信访听证的治理逻辑

■吴晓林 陈 潭

“信访听证”本身是社会管理创新的一种探索，它有利于将信访的疑难重症解决于基层，也有利于缓解信访人与政府之间的紧张关系。但是，信访听证制度是否能够“包治百病”，解决信访难题？

【案例】“我有话要说”

2012年2月，湖南省湘潭市纪委出台了《湘潭市纪检监察信访听证暂行办法》，被称为湖南省纪检监察系统出台信访听证制度的“首例”。近日，湘钢原职工于永军携带有关资料，来到湘潭市纪委信访室，就自己被原所在单位解除劳动合同一事申请信访听证。于永军成为湘潭试行纪检监察信访听证制度以来，提出“信访听证”申请的第一人。

根据媒体发布的信息，“今年48岁的于永军（化名），1985年进入湘潭某大型企业下属分厂工作，并签订了劳动合同。1998年12月，他因涉嫌倒卖国家文物被警方刑拘，1999年1月被依法取保候审。在此期间，于永军不能正常上班。2002年5月14日，他申请转入劳务市场，后来被企业解除劳动合同。于永军对此不满，先后向湘潭有关部门提出申诉，并状告原‘东家’，但法院以证据不足，要补充材料为由被驳回。他至今认为，在自己取保候审期间，企业解除与他的劳动关系是违法的。”

根据《湘潭市纪检监察信访听证暂行办法》，湘潭市纪委在审查他提交的资料后，认为于永军申请听证的事项有两方面：一是企业解除与他的劳动合同是否违法，二是市人社局在答复过程中是否不作为，这属于可以信访听证的范围。

【解读】治理“疑难杂症”

陈潭（广州大学公共管理学院教授）

湘潭市纪委信访室副主任刘连生介绍，本次信访听证沿用的是法院公开审理模式。举行听证时，信访双方当事人或委托人、调查人要就争议的事实进行公开的辩论与质证。

实行“公开辩论”的湘潭市信访听证制度，旨在解决信访“疑难杂症”。于永军便是一名“老上访户”，此前已多次上访，直到今年5月份获得信访听证的权利。

信访工作历来是政府工作的一道难题，面临着直接处理与群众的利益关系，“疑难杂症”则是各地信访的通病。

为了将矛盾在基层得到有效化解，2005年1月5日国务院第76次常务会议通过了《信访条例》，该条例首次将“听证”应用于全国信访领域，并自2005年5月1日起实行。《信访条例》第三十一条规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。”

实际上，将听证应用于信访领域并非中央层面的“创新”。恰恰相反，信访听证源于地方政府部门的实践创新。

早在90年代末，我国一些地区和部门开始将听证引入信访问题的处理，最初主要是针对老上访户长期缠访、信访问题久拖不决，后来逐渐向其它领域扩展，纳入信访听证的事项不断增加，解决了一批信访疑难问题。

1999年，河南省计划生育系统开始实行疑难信访案件现场听证制度，2000年湖北省公安县信访办开始推行信访听证制度。随后，河北、江苏、甘肃、吉林等省的一些地区也陆续开始探索利用举办信访听证会的形式处理疑难信访问题。2003年4月18日，吉林省信访局就长春市居民李艳春的上访问题及

处理情况召开了信访听证会，这是全国首次由省级信访机构主持召开的信访问题听证会。随着实践经验的积累，信访听证制度逐步走向规范化和制度化，并通过立法予以确认。2002年7月26日修订公布的《甘肃省信访条例》第31条开全国先河，首次在行政法规中确立了信访听证制度。2003年5月，《吉林省信访听证暂行办法》正式下发全省试行。

各地在信访方面引入“听证程序”的创新，最终在国务院通过的全国性行政法规中得以确认。自此，“信访听证”正式成为专门性行政法规中的提法。此后，各省区市陆续颁布省级《信访条例》，明确了信访听证的“听证范围、主持人、参加人、程序等”。一些信访频度较高的部门，例如环保、政法等行政机构，也相继出台了适合本部门的“信访办法”。

湘潭市纪委信访室主任石海燕介绍，之所以推行信访听证，目的就是维护当事人合法权益，充分尊重群众的知情权、陈述权、申辩权，让信访更透明，更具公信力。

信访听证和公开辩论的引入，推动了信访工作的处理方式由“堵”向“疏”转变。

【纵深】信访“三变”

吴晓林（中南大学公共管理学院教师、中央编译局博士后）

从目前各地信访形势及创新手段来看，相关部门在处理群众利益诉求的工作态度和工作方式上有着明显的变化。给予群众表达的权利与渠道、安抚情绪、协调利益等等让被动“截访”成为主动“接访”。

在以往，由于行政机构操作的封闭性及行政部门、人员之间的推诿，导致信访过程中办事效率低下，甚至不公正办理，很难切实反映民意；再者，某些民众的反映越界或不合理要求，使官民之间的矛盾不断出现。这种情况下，在信访中引入听证制度则让信访过程由神秘转向一定的公开与透明。

2005年国务院出台的《信访条例》对于保障信访人权利、确定各级政府部门责任、推进信访工作制度化、法制化建设等方面做了积极的探索。尤其是在受理上访过程上的一些规定，引起了人们的关注，“信访听证”就是其中重要的一条。那么，在信访过程中引入“听证”环节，究竟有什么作用？

