预算监督：以纳税人和法律的名义

■周雪飞

预算监督：以纳税人和法律的名义

■周雪飞

众所周知，政府的任何行为与活动都需要资金推动其运转。从这个意义上讲，预算可谓政府“生命的血液、呼吸之氧气”，须臾不可或缺。因此，在现代社会，要有效控制政府运转成本，就必须有效制约和监督政府行为；而要有效制约与监督政府行为，则制约和监督政府的财政预算成为关键。换言之，预算监督堪称督察政府行为、看护公共资金的“监控器”与警示灯。

一、预算监督必须廓清的基本问题

就我国的预算监督而言，当务之急必须廓清三大基本问题：谁来监督，即“预算监督的主体问题”；如何监督，即“预算监督的依据和方式问题”；能否落实，即“预算监督的效果问题”。

（一）谁来监督

根据社会契约理论，公共权力源于社会公民的“普遍同意”，是公民权利的派生物。换言之，现代社会里，政府的公共权力来源于人民。具体到中国，公共权力是通过人民代表大会制度，并以宪法和法律规定的形式，赋予国家机关工作人员行使的。

宪法明确指出，在我国一切权力属于人民，国家的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。而政府是由人民选举产生，接受人民委托，代理人民执行公共事务、维护公共秩序、增进公共利益，亦即提供公共品和公共服务。由此，人民和政府之间形成“公共委托代理”关系。

需要强调的是，人民拥有的权力中，最重要的一项当属：监督政府正确行使公共权力，约束政府公正廉洁、公开透明地使用公共资金亦即纳税人的“钱”，并将公共资金用于符合公共利益和民众意愿的公共领域。

正因为此，作为代表纳税人行使权力的各级人民代表及其代表大会，如果没有实质性的权力去审查、监督政府的各项财政收支，政府及其公务人员则有可能违背纳税人的意愿，将公共资金“挪作他用”甚或中饱私囊，从而损害纳税人的公共利益，人民的监督权力将随之落空、束之高阁。

显而易见，预算监督的实质，应当是国家权力机关代表纳税人来监督政府的行为和活动。这种预算监督相对政府机构而言属于外部监督，是有别于作为内部监督的财政部门实施的各项监督。循着这个逻辑，必须在我国现行预算制度中强化各级人大更为切实的监督权力。

（二）如何监督

法国伟大的启蒙思想家孟德斯鸠曾警示世人：一切权力不受约束，必将腐败。古今中外的历史同样表明：权力从一开始就显现出它的蛮横、暴力和独霸，只允许服从，不愿意分享；权力仅凭官员自我的人格品德来约束，是靠不住的。现代文明更是告诉我们，只有实行真正的宪政制度，权力才会受到切实制约和监督；只有当权力被关在法治编织的笼子里行使其应该行使的权力时，才不会肆意张扬，为害民众。因此，必须“把公共权力关在笼子里”。这个笼子，就是“宪政”和“法治”。

回顾历史，宪政制度与法治秩序对于市场经济发达国家的经济和社会发展起到了不容忽视的推进作用。毋庸置疑，在依法治国、法治经济的趋势背景下，我国预算监督同样要在“法治化”的路径上行进迈步，即走“依法监督”、“财政民主”之路。唯有此，才能摆脱“官本位”、“权大于法”等传统观念的羁绊和束缚。

（三）能否落实

分权制衡理论是关于国家的立法机关、行政机关、司法机关之间，国家的整体和部分之间权力分工与制衡的学说。其基本内核包括：公共权力应当分立；公共权力之间应当相互监督制衡；人民享有最高权力，并由代议机构具体负责行使。

经合组织（OECD）通过对该组织数十个国家的考察得出结论，在所有的民主国家和设有立法机关的非民主国家中，立法机关在关乎“国家钱包”的事项中都具有至高的地位。

就预算的审议而言，各国为了有效地实现对预算的审查，一般都在议会之下专门设有强大的预算审查机构，如美国国会预算办公室（CBO）、参众两院预算委员会、参众两院拨款委员会与小组委员会，英国下院的财政委员会、拨款委员会，日本参众两院的预算委员会等。在预算案提交议会大会审议表决之前，议会一般均会将预算案交由其内部的各种委员会先行审议，最后才由议会大会审议表决。

