问题主要有以下几个方面：城乡劳动生产率较低，湖北省大多数县(市)，城乡产业中的绝大多数企业属于劳动密集型，企业的技术和资本含量相当低。非农产业增长极作用较弱，湖北省大多数县(市)没有骨干企业，难以支撑和带动县域经济发展。县域经济发展投入较少，长期以来，由于县域经济发展的投资环境建设境况不佳，中央和地方对县(市)公共基础设施建设投入力度也相当有限，至使湖北县域经济的发展水平即使在中部也是滞后的。

根据以上数据分析，湖北省县级政府应该划分财力层次，以分别采取不同的融资策略。这同时也符合湖北省对县域经济发展的总体设计方向。当前湖北县域经济整体实力不强，统筹能力不足，难题破解的最好办法是发挥资源优势，集中优势资源优先扶持经济强县、重点县（市）建设先露头角，以“不平衡发展”来破解“发展不平衡”，从而带动县域经济全面发展。

结合以上数据分析，用综合指数来进行分类，得到综合指数的频数分布图，并据此选择不同的指数划分相对应的举债模式（图1、表4）。

表1 湖北省各县（区）财力水平指数

表2 湖北省各县（区）财力增长指数

表3 湖北省各县（区）财力综合指数

图1 县（区）财力综合指数频数分布

从图表所反映的情况，湖北县（区）财力大部分处于中等和中下等水平，离具备发债所要求的财力水平尚有很大差距，如果在全省经济总体水平发展保持现状，地区产业优势仍然不明显的情况下，县级政府大量设置投融资平台通过土地抵押等方式短期内不顾及偿债能力的要求导致债务风险累积的行为是不可持续的，应引起地方政府部门的高度关注。

表4 县（区）政府举债条件差异分析

四、结论

构建地方政府财力指数可以帮助决策者对地区的举债条件进行初步判断，对有条件的县（区）下一步可以据此选择举债方式，对债务规模进行控制。湖北作为中部地区一个待发展省份，目前的财力水平对于大多数基层财政来说并不具备举债融资的条件，在当前投融资平台超速发展的大潮下，县级政府广泛设立平台并通过土地抵押等方式开展建设融资，如果不顾及地方财力约束条件可能给今后财政偿还债务带来巨大的压力，甚至引发上级财政兜底风险。大部分县区还面临解决脱贫任务的现状下，基层政府应该将有限的财力更多地用于当地急需的开发项目上，而不是盲目利用平台进行非理性融资。