合肥扶贫

■专题策划：孔向阳 秦继平 郑家余 王毓江 执行：汪名旵 吴明

消除贫困、实现共同富裕，是我国一项重要的扶贫开发政策，也是党和政府矢志不渝的奋斗目标。在这一目标的指引下，地方各级政府大力实施扶贫开发，以彻底解决农村贫困人口的温饱问题，让全体人民共享科学发展的成果。

新世纪以来，合肥市坚持“开发、开放、开拓”的扶贫方针，以稳定解决温饱、实现脱贫致富为首要任务，以提高贫困地区自我发展能力、建立稳定长效增收机制为重点，以破除贫困地区发展屏障、缩小区域差异为主攻方向，努力先行先试，大胆创新创优，初步形成了以县域工业化推动贫困地区发展、以农业产业化促进贫困地区农业转型升级、以农村土地整治提升贫困地区新农村建设水平、以体制机制创新激发贫困地区发展活力、以城乡统筹理念推动扶贫开发工作的新格局，探索了一条颇具“合肥特色”的扶贫开发之路。

长丰“摘帽”

3月19日，国务院扶贫开发领导小组办公室发布了《国家扶贫开发工作重点县名单》，合肥市国家级重点贫困县长丰县成功“摘帽”。

“长丰县‘摘帽’的成功，源于合肥市经济社会快速发展所形成的带动和辐射，更是长丰县委、县政府长期努力的结果。”长丰县扶贫办副主任朱正道总结道。

据朱正道介绍，长丰县1994年被国务院扶贫开发领导小组确定为国定贫困县，列入国家“八七”扶贫攻坚计划主战场。自此以后，长丰县在合肥市的统一部署和安排下，牢固树立以人为本的扶贫理念，认真贯彻落实国家及省市各项扶贫开发政策，按照开发式扶贫方针和开发与救助相结合的方式，突出重点，强力推进，力争早日脱贫致富。

首先，发挥项目载体作用，全力推进整村扶贫。积极整合项目资金。近十年来，长丰县整合资金51204.2余万元，完成149个整村推进村“8+1”目标。积极发动群众参与。按照“村民广泛参与，贫困户优先受益，扶贫资源效益最大化，扶贫项目量力而行”的方式，广泛发动重点村群众参与项目论证、选择、确定、建设和管理。积极加强项目资金管理，确保资金安排到项目、支出核算到项目，从资金分配到项目实施各个环节，实行全程跟踪管理。

其次，发挥扶贫资金作用，全力推进产业扶贫。依托扶贫贷款发展产业，十年全县累计投放扶贫小额贴息贷款8450万元，补助财政贴息资金150万元，受益农户4560户；筛选农业产业化龙头企业、劳动密集型工业企业63个，申报产业化扶贫贴息贷款资金1.42亿元，补助贴息资金228万元。2006年，在全县16个乡镇（区）、58个村实施村民生产发展互助资金，依托互助资金发展产业。投入财政资金1058万元，受益农户2038户，户均增收1730元。

其三，发挥培训政策作用，全力推进转移培训。长丰县建立了农村劳动力转移培训联席会议制度，按照统一工作协调机制、统一转移培训、统一转移培训机构认定和管理、统一资金安排、统一技能鉴定、统一就业服务、统一监督管理“七统一”要求，全力推进贫困农民转移培训，不断提升贫困农民素质，有力促进了全县劳动力的就近、就地转移和就业。截止目前，全县已开办贫困劳动力转移培训班85期，转移培训贫困劳动力5161人，资助在校贫困家庭大中专学生400人，农村实用技术培训3980人次。

其四，发挥社会帮扶作用，全力推进扶贫成效。自2002年定点帮扶工作开展以来，省直各定点帮扶长丰单位积极履行扶贫开发职责，严格遵守定点帮扶联络工作制度，将定点帮扶工作作为一项政治任务，作为学习实践科学发展观的具体行动，列入本单位的工作计划，广泛发动，明确责任，强化措施，合力帮扶，为长丰扶贫开发工作作出了积极贡献。

