区划调整和转型发展双重背景下上海市黄浦区规划策略探讨

王 蕾

0 引言

经国务院批准，2011年5月20日，上海市撤销原黄浦区、卢湾区建制，建立新的黄浦区。“撤二建一”后的新黄浦区将跨入促进“两区融合，一体发展”的特殊阶段，如何深入贯彻落实科学发展观，结合“撤二建一”的契机，发挥区域优势，做好统筹协调，对规划和土地工作者提出了新的要求。因此，在转型发展大背景之下，研究如何发挥规划引导调控作用，抓住两区融合新机遇，打破区界壁垒，促进各项空间资源有序统筹；如何立足规划和土地管理工作，科学规划新发展，推进城区健康转型，加快实现1+1＞2整合效应。

1 理论指导

1.1 科学发展观

党的十七届五中全会指出：面向未来，要以科学发展为主题，加快转变经济发展方式为主线，坚持把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点。现阶段，我国已跨入转型发展关键期，必须坚持以科学发展为主题，加快转变经济发展方式为主线，科学推进转型发展。实现“科学发展”，必须走好转型发展之路；做好转型发展，必须坚持“科学发展”这个主题。因此，黄浦区未来发展必须紧扣科学发展的主题，充分利用现有资源，发挥规划对产业、功能、土地利用、公共设施等方面的引导调控职能，发展策略上有所创新，走好转型发展之路。

1 新黄浦SWOT分析示意图

1.2 供需理论

根据供需理论，从供给方面看，促进产业结构调整，优化城区功能布局，提供更多的生产性、消费性空间是激活有效需求的有效途径。对黄浦区来说，产业升级、结构优化、各项资源整合完善配置是提升供给的发展方向。从需求方面看，注重保障和改善民生，提高人民生活水平，拉动更多居民参与消费至关重要。加快促进旧区改造，优化社会资源配置、完善城区人居环境是黄浦区刺激需求的有效途径。

规划从供需两个层面入手，立足与供需关系紧密相关的土地、楼宇、文化、社会设施、空间景观等资源的整合。供给方面紧扣重点功能区建设，着力提升产业发展能级；需求方面统筹完善社会服务设施，改善人居生活环境，加快推动促进旧区改造，从而更好地引导和调控城区转型发展。

1.3 经济发展四阶段理论

按照迈克尔·波特的经济发展四阶段理论，第一阶段是要素驱动阶段，第二阶段是投资驱动阶段，第三阶段是创新驱动阶段，第四阶段是财富驱动阶段。其中，创新驱动阶段中，作为企业，在应用并改进技术的基础上，已开始具备独立的技术开发能力。作为国家（区域），技术创新将成为提高国家（区域）竞争力的主要因素。作为国家中心城市之一的上海已从投资驱动阶段逐步开始跨入创新驱动阶段，而位于上海市核心的黄浦区推动创新发展责无旁贷。

2 双重背景分析

2.1 转型发展

国家层面：“十二五”是国家应对国际金融危机冲击，努力保持经济平稳较快发展的关键时期，此外，我国已跨入人均GDP3000美元到10000美元的发展阶段，已迈入部分国家发展经历的“中等收入陷阱”时期。应对国际金融危机，跨过“中等收入陷阱”，亟需转型发展，扩大内需，进行经济结构战略性调整。

市级层面：随着土地、成本、环境等阶段性发展瓶颈的日益凸现，粗放型经济发展方式已难以为继；上海已迈过人均GDP10000美元的大关，摆脱原有发展路径依赖，实现由投资驱动向创新驱动转型，实现二三产业联动向服务经济主导转型，实现粗放外延式增长向精明内涵式转型，继续保持城市竞争力，上海在“十二五”期间，提出“创新驱动，转型发展”的发展思路。

2 上海市各区县区域面积柱状图（单位：平方公里）

3 上海市各区县人口密度柱状图（单位：人/平方公里）

表1 外滩金融集聚带范围内老大楼建筑使用构成表

4 田子坊（左）和8号桥（右）

区级层面：“撤二建一”后的黄浦区作为上海市重要的核心区，同样面临着转型发展的压力。随着外滩金融集聚带战略定位的明确以及世博会及其后续发展的深入影响，未来5年将是黄浦区服务上海发展大局，实现“两区融合、一体发展”的关键时期。要实现1+1＞2整合效应，黄浦区必须致力于整合提升、创新发展。