这种预算审查机构不仅具有较强的独立性，而且其组成人员的专业性也很强。换言之，“独立性”与“专业性”的组合优势，在很大程度上使得立法机构的预算监督能够落到实处、实至名归。

从我国目前的现实来看，分权制衡尚不适合现行的政治体制架构，但其合理的元素和成份，也能对预算管理与监督起到相应的启示、借鉴作用。

二、我国预算监督的“软肋”及其背后的深层原因

（一）预算监督的主体模糊不清，内外监督混为一谈

现阶段，我国的预算监督主要包括立法机关对政府的预算监督，以及政府财政、审计等部门对其他政府各部门与单位的预算监督两部分。

理论上讲，立法机关（人大）的预算监督应当效力最高，最具权威性，其实质是立法权监督制约行政权，权力机关监督制约行政机关的财政行为。但事实上，现实层面我国更多强调上级财政对下级政府、财政等部门及对其他各部门与单位的预算监督。不仅如此，预算监督被视为财政监督的一部分而存在，而财政监督的主体又被明确为财政部门。换言之，政府行政机构的内部监督权力大于人大预算监督的外部监督权力，两者呈“此强彼弱”态势。

同样纠结的是，除立法机关和行政机关外，司法机关、审计部门乃至社会媒体等都被认为是预算监督的主体。这种“预算监督的主体并存林立、模糊不清，内外监督混为一谈、权责不明”的格局，无疑淡化了立法机关作为预算监督主体的权威性。

其深层次的原因在于：“议行合一”的人大、政府体制架构（即内阁制）下，政府拥有高度集中的决策权力，其自由裁量权过大，某种程度上甚至超越了人大的监督和制约。

（二）预算监督的相关法律存在瑕疵、明显滞后，缺乏“问责”条款，出现“软”约束

尽管1982年《宪法》和1995年起施行至今的《预算法》都明确规定了人大的预算审查和监督职能，但其条文内容较为粗疏，使得各级人大及其常委会的预算监督“华而不实”，预算草案的审议批准流于形式化。

真正意义上的《预算法》当属“财政基本法”，理应成为高悬于公共权力和政府部门头上的“达摩克里斯剑”。现实中，《预算法》犹如一根弹簧，软弱有余，强硬不足。

究其原因，一方面，现行《预算法》并未清晰地界定人大对政府预算审查监督的主要权限：人大代表没有对预算案的修正权，没有对预算案的分项审批权，同样也没有对超预算收入部分如何使用的“过问权”。于是乎，对于明显不合理的预算安排，人大代表不能修改；对于政府提交的一揽子预算，人大要么全盘否定，要么全盘肯定，却无单项否决的权力，因而不合理的项目也能“搭车通过”；对于超预算收入的使用，政府不受人大约束，年末“突击花钱”便成为常态。

另一方面，已经颁行近18年的《预算法》，在审查主体、财政年度、审查范围、预算调整、法律责任等方面都不同程度存在缺陷和瑕疵。特别是当前各级财政的收支结构及管理内容等都发生了重大改变，而以《预算法》为核心的财政法律制度未作出相应调整，难以适应形势发展要求。

当预算监督主体的权力出现 “空置”，相关法律缺乏“问责”条款，政府及其公务人员违反《预算法》后并不承担相应法律责任，法治在公权面前就会显得软弱无力、相形见绌，人大对预算的审批和监督只能是“形同虚设”。

（三）预算监督缺乏专门机构予以落实

由于缺乏专业人员、专门机构的配合，人大的预算监督职能在实际操作层面也难以得到落实。

目前中国预算审查制度的缺点是：各级人大的监督，主要侧重对预算和决算审议批准，草案报告内容粗略，造成“内行说不清，外行看不懂”的尴尬局面；审查时间太短，加之多数人大代表缺乏相关专业知识，难以发现具体问题并提出有针对性的意见和建议。久而久之，人大在审批上的形式化和监督上的表面性、政府在预算中的过度控制性和随意性便由此形成。