最后，大胆创新，发挥机制建设作用。一是健全对乡镇的考核机制。将扶贫开发工作列入年度县对乡镇的目标考核范畴，县直部门联系乡镇、村（居）工作由组织部会同扶贫办进行考核，结果纳入干部管理档案，作为干部提拔任用的重要参考。二是完善管理和监督机制。三是完善社会帮扶机制。建立相应的政策引导机制，健全和完善省、市、县三级社会帮扶网络，鼓励、动员推进社会扶贫多元化和长效化。四是完善贫困统计监测和档案管理制度。五是扎实开展农村最低生活保障和扶贫开发政策“两项制度”有效衔接扩大试点工作，为扶贫开发工作科学决策提供依据。

十多年的努力终得回报。长丰县地区生产总值由2000年的19.9亿元增至2011年的210亿元，财政收入由1.3亿元增至21亿元，农民人均纯收入由1461元增至7110元，成功跻身中部百强县。贫困人口由2001年的18.14万人减少到2010年3.98万人，贫困发生率下降至1.5%。先后多次获得全省、全市扶贫开发工作先进县，全省水库移民后期扶持项目实施先进县，连续多年荣获全省扶贫办系统优秀单位。

“‘摘帽’的成功并非意味着长丰县扶贫开发工作的结束。只要贫困人口还存在，我们就需要继续努力。”朱正道认为，在贫困人口规模依然不小、农村基础设施还很滞后、返贫现象仍然严重、扶贫资金投入不足等困难下，长丰县的扶贫工作任重而道远。

全面告捷

长丰县的成功“摘帽”，是合肥市多年来坚持扶贫攻坚的一个重要成果，同时也是合肥近些年来扶贫开发取得重大成效的一个注脚。多年努力，终结硕果。合肥扶贫开发工作进入推进力度最大、贫困地区经济发展最快、农村面貌变化最明显、农民得实惠最多的时期。

农村贫困人口大幅度下降。2010年全市农村贫困人口6.96万人，在贫困标准比2005年提高50%的情况下，贫困人口比2005年减少1400人。

贫困地区农民收入明显增加。长丰县农民人均纯收入由2005年的2560元增加到6120.07元，增长2.2倍，年均增长19.04%，高于同期全国和全省年均增长速度，实现了由低于全国、全省平均水平到全面赶超的大跨越。

贫困地区县域经济实力显著提升。长丰县地区生产总值由2005年的35.1亿元增长到2010年的164.5亿元，年均增长达到36.1%，财政收入由2.45亿元增长到13.88亿元，年均增长41.46%，综合实力进入到中部百强。

贫困地区基础设施大幅改善。实现了行政村水泥路通达率达到100%，农村客车通村率达99%。新建安全饮水工程174处，解决了74.33万农村人口饮水安全问题。县乡村三级环卫队伍配备齐全，环卫设施实现全覆盖，贫困地区卫生条件和人居环境大幅改善。实现了农村通讯、广播电视、宽带网络行政村全覆盖。

贫困地区社会事业全面发展。农村教育全面实现“两免一补”，农村中小学危房改造全面完成，创新开展了城市重点学校与贫困地区中小学教育结对合作。健全县乡村三级卫生服务体系，所有的乡镇卫生院和98.93%村卫生室都实现了标准化建设，乡村卫生服务一体化管理率达到100%，社区卫生服务机构实现全覆盖。农家书屋、乡镇文化站、农民建设工程全面实施。

贫困地区社会保障基本实现全覆盖。长丰、肥东、肥西三县新型农村合作医疗与居民医保“二险合一”，新型农村合作医疗参保率稳定在98%以上。建立健全了被征地农民养老保障制度、新型农民养老保险制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助体系，基本实现了社会保障制度的全覆盖，因“老弱病残”致贫、返贫现象得到有效遏制。

农村贫困人口发展能力不断增强。以雨露计划为抓手，整合阳光工程、农民工技能培训，累计培训农村劳动力达二百万人次，绝大多数贫困人口掌握了一门实用技术，增强了外出务工和就地就业创业能力。通过建立从市到村四级就业服务网络，形成了城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业促进政策、农民创业园、就业救助、就业工作责任等体系。

创新扶贫

扶贫开发是一项长期性的艰巨任务，除了常规性的安排以外，还必须在体制、机制方面予以突破和创新。唯有如此，才能取得实效。合肥市扶贫开发工作崭新局面的创立正是与他们在这方面的有益探索密切相关。