2.2 区划调整

区划调整后，黄浦区不仅区域面积、人口、生产总值、财政收入等各项要素有所扩大，更重要的是利于产业整合，便于统筹规划，减少协调成本。总体而言，非单纯的区域扩展，而是功能性的突破（图1）。

3 聚焦发展

整合，包括各项资源的汇总和要素的提炼。原两区的各项资源需予以梳理汇总，认清发展机遇和未来发展优势。根据供需理论，资源要素主要可包括土地资源、楼宇资源、文化资源、社会公共资源、空间景观资源等方面。

转型，包括结构的调整和能级的提升。两区资源的整合并非简单的梳理汇总，更是在原有资源要素基础上的统筹和提升，并针对区域发展的劣势和未来挑战提出对策。即在各项资源要素汇总和统筹基础之上，对应结构调整和能级提升，根据供需理论，主要可集中在产业导向、功能布局、土地利用、社会设施等方面。

创新，包括发展的深化和影响的拓展。创新是推动城区发展的强大动力，除对原有发展面临的难点、重点问题有所突破外，还需发挥自身特色，立足长远，设立发展目标。比如发展理念、发展策略、实施机制等方面创新。

4 规划策略确定

4.1 重整合——城区各项资源要素整合

（1）土地资源整合

土地资源仍然有限，用地结构有待调整，集约化利用要求高。新黄浦面积为20.5平方公里，仍是上海市区域面积较小的区（图2），土地资源弥足珍贵。此外，就人口密度而言，新黄浦居全市第二，略低于虹口区（图3）。狭小的区域面积加上较高的人口密度，使得土地资源更显稀缺。

其中，现状建设用地面积约18.6平方公里，占区域总面积的91%。就用地结构来看，现状以居住用地和公共设施用地为主，居住用地比例最高，占建设用地的39.8%，但整体居住质量水平不高，仍留存大量旧里，亟需改造。公共设施用地占建设用地的16%，相对国际大都市核心区来看，比例仍不够高，与黄浦区作为上海市商务商业核心功能区定位不相符。绿化用地比例约6.6%，仍然偏低，对城区居民生活质量和投资环境有一定影响。就开发动态来看，可开发用地总量相对更少，且开发成本较高。因此，黄浦区未来发展需要突破土地资源瓶颈，促进土地集约化利用，提高土地利用效能仍至关重要。

（2）楼宇资源

楼宇资源总量较高，老大楼资源丰富，集聚度仍需提升。区划调整后，两区现状楼宇资源总量达到1280万平方米。其中，经市政府认定的跨国公司地区总部达到33家，税收亿元楼宇达到40幢。此外，1949年前建造的老大楼资源丰富。以外滩金融集聚带为例，其范围内明确保留169幢老大楼，总建筑面积约115万平方米，其中100幢为优秀历史建筑。经过对其使用功能的调查发现，在老大楼总量中仍有13%作为行政办公和住宅（设施落后、居住拥挤），另有少量建筑空置，其文化和经济价值尚未充分发挥（表1）。此外，商务楼分布在各个区域，布局较分散，各商务区之间缺乏有机的联系与互动。

（3）文化设施资源

文化设施资源丰富，产业化发展较快，分布较为零散，后续发展潜力仍需挖掘。区划调整使得原两区的文化底蕴、文化设施、文化产业得以高度融合，加上世博后续文化理念的延续，新黄浦区文化资源相当丰富。其中，市级文化设施23处，环人民广场1平方公里面积内拥有20家音乐厅、电影院和剧场。田子坊、8号桥是上海市第一批文化创意产业集聚区（图4），其后续发展优势明显。文化产业具有产业集群化的特征，未来文化发展仍需促进文化要素的集聚，促进要素互补、联动发展。此外，还需进一步激活部分历史文化遗产，以在新的时代背景下，发挥其潜在价值。

（4） 社会公共资源

社会公共资源总量充沛，品牌优势突出，但布局失衡、功效不足问题仍然存在。其中就教育资源来看，数量较多，布点较密，已拥有37所中学、31所小学、41所幼儿园；品牌优势明显，其中市级示范性、实验性高中达到7处；但规模偏小，与规划用地标准有差距。卫生设施数量较多，市级医院6处，区级医院10处；区级医院规模效益不佳，社区级医院效能未得以发挥。公共文化设施市级24处，区级8处，是上海市文化设施最为集中的区域；空间分布不均，特别是中南部地区；社区级文化设施有弱化趋势。公共体育设施共6处，为区级体育设施；规模较小，品质和辐射力不够；群众性活动场地不足。