预算审查和监督的专业性强、工作量大、内容繁杂，需要多个专门机构通力协作才能完成。由于缺乏健全的预算监督组织体系、缺少强有力的专门委员会及专业的预算审查人员，目前我国各级人大不可能对政府预算进行实质性监督。

换句话说，现时期，我国的政府预算虽然在形式上受到权力机构即人大的审批和监督，但这种审批与监督仅是“程序性”、“象征性”的，并非具有“实质性”、“约束性”，而且很多场合下连程序性的批准和监督也难以保证，政府就将纳税人的钱花出去了。

三、预算监督怎样才能“实至名归”

当公共权力不受法律约束、制衡时，预算监督无异于“形同虚设”、“花瓶摆样”。当公众的眼睛被黑布蒙住时，财政透明、预算公开则恰似“雾里看花”、“盲人摸象”。当监督主体和监督对象无法分离甚至形成“利益合谋”时，预算监督的格局则不啻为 “猫鼠同笼”、“与狼共舞”。

正因为此，预算监督制度的完善，非一朝一夕之功所能及。长期而言，一个科学、有效预算监督体系的构建，需要来自政治体制、财政制度、社会舆论、网络技术等多个层面的支撑。

近期来看，要有效发挥人大预算监督的功能、作用，可从如下方面着手：

（一）强化立法机关对行政机关的权力制约，明确人大的预算监督主体地位

人大作为最高国家权力机关、代表纳税人行使权力的立法机关，应当理直气壮地依法对政府行政机关行使票决权和监督权。作为政府权力的最大制约力量，人大有权力将《宪法》及所有上位法及纳税人的公共利益视为把关的首要依据，将政府的违规行为制止在萌芽状态；行政机关任何超越宪法和法律所规定的权力都必须受到人民代表大会的审查乃至弹劾，而违宪违法的行政行为必须要受到法律的制裁。只有这样，才能保证人大对政府的有效监督和制约，最终体现“人民当家做主”的民主意志。

与此同时，《立法法》、《人大常委会监督法》等应明确人大的预算监督主体地位，突出并强化人大的财政立法权。实行“税收法定”原则和“法律保留”原则，一切税收的开征与废除，只能通过人大立法确定；强化人大对政府债务的监督，国务院发行国债及对外举债，必须经过全国人大及其常委会的批准。

不仅如此，在完善体制内的外部监督的同时，更应发挥体制外的社会舆论、网络媒体等外部监督的作用。

（二）完善、修订《预算法》，赋予人大代表具体的预算审查权限

在《预算法》的修订中，应全面贯彻预算法定原则，包括预算主体权利（权力）法定、预算主体义务法定、预算程序法定和预算责任法定。

不断提高预算的公开性和透明度，明确赋予人大代表对于预算的否定权、调整权、修改权；增加政府预算编制及人大审批预算的时间，完善预算听证、调整、质询、审批、审核等程序环节，健全预算审议制度，进而强化人大的预算监督。

基于此，建议今后“两会”召开期间，考虑将审议预算报告放在各项议程的首位，有关预算报告的讨论应当成为“两会”热点；维护《预算法》的严肃性，预算年度要和预算审议批准时间相匹配，建议由“历年制”改为“跨年制”，譬如当年4月至次年3月，为一个完整预算年度。

（三）将审计机构纳入人大体系，强化并落实预算监督

将国家审计署纳入人大序列，设立“全国人大预算监督与审计工作委员会”。与之相对应，各级政府的审计机关亦改为隶属于各级人大的独立的监督机构，设立“地方人大预算监督与审计工作委员会”，专门负责预算审查与监督工作，进而做实人大对政府预算的外部监督。

实现各级“大预算监督与审计工作委员会”与同级财政部门“国库支付系统”的联网，追踪国库支付系统拨付财政资金的去向、用途，对政府预算执行情况进行“在线适时监督”。

各级人大应设立专门网站，及时向纳税人发布预算报告、预算监督和审查报告等相关信息，以满足社会公众的知情权、表达权与监督权。

西南财经大学财税学院）