首先，坚持“三化”联动，推进贫困地区产业融合发展。合肥市委、市政府从合肥工业化比较发达的实际出发，走以“三化”促扶贫的发展道路，积极探索了一条具有合肥特色的扶贫开发路径。

以工业化强县。坚持把“工业强县富民”作为加快贫困地区发展的第一发展方略。采取一系列措施支持县域工业园区发展，创新推进开发区与县区共建特色园区，促进工业向县域转移。县域工业化的推进，增强了对乡村发展和农户增收的带动能力，2010年，全市农村劳动力非农就业率达59%，长丰县为43.8%。

以城镇化改貌。坚持把科学规划作为加快贫困地区发展的重要前提。通过产业、基础设施、公共服务对接，促进城乡资源优化配置。积极推进扶贫重点乡镇新市镇建设，增强要素吸纳能力，有组织、分层次地引导农民向城镇转移和集中居住。2010年全市城镇化率提高到68.2%，其中长丰县由2000年不足10%提高到38%。

以产业化富民。坚持把现代农业作为加快贫困地区发展的产业基础，走产业化扶贫的路子。建立农业龙头企业与贫困农户“公司+农户”的利益共同体和产业风险保障机制，支持贫困户发展种、养、加项目，带动贫困户增收致富。十年间，长丰县形成了以养殖、果蔬、林木、优质粮油四大主导产业为核心的现代农业区域化布局，其中“长丰草莓”获批国家地理标志，种植面积达15万亩，成为全国草莓种植第一大县。市级以上农业龙头企业发展到67家，农产品加工产值达到85亿元。农民专业合作组织从无到有，发展到352家。农民人均纯收入由2000年的1460.93元增加到6120.07元，年均增长15.4%，高于同期全国和全省年均增长速度5.3和4.8个百分点，实现了由低于全国和全省平均水平到赶超的大跨越。

其次，坚持以城带乡，推进公共服务向贫困地区延伸。

统筹贫困地区基础设施建设。在145个重点贫困村实施了整村推进扶贫工程，推进城镇基础设施加快向贫困地区延伸，城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设形成了统筹推进的格局。贫困地区卫生条件和人居环境大幅改善，实现了农村通讯、广播电视、宽带网络行政村全覆盖。

统筹推进贫困地区公共服务。坚持把促进公共服务作为统筹贫困地区发展的重要内容和最直观的衡量标准。长丰、肥东、肥西三县新型农村合作医疗参保率稳定在98%以上，基本实现了社会保障制度的全覆盖。同时，加快贫困地区就业、教育、卫生、文化等社会事业发展。

统筹各级财政对扶贫开发的投入。重点在建设安排、分配政策、财政支出等方面更多地向“三农”倾斜，努力做到予得更多、取得更少、放得更活。十年来，市级财政累计安排扶贫资金3.41亿元，带动各类资金投入达百亿元，形成了以项目投入为基础，以政策奖补为引导，以社会资本、金融资本投资为主体的多元扶贫投入机制。

再次，坚持创新突破，积极推进扶贫开发体制机制改革。

创新城乡规划机制。突破就扶贫抓扶贫的小模式，按照城乡一体化全覆盖要求，让城市和农村的工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划逐步实现对接。以规划为引领，打破贫困地区与先发地区的发展屏障，全市形成了中心城区-城市组团-新市镇-中心村的城镇发展格局和开发区-产业集中区-农业园区-生态保护区新型产业布局形态。全面完成了合肥市域城镇体系规划、土地利用总体规划的修编和包括贫困乡镇和村居在内的镇村规划编制工作，初步形成了四规融合的规划体系。

创新农村土地使用制度。改革土地使用制度，推进贫困地区土地节约集约利用，优化土地资源配置，探索完善集体建设留用地、城乡建设用地增减挂钩和农田综合整治等政策措施，以土地股份合作等新型合作经济组织为载体，加快推进土地流转，发展适度规模经营，与扶贫开发整村推进和连片开发模式相结合，实行田、水、路、林、村综合整治和开发，开创了万亩土地整治整村推进新农村建设的“合肥模式”。