（5）空间景观资源

空间景观资源丰富，点线面要素齐备，市区共管范围较大，规划控制严格。其中，就滨水景观资源来看：黄浦江沿线岸线长约8.3公里，苏州河沿岸岸线长约3公里，面积合计约4.73平方公里，占总区域面积的23%。就历史风貌资源来看：区域内历史风貌保护区面积约5.84平方公里，约占总区域面积的28.5%。涉及外滩（部分）、人民广场、老城厢、衡山路－复兴路（部分）4个历史风貌保护区。优秀历史建筑总量为207处，约占全上海632处总数的32.7%。区内拥有32条风貌保护道路和36条风貌保护街巷。上述两类既是黄浦区的优势资源，又是发展受限因素，属市级规划行政主管部门管理区域，景观要求高，规划控制严格。

4.2 促转型——城区发展方式转型

（1）产业导向优化

原黄浦区和原卢湾区产业结构总体较为类似，产业类型也较为多样，零售商业、商务服务业、休闲旅游业均较为发达。但主导产业各略有侧重，产业发展成熟度有所差异。原黄浦区更侧重于金融服务业，外滩金融集聚带集聚发展已上升至国家战略，成为上海市打造国际金融中心“一城一带”框架的重要组成部分；原卢湾区相对侧重文化创意产业，并具有先发优势、品牌效应，已拥有8号桥、田子坊、江南智造等一批国家级、市级文化创意园区。

通过对世界发达城市的转型战略分析（表2），转型是世界各大城市发展过程中面临的共同课题，芝加哥、伦敦、新加坡等许多大城市在自身发展的道路上，都经历过转型发展，其成功转型经验将给处于转型阶段的上海以及黄浦区的未来发展带来一些借鉴和启示。黄浦区未来促转型着力点主要包括以下3方面：

一是产业发展多元化。从内涵来看，发展重点向外向型产业转变，立足服务全国和全世界，主要为金融和商务服务业、文化创意产业、休闲旅游业和相关的零售商业等。从层次来看，由商务和金融服务业为主导向商务和金融服务业、文化创意产业、休闲旅游业等多产业并进的经济多元化格局的转变。未来黄浦区在原产业优势基础上，可聚焦发展六大产业：金融服务业、商贸流通业、专业服务业、文化创意业、休闲旅游业和航运物流业，并推进产业链组合，增强各产业之间的相关性与联系性，形成综合集聚效益。

表2 世界发达城市产业转型发展战略分析

二是产业更新高端化。不仅包括传统商业、商务服务业、休闲旅游业的档次与能级的提升。而且包括产业结构的优化和升级，不再以生产制造业为中心，更强调创意、营销等概念，引进价值链高端部门，引进跨国、跨区域高端客户（总部经济）。一方面，政策上采取差别性优惠政策，提供良好的环境、服务及设施，吸引高端客户入驻，发展总部经济；另一方面，聚焦金融服务业同时，集合黄浦区的历史禀赋和文化资源，利用世博后续利用的契机，做强做大知识含量高、能耗少、资源消耗少、污染低、附加值高的文化创意产业。比如将豫园建成为黄金珠宝首饰创意产业区。

三是产业分布集群化。现代服务业集群发展已成为世界的潮流和趋势，并主导着国际大都市中央商务区的发展。特别是部分产业集群化发展特征明显，即产业中相互关联的、在地理位置上相对集中的若干企业和机构的集合，具有较强的群体竞争优势和集聚发展规模效益，比如金融服务业、文化创意产业等。因此，此类产业发展更需集聚化发展，形成高端产业集群，不仅空间上集聚分布，而且产业上联动发展。比如，深化建设外滩金融集聚带，并推动金融服务业与商贸流通业、航运物流业等优势行业融合发展，形成以金融为核心的高端产业集群；融合休闲旅游、文化创意等，在世博会文博区和城市最佳实践区等沿江集聚打造创意产业集聚区等。

5 “一带”、“两街”、“五个功能区”重点功能区布局示意图

（2） 功能布局统筹

原黄浦区和原卢湾区总体空间布局略有差异，原黄浦区以“一带三区”重点功能布局，主要聚焦重点功能区；原卢湾区采用的是“三区两圈”功能布局方式，是全区范围的满覆盖。划分口径不太统一。作为上海市转型发展的核心区域，未来发展既要与上海市总体空间布局相衔接，又要聚焦未来发展重点区域。因此，规划总体布局上围绕滨江和北中南四个规划片区，推动“一带”、“两街”和“五个功能区”联动发展（图5）。

