转型期上海老工业区产业调整规划策略研究——以上海市漕河泾开发区东区产业调整规划为例

李 静

0 引言

“转变发展方式、优化产业结构”是我国在“十二五”期间作出的重要战略部署，也是上海在新时期发展的必然选择。如何促进产业升级调整，节约集约利用土地，是上海在转型期所面临的重要问题。

目前，上海部分老工业区已逐步开始进行产业升级调整，但在这过程中也遇到了土地政策、规划管理等一系列问题。如何优化土地空间配置，促进土地循环利用，是实现产业转型的关键问题所在。

本文结合漕河泾新兴技术开发区东区产业调整规划项目，分析东区工业企业在产业调整实施过程中存在的土地管理政策缺失、相关配套不到位、规划指标体系不完善等问题，提出转型期老工业区产业调整、土地政策衔接等方面的规划策略。

1 老工业区产业调整实施问题分析

目前，上海市中心城区部分老工业园区根据国家及上海市政府关于“推动上海市经济增长方式转变，促进生产性服务业发展”的相关政策要求，在转变产业结构、提升环境品质、促进土地高效利用等方面作了创新性的探索。例如漕河泾新兴技术开发区东区，是漕河泾开发区发展最早的老工业片区，部分企业出于转型发展需要，已进行了产业结构调整及土地再利用的探索，但在实施过程中也遇到一些问题，主要有以下几方面：

1.1 产业调整遇到土地政策瓶颈

据调查显示，多数企业产业由第二产业向生产性服务业及第三产业转型，对原有工业土地进行重新开发再利用，利用方式主要有两种：一是转变土地用途，将工业用地转变为商业、科研等用地；二是不改变土地用途，对原有工业厂房进行改造，引入研发、商业、餐饮等第三产业活动。笔者对漕开发东区3家较大企业作了企业发展意向调查（表1）。

被调查企业主要选择第二种方式。原因为：园区内企业当时以划拨方式取得土地使用权，要想改变土地用途，必须重新通过土地拍牌挂的方式取得，而当前由于土地升值企业需付一定金额的出让金或补偿金，绝大多数企业不愿采取这种方式，因此大部分企业选择第二种方式。

但严格的说，部分商业、餐饮等第三产业活动发生在工业用地上，导致房屋使用性质与土地使用性质不一致，缺乏土地、规划法律依据。漕开发东区196.68公顷用地中有30.56公顷土地使用性质与房屋使用性质不符，占总用地的15.5%。如果缺乏法律保证，产权人不敢投入大量资金改造，而通常只作为临时性的租赁，准入门槛较低，导致东区引入项目质量良莠不齐。此外，政策、法规制定部门与相关管理部门繁多，例如土地政策法规由原土地局制定，产业政策由发改委制定，空间布局由规土局制定等，政出多门容易导致政策衔接不足，缺乏统一筹划。

1.2 基于企业自身发展需求的产业定位及配套存在一定局限性

由于目前老工业区企业产业调整均出于自身需求考虑，未经过统一规划，导致出现产业定位及配套等方面的问题。以漕开发东区为例，目前已完成调整项目6项，总建筑面积约35.8万平方米（表2）。其中sva越界（图1）、怡虹科技园、浦园科技园等3个项目将原有工业厂房改造升级为以研发、办公为主的生产性服务业园区。怡宝商务园、虹金商务楼等两个项目将原工业厂房升级改造为以商务办公为主的商务园，in town项目（图2）则将原工业厂房升级改造为以商业为主的配套商业区。各地块体现出了鲜明的特色。

但由于企业多出于自身利益考虑，对引进项目准入门槛较低，导致东区目前已改造项目存在以下问题：

（1）各产业园分布零散且规模较小，不能产生集聚效应。除sva越界地块外，其他产业及商务园规模均偏小，无法形成完善、吸引力强的工业园区。

（2）产业类型多样，彼此联系性差，未能从整体统筹规划的角度出发，形成地区产业链特色。由于开发主体不同，使得各园区间并未从集中优势、产业互补、统筹规划的角度出发，而形成了各自为政的局面。

（3）产业及配套定位相对低端，无法与漕河泾科技绿洲及现代服务业集聚区相匹配。目前改造项目的入驻商家除sva越界内的韩国斗山、BYK、日立、招商银行等极少数国际500强企业外，其他园区因规模较小及配套相对不完善而无法吸引高端、有影响力的企业入驻。而园区内的配套相对不完善，入驻商家较低端，例如sva越界内的一些餐饮店，in town的零售商业、餐饮等，无法满足高端办公人群的日常需求。

由此可见，政府不仅要制定与产业调整相匹配的土地规划政策，更应对企业如何实现产业转型调整、改善园区环境等方面进行引导和控制，使园区能够统筹规划，更好地实现经济增长方式转变的战略目标。

表1 漕开发东区企业改造意向调查表

表2 漕开发东区改造项目调查表

1 sva越界实景图

2 intown实景图

1.3 相关规划指标要求有待进一步完善

目前上海市工业区的规划指标均按照《上海城市规划技术管理规定》等规章、规范执行，而缺少针对产业转型等方面的弹性控制指标，因此需要根据相关政策进一步完善规划指标体系。