探索农村股份合作改革。树立“跳出扶贫抓扶贫”的开放式扶贫理念，探索推进贫困地区资源资产化、资产资本化、资本股份化，大力发展土地股份合作、农民专业合作等经济组织，使之不仅成为增加农民财产性收入的重要途径，形成集体经济发展与农民持续增收的长效机制，也大大促进了农民变市民和土地适度规模经营，进一步创新、丰富和发展了合肥扶贫开发的模式，形成了由“输血到造血”的可持续的扶贫机制。

创新政策扶持制度。以公共财政制度改革为重点，建立覆盖贫困地区的农业支持保护制度，在全省率先建立了市级支农惠农强农的政策支撑体系，不断增强农业发展支撑力，提高农业生产抵御自然灾害能力和农民创业致富能力。全市政策性农业保险领域和规模不断扩大，基本形成国家、省、市、县四级保险体系。

构建扶贫项目管理长效机制。建立了扶贫项目备案制、两级公示制、招投标制、资金报账制、竣工决算和验收制度、项目审计制等多项管理制度。凡市里审批下达的扶贫项目一律在项目村和县级报纸上公示，竣工完成后要设立永久性标志牌，自觉接受群众监督，10万元以上的扶贫项目要进县招投标中心，通过公开招标确定施工单位，项目竣工后要进行决算和县级组织的综合验收。对市级扶贫项目实行目标管理责任制，市扶贫办与三县扶贫办签订扶贫项目目标管理责任书，保证建设质量和工期，如果市里抽查或群众举报有质量问题，经核实，将消减该县下一年度项目资金规模。

任重道远

据资料显示，截止2010年底，合肥市仍有贫困人口6.96万人，有9个省级重点扶贫乡镇，贫困人口主要分布在江淮分水岭岭区、巢东北、庐南和偏远落后乡镇。自去年国家将扶贫标准提高到2300元后，合肥市扶贫工作呈现出人口数量大幅增加、分布范围更加宽泛、由点上扶贫向面上转变的明显特点。部分家庭因病、因残，缺少劳动力和致富途径，增收困难；部分贫困地区经济社会发展仍然滞后，农民收入与全市平均水平差距仍然较大；贫困地区农村基础设施仍然滞后，农村社会保障和公共服务水平较低，自我发展能力不强；从根本上解决贫困地区农村落后面貌，还需要长期艰苦努力。

有鉴如此，在区域调整后，全市农业农村的发展空间得到拓展，省级重点贫困乡镇数量增加，贫困线下人数大幅增加，扶贫开发工作面临新形势、新任务、新要求的新阶段，合肥市将认真贯彻落实国家新一轮扶贫开发纲要，进一步加大扶贫投入与工作力度，大力实施整村推进、产业化扶贫、雨露计划、连片开发扶贫、金融扶贫、资金互助扶贫工程，大力推进社会扶贫工程，实施救济和扶贫开发双轮驱动，努力构建大整合、大扶贫、大发展工作格局，加快推进统筹城乡发展和全面建设小康社会工程。力争贫困地区基础设施显著改善，社会事业协调发展，人口素质明显提高，特色优势产业基本形成，可持续发展能力不断增强，绝对贫困现象基本消除。

从具体目标来说，合肥将深入实施新型工业化和城镇化带动战略，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，实现工业化来致富农民、城镇化带动农村、产业化提升农业，推动贫困地区经济社会五年上台阶，十年大跨越。到2015年，按照国家扶贫标准，贫困人口数量比2010年减少一半，农村贫困地区农民人均纯收入实现倍增，其增长幅度和基本公共服务主要领域指标高于和接近全市平均水平。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿、不愁住，保障其义务教育、稳定就业、基本医疗和养老保险。扶贫对象生活水平大幅改善，贫困地区与发达地区发展差距明显缩小，农民收入差距扩大的趋势逐步得到扭转，基础设施、社会保障、公共服务等主要领域指标达到全市平均水平。

扶贫开发，非一朝一夕之功，重在坚持与深入。本着这一思路，合肥市在国家和全省的统一部署下，沿着自己特色的扶贫开发之路，进一步创新和深入，力争早日消除贫困，实现共同富裕，朝着建设区域性特大城市的目标进一步迈进。