“四个规划片区”包括：以外滩金融集聚带建设和世博浦西部分园区的后续开发为重点，以金融、商贸、文化、旅游等为主要功能的黄浦滨江片区；以人民广场周边的功能提升为核心，以专业服务业、高端商业、文化产业等为主要功能的黄浦北片区；包括淮海路—新天地市级商业中心、豫园市级商业中心以及大量的居住地区，以商务、商业、文化以及居住为主导功能的黄浦中片区；包含部分打浦桥地区商业中心，以一般住宅区为主的黄浦南片区。

重点功能区布局包括：“一带”为外滩金融集聚带，面积约2.6平方公里。主导产业包括金融业、现代商业、国际商贸业、专业服务业。“两街”：南京路街区，面积约3.03平方公里，努力成为上海最繁荣繁华的都市综合商圈，未来发展的主导产业包括精品商业、文化产业、餐饮业等产业；淮海路街区，面积约2.42平方公里。推进商业商务功能向金陵东路延伸拓展，形成在国内外有重要影响力的时尚商圈。主导产业包括现代商业、金融、贸易和专业服务等高端服务业，同时打造休闲旅游等功能。“五个功能区”：人民广场公共文化商务区，面积为1.10平方公里，打造成为“海派百脑汇”，主导产业包括行政管理、文化产业、商务办公；新天地国际高端商务区，面积为0.96平方公里，形成具有时尚特征的高端商务区。主导产业包括专业服务、商贸业、休闲娱乐；豫园商业文化旅游区，面积为0.70平方公里，打造上海最具民族特色的商业文化旅游区、特色商贸功能区，主导产业包括旅游业、特色商业、创意设计；打浦桥综合商务区，面积为1.05平方公里，打造上海具有影响力的综合商务区。主导产业包括商业、休闲、旅游业、文化创意产业；世博滨江文化博览商务区，面积为2.50平方公里，主导产业包括文化创意设计、文化博览、交流展示、产品体验等。

（3）用地结构调整

原黄浦区和原卢湾区用地结构较为类似，功能较为复合。土地使用构成与各类设施布局相对上海其他区，具有高等级公共服务设施集中、公共设施用地和居住用地比重相对较高、商业服务功能全、商务功能定位高、社会服务设施完善等特点。但相对国际大都市用地结构而言，现状公共设施比重仍然较低，居住用地比重相对较高（图6）。

促转型主要为优化用地结构，包括：①提升公共设施用地，提升城市功能。黄浦区目前公共设施用地约占现状建设用地的16%。其比例仍然较低，空间分布较为分散，联动性不够，因此规划需提升公共设施用地；②减少居住用地，提高居住品质。居住用地约占现状建设用地的39.8%。仍有部分旧里及危棚简屋等4类住宅组团用地，主要集中在南部区域的老城厢商业居住组团和斜土路居住组团内。规划需减少居住用地；③增加绿化用地，改善城市景观。绿地面积为122.5公顷，占现状建设用地的6.6%。主要集中在区域内中部和南部，北部除苏州河沿线绿地外，大型公共绿地较少。因此，规划适当增加大型公共绿地，完善集中绿地的布局，适当补充小型公共绿地，使全区公共绿地布局更加均衡；④增加道路用地，满足出行要求。道路广场用地面积为473.5公顷，占现状建设用地的25.4%，其中包含世博会园区及周边的广场用地。规划需增加道路广场用地，一方面更好满足出行要求，另一方面创造更多公共活动空间。

（4）社会设施完善

区划调整后，设施总量更加充沛、种类更加齐全、品牌优势较为突出，但总体布局失衡、功效不足等问题仍然存在。同时，社会设施空间分布的不均衡、功效发挥的局限性，以及出现的服务不到位的问题，其自身供需矛盾仍然存在。

社会设施促转型要点主要在于打破原有区界壁垒，盘活存量资源，突出服务品质要求，走紧凑发展之路。一是继续做强优势设施，着力弥补弱势资源。以社会服务设施的跨街道共享和借用为原则，做强优势设施，扩大品牌效应；弥补部分弱势资源，统筹分配，形成服务较为均衡与完善的社会服务设施体系。二是从单纯追求数量到注重综合效益转变。随着经济社会的进步，生活水平的提高，人们对社会公共资源、公共服务的质量和水平要求提高。黄埔区目前各项社会事业设施数量上基本已经满足城区需要，关注重点需要从单纯的总量增长向综合效益均衡的转移，重视满足不同阶层群体的需要。三是强调资源整合、均衡布局，促进设施共享。注重提高土地利用效率，提升公共设施的可达性和便利性，并根据实际情况，实现设施配置模式从均匀计划配置到分层分异供给，从单一功能区划到综合模块开发的转变，促进公共设施的共享。