（1） 用地容积率规划控制要求

根据《上海市城市规划技术管理规定》要求，中心城区内环以内工业用地容积率不应超过2.0。目前，上海市工业园区建设控制指标均按照此标准执行。但是，此标准是按照二类工业用地建设制定的，随着上海市经济增长方式的转变及产业结构调整的加快，中心城内的老工业园区将逐步由传统制造业向生产性服务业及现代服务业转型，对于诸如地块容积率等规划控制指标必将有新的要求。同时，为贯彻国务院下发的《国务院办公厅关于加快发展服务业相关政策措施的实施意见》，促进集约利用土地，重新论证此类用地的容积率等规划控制指标也是十分必要的。

（2） 服务配套要求

根据国土部发布的《工业项目建设用地控制指标》的规定，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。而对于以生产性服务业为主的园区来说，集中了大量有着较高层次需求的白领消费群体，7%的配套服务比例远不能满足园区的配套需求。

2 老工业区产业调整规划策略

2.1 构建各职能部门的紧密协作的管理机制策略

前文提到，由于目前有关政策政出多门，导致政策法规之间衔接不足，缺乏统一规划，使老工业区改造实施难度较大，这需要政府部门的相互协调，寻找老工业区闲置土地处置的合法性途径，搭建顺畅的实施通道。

2008年10月，上海市几大主要部门已在此问题上迈出开创性的一步。由上海市经济委员会、上海市发展和改革委员会、上海市城市规划管理局及上海市房屋土地资源管理局4大部门联合发布了《关于推进本市生产性服务业功能区建设的指导意见》，提出“重点加大对中心城区的老工业集聚区和工业用地中传统制造业的淘汰和调整力度，加快产业置换和产业升级，集聚发展生产性服务业。”与此同时，2008年，上海市规划和土地“两规合一”相关土地法规与规划管理政策的衔接将更为便捷有效。各部门应以此为契机，构建紧密协作机制，进一步制定详细落实措施、提供合法性依据及制订相关的规划指标。

2.2 形成工业区内部用地混合发展的土地政策策略

针对老工业区闲置土地改造的复杂情况，应采取一种更为灵活、弹性的改造方式，使其能充分适应市场不断变化的需求。目前，城市规划领域已提出了“混合用地”的新型发展模式，相对传统理念中严格的功能分区，混合模式具有更能集约利用土地、避免长距离出行等优势。我们可以借鉴新加坡、香港等地区的工业用地内部混合发展的相关案例，比如，新加坡纬壹科技园园区（图3）内部集中了科技产业、科技研发、办公、商业、酒店、娱乐等多种功能。即使老工业区的工业用地性质短期无法改变，规划部门仍然可以采取弹性的规划控制方式，在统筹规划、专家论证、公众参与的基础上，给予临时性改变建筑使用功能许可，允许一般办公、商业、生产性服务业、先进制造业等活动暂时共同发展，从而使规划与市场相互促进，有利于老工业区改造的进一步落实。

3 新加坡纬壹科技园功能结构图

2.3 采取更为弹性的城市规划策略

以生产性服务功能区为平台，采用适用于功能区发展、更为灵活的规划方法。结合漕河泾东区产业调整过程中所遇到的问题，城市规划应在以下几方面采取更为灵活的规划策略：

（1）用地性质与房屋使用性质的有效衔接策略

针对前面所提到的房屋使用性质与用地性质不符的问题，园区可采取用地性质M1不变，补充增加小类用地的方法。例如：在不改变土地使用性质（中类）的前提下，根据产业园区的产业结构特点补充园区配套服务用地（包括商业、文化、娱乐等公共配套服务）、研发办公用地（包括研发、办公、创意产业等用地……）、人才公寓等小类用地；或采取园区用地性质M1不变，在一定比例用地范围内允许工业用地与公共设施及研发类用地兼容的方法，为弹性操作留有余地。

（2）园区公共服务配套设施规划策略

产业转型将吸引更多高端科技人才，因此对公共服务配套设施有更高的需求。从国内外较成熟的相似案例来看，园区的配套标准所占比例较高。例如，新加坡纬壹科技园是以生物医药、科技研发为主的综合性科技园，园区用地面积共92公顷，其中配套服务区面积17公顷，占总用地的18.5%；又如，上海创意产业园区的公共服务配套控制要求为其建筑面积不超过园区建筑总量的20%。规划部门应深入研究生产性服务业的业态特点，寻找产业与公共配套用地的比例关系，划定公共配套的集中区域，确定公共服务设施所占比例，形成规模化、层次高的配套服务中心，从而更好地吸纳高端人才进驻，同时又能避免零散、低端的商业业态形式，充分体现规划的引导和控制作用。

3 结语

新时期产业转型调整需要各方面的政策与之协调配合。作为相关政策制定及落实的主要部门——规划部门应从宏观产业定位、规划布局、规划措施等方面推动老工业区产业转型调整的进一步落实，在新的历史时期赋予它新的内涵，创造新的内容、发挥新的作用。

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