近年来，随着基层矛盾的增多，越级上访和重复上访给政府带来压力。为了维护社会稳定和减轻上级政府压力，一些地方政府不断给下级下达指标任务，甚至在政绩考核时实施上访“一票否决制”。在这种“刚性维稳”的迫力下，基层政府被迫采取“盯死看牢”的“截访”手段，而“信访听证”的引入，无疑是正视现实，从被动“截访”走向主动“接访”的一个体现。

尽管人们对信访现象有所耳闻，但是由于基层政府对上访户“以堵为主”的处理方式，使得大多数公众被隔绝于信访过程之外。信访的个中滋味和遭遇只有当事人才能真正体味。针对信访工作的疑难重症开展“信访听证”，实则是将信访工作从“后台的冷处理”搬到前台，借由公众的关注形成一个较为开放的“处理平台”。在情、理、法交融的开放平台中，信访人有权陈述事实和理由，提出自我诉求，受理部门公开处理意见和依据，双方互相质询、辩论、协商，公众、第三方进行公开监督评议。涉事当事人、媒体和公众从质疑中回归理性，从“信息屏蔽”走向“平等参与”。从这个意义上而言，信访听证和公开辩论的引入，推动了信访工作的处理方式由“堵”向“疏”转变。

实际上，通过信访向国家领导、有关部门反映问题，是宪法和法律赋予公民的基本权利。信访听证的引入，一方面发挥了听证的优势，促使原来单向的、强势的“纸面判定”，走向一种“双向交流”的过程，政府从“防御状态”、信访人从“戒备状态”走向“开放状态”，二者转化“强弱关系”，在一种相对开放的平台上平等交流，有利于缩小权力机关同信访人之间的“势能反差”；另一方面，信访听证打破了原来权力机关的“话语垄断”，将涉事双方聚拢到一个对话平台，互相摆事实、讲道理、找依据，可以让参加听证会和关注听证会的人们熟知相关政策、法规，了解政府部门工作作风，引导而非强制信访人接受处理意见，换得公众支持。这也是信访工作在处理立场上从“对立”向“协调”的转变。

标本可否兼治

从信访工作方式的演进过程来看，“信访听证”本身是社会管理创新的一种探索，它有利于将信访的疑难重症解决于基层，也有利于缓解信访人与政府之间的紧张关系。但是，信访听证制度是否能够“包治百病”，解决信访难题？

就“信访听证”的适用范围来讲，它并不适用于所有信访问题，而是仅仅针对“重大、复杂、疑难信访问题”，这就决定了信访听证的有限性；从信访听证的启动来看，决定是否能进行“信访听证”的不在于公民个人，而在于“有权机关”。听证办法中规定的“重大、复杂、疑难信访问题”等尚缺乏实施细则，自由裁量权较大，因而信访听证的决断仍然在于行政机关，现有的“信访听证”仅仅是针对部分信访问题，而非全部。

应该承认，除了在是否要进入“信访听证”环节具有决定权以外，有关机关和涉事部门在信息和资源方面比单个的信访人具有优势，这些部门除了具有权力之外，还具备专业知识、处理相关事务的技术工具、完善的信息渠道。由于教育水平、利用信息技术、收集资料和信息能力的差异，信访个体在认识方面具有天然的“弱势地位”。在“信息不对称”加剧的情况下，信访人的权利诉求会因此受到弱化。

据了解，在我国，听证会主持人的产生一般分为三种形式：一是由受理信访工作的行政机关直接指定，二是由受理信访工作的行政机关负责人直接担任，三是由非本案调查人员来担任。主持人如何产生、如何发挥作用，这是一个关键问题，但目前并未有相关规定。而实际上主持人在信访听证过程中发挥着重要的协调和引导作用，其是否公正、偏向于谁，能够左右听证会的走向。因此，主持人中立地位的保证至关重要。

与其他信访听证制度相比，湘潭此次听证的特点在于公开辩论，其当场形成听证结论的思想得到强化。

信访听证是直接面对群众利益关系处理的过程，而问题的解决却在于听证之后的结论是否具有法律效力，是否能得到有效执行，是能否成功解决信访问题的关键。《湘潭市纪检监察信访听证暂行办法》中规定，“根据有关政策和党纪政纪规定，形成合议结论，结论由听证承办单位在15日内书面送达信访人，信访双方当事人应当服从。”但是结论是否能得到执行，还要看它是否合法、是否侵犯他人合法利益。

湘潭实行信访听证在全国并非首例，然而可公开辩论的信访听证在湖南为首次。不可否认信访听证从程序上规范了群众利益诉求得到解决的过程，然而其实质结果能否根治信访中的“疑难杂症”，这将是信访双方长期的利益博弈。

那么，要如何破解上述难题呢？依据信访听证的治理逻辑，一是要动态扩大“信访听证”的适用范围，适时解释“信访听证”中关于“重大、复杂、疑难信访问题”的细则，对于群众反映强烈、涉事部门较多、屡次上访无果的信访事件要积极纳入听证环节；二是要强化对信访人的法律援助和支持，一般而言，在有权机关面前信访人是相对弱势的，要允许信访人聘请律师或委托代理人参与听证，必要时为信访人提供法律援助，以弥补信访人的信息落差；三是要公正公开地选拔听证主持人，避免涉事机关直接充当或安排听证主持人，引入“外行公民”、“专家学者”等中立的社会力量作为主持人，并全程开放听证会过程，接受媒体和公众监督与评议；四是提升“听证结论”的法律效力，在听证会达成一致的协议，要督促各有关主体抓紧落实，对听证会上难以形成一致的问题，可以按照《信访条例》的规定进入复查、复核程序。