6 黄浦区与纽约、东京CBD现状用地结构比对图

4.3 谋创新——城区发展策略创新

（1） 理念创新

由“中央商务区（CBD）”向“中央活动区（CAZ）”迈进。伦敦为应对全球化和城市自身发展的双重需要，其新一轮空间战略规划提出并界定了中央活动区（CAZ）的概念，对传统的城市中心在功能和空间内涵上进行了进一步的扩展。打造地域范围更加宽泛，产业功能更加综合，多元用途的中央活动区（CAZ）代替原来单一用途的金融区和商务区的发展，使伦敦成为全球城市的核心功能区。其提出的中央活动区（CAZ）成为一种全新的城市中心区的概念。

“撤二建一”一方面增加了区域的面积，资源要素更加集聚，使新黄浦区在发展规模上更接近国际发达城市中央活动区（CAZ）的规模；另一方面“撤二建一”又提升了整个区域产业功能的多样性，金融服务业、文化创意产业、商务服务业、会展业、休闲旅游、餐饮等产业要素更加齐备。此外，世博会的宣传效益及世博后续的使用也使得世博园区有机会成为上海市的中央活动中心，成为将黄浦区打造成引领性、标志性、全球性的中央活动区的重大契机。

（2）策略创新

策略创新一：提升供给层面，立足两大核心功能产业，优化功能空间布局。一是集聚外滩金融集聚带，集中金融服务创新。打造外滩金融集聚带已经成为国家战略，其上海金融核心的地位已经巩固。但要继续发展，继续突破，仍需聚焦金融创新。从伦敦的经验来看，金融创新已经成为推动伦敦金融服务业集群发展的不竭动力。作为全球金融中心，伦敦主要靠金融创新和保险技术创新，以及与金融相关产业的全球化标准来维持金融中心的领先地位。二是推进文化创意产业发展，打造上海文化创意产业核心。目前，上海尚未形成真正的文化创意产业核心。两区合并后，原卢湾的创意产业园优势加上原黄浦的文化设施资源优势，有条件、有机会打造上海的文化创意产业核心。

策略创新二：刺激需求层面，突破相关政策瓶颈，有序推进旧区改造。旧区改造问题一直是黄浦区作为中心城区发展面临的瓶颈问题，也是最大的民生问题。近几年，上海市推出的保障性住房新政策为推进黄埔区旧区改造提供了机遇。因此，要通过相关政策创新，将保障性住房建设和推动旧区改造有序结合，在中心城区适当增加廉租房、公租房的比例。此外，深入研究相关旧区改造政策，不是仅局限于规划层面，还涉及土地、房地、动拆迁等。从规划层面的控规技术准则、风貌保护、建设项目审批、保障性住房建设等相关政策内容；土地管理层面的国有土地征收和补偿等相关政策内容，树立科学发展观维度下的价值标准和价值取向，对相关政策细化深化研究、完善，适当补充具体内容，以突破政策瓶颈，推进旧区改造。

（3） 机制创新

促进城区科学发展，不仅需要科学规划，更需要提高规划的可操作性，促进规划实施落地，因此，需要科学建立规划引导机制。即以规划引导调控为核心，积极探索完善土地开发、土地供应、资金平衡等相关机制。其中，以规划引导机制为核心，即突出规划的引导作用，严格按照规划的要求，深化项目实施方案，保障规划目标的实现。在土地开发机制中，为加快地块的动拆迁，在现有货币化安置办法的基础上，建议探索多途径动拆迁安置办法；在土地供应机制中落实深化带方案招标机制；面对融资艰难、房源短缺等问题，研究资金平衡机制，比如向市级层面争取相关配套设施建设专项资金及市留部分出让金返还，弥补建设资金缺口；由中标单位负责带建部分公共设施，降低地块前期开发成本等。

5 结语

在两区融合、转型发展的关键时期，规划作为龙头，发挥引导调控作用势在必行。重整合、促转型、谋创新，将是未来规划作用发挥的着力点。黄浦区在新的发展起点上，必须深入贯彻科学发展观，按照“创新驱动、转型发展”要求，抓住两区融合新机遇，科学规划黄浦新发展。

感谢上海市黄浦区规划和土地管理局党委书记徐明前先生、上海市黄浦区规划和土地管理局调研员马健峰先生对本文的悉心指导。

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