城市地下公共空间规划研究

奚东帆

以大规模地开发利用地下空间来实现稀缺土地资源的保护、缓解城市高昂地价、构筑城市防御空间正在成为世界范围内大都市规划的潮流和趋势。近年来，随着以地铁为代表的城市基础设施建设力度逐步加大，地下空间开发正在成为我国各大城市建设新的热点。在地下空间系统之中，容纳了大量城市公共活动的地下公共空间无疑是其中的重心和枢纽，也是地下空间规划研究的重点。然而，地下公共空间不仅是系统的核心，更是制度转型期地下空间建设各类矛盾集中的焦点，传统的规划理论和方法无法满足地下空间高效可持续发展的要求。本文对地下公共空间的概念与作用进行研究，探索地下公共空间规划的原则、重点和方法，希望对于完善城市规划体系、促进地下空间的健康发展提供有益的借鉴。

1 地下公共空间是地下空间的主体与骨架

1.1 概念与分类

广义的地下空间泛指地表以下的空间。规划中所讨论的地下空间，主要针对城市规划区内，为了满足人类社会生产、生活、防灾减灾等需求而由人类建设和利用的地下空间。

地下公共空间指向市民开放、用于公共活动的地下空间，包括地下广场、地下商业文化设施、轨道交通站点、公共步行通道以及公共停车库、防灾救灾空间等。各种不同功能和形态的地下公共空间，可依照空间的权属特征分为公共用地的地下公共空间和开发地块的地下公共空间。

城市公共用地包括城市绿地、公共设施、轨道交通站点等用地，是保障城市运行效率、改善城市环境品质的重要空间载体，其地下空间一般由政府主导进行开发利用。由于历史演进及开发机制的原因，此类地下空间是当前城市地下空间的主体，其中轨道交通和大型枢纽空间更是近年来地下空间建设加速的核心推动力量。

开发地块内的地下公共空间是指在经批准的开发地块范围和规定开发深度以内，由地块的土地使用权人按照有关规定进行开发利用的地下公共空间。在某些特定地区，为了强化地下公共空间的系统性，提升地区活力，政府可以通过城市规划对其中部分地下空间的公共性进行规定，或要求设置必要的联系通道，这就构成了开发地块的地下公共空间。对于开发地块中规划未提出开放要求的地下空间，一旦其与地下公共空间相衔接，并提供公共开放的功能，也就构成城市公共活动系统的一部分。

以上两类地下空间是地下空间系统中直接服务于人的部分，它们与地上公共空间共同构成了城市公共空间系统。其中，前者是地下公共空间的主体。以轨道交通为代表的大型基础设施建设已经成为城市地下空间开发最重要的推动力，也是各类地下空间开发的重要依托，构成了地下空间整体系统的结构骨架；而城市道路、公共绿地、公共设施等各类公共用地地下空间在开发的规模、系统性和使用的开放性等方面都明显超出开发地块地下空间，是城市地下公共空间系统的主体。近年来，随着城市地下空间的迅猛发展，以及开发主体逐步多元化，开发地块地下公共空间的规模快速增长，其在城市公共空间系统中的作用也在日益加强。

1.2 发展历程

城市地下空间的开发始于第一次工业革命之后的欧洲，最初的地下空间开发利用主要以地铁、下水道、给水管、煤气管等城市基础设施建设为主。第二次世界大战以后，欧洲许多国家在重建和改建过程中，结合快速道路系统和轨道交通系统，在城市的中心区进行了立体化的综合开发，把包括交通功能在内的市中心许多公共功能转入地下，使地下公共空间进入快速发展的轨道。

1 人民广场迪美购物中心

在长期的发展过程中，地下公共空间开发利用的模式在不断变化。最初以大型建筑物向地下的自然延伸为主，此后通过地下空间的连通形成以地下街为代表的地下综合体，地下街系统与地下快速轨道交通系统相结合则形成了复杂的地下城。在此发展进程中，以地下商业街和轨道交通为代表的地下公共活动设施逐步成为主导地下空间形态和布局的核心要素。例如，在日本各大城市高度发达的地下空间网络体系中，轨道交通系统和地下街构成了系统的骨架，每天吸引着大量通行和消费的人群；加拿大蒙特利尔地下城的开发则始于大型地下商业中心的建设，此后依托地铁网络发展起来，并逐步加强走廊、隧道等公共设施的建设，最终建成了当今世界一流的地下城。

我国城市地下空间的开发利用长期以人防工程建设为主体。直到1990年代后，随着轨道交通的快速发展，依托地铁站点出现了大量地下商业设施，地下公共空间才逐步为人所关注，并从平战结合的人防设施中脱离出来，成为独立的地下空间专项系统。在国内各大城市中，上海地下公共空间建设启动较早，规模也较大。1990年代，人民广场地区结合地铁1号线的建设进行改造，地下综合设置了轨道交通站点、地下商场、地下停车库、市政设施等各类地下设施，形成了国内较早的地下综合体，对此后的地下商业设施和综合体建设起到了示范作用（图1，图2）。如今，依托地铁站点建设起来的一批地下综合体已逐渐成为城市公共空间的重要节点，以它们为代表的地下公共空间正在成为城市生活的重要部分（图3），并在地下空间系统中发挥着越来越重要的作用。

2 保障地下公共空间的公共性、公益性与系统性

2.1 地位与作用

地下公共空间是与人类生活联系最为紧密，同时也是对城市空间体系影响最为深远的一个地下空间类型。随着城市地下空间的发展，地下公共空间已逐步成为地下空间系统的主体和核心，其在城市中的地位与作用主要体现在以下几个方面：

（1）保障公共利益

2 静安寺广场

3 人民广场地下空间

4 《中国2010年上海世博会规划区控制性详细规划》地下一层平面示意图

地下公共空间的开发和系统规划是体现政府意志、保障公共利益的重要手段。首先，各类城市公共用地的地下空间构成了地下空间的主体，决定了地下公共空间的主导性质。公共用地是政府用于满足城市整体发展要求、反映公众利益的重要公共资源，其地下空间的开发也以保障公共利益为核心目标，具有公共事业的属性。其次，在规划的统一指导下，开发地块地下空间的开发须满足地下公共空间系统建设的要求，其中公共开放部分的建设也将符合公共利益（图4）。

综上所述，政府可以通过地下公共空间的建设和规划控制，以直接或间接的方式对其开发施加影响。因此，地下公共空间的功能设定、开发规模、空间布局、与周边地块的关系等都能够较为完整地体现政府和社会公众的意志，在一定程度上具有公共事业的属性。它还能对周边开发地块的地下空间形成影响，从而实现政府对于地下空间开发的引导和调控，成为维护公共利益的重要手段。

（2）构建系统骨架

随着地下空间系统化、网络化的推进，地下公共空间在城市公共空间系统中的重要性日渐突出。尤其在城市公共活动中心以及综合交通枢纽地区，地下公共空间承载着大量的人流活动，已经成为人的主要活动场所，同时也是引导人流由地上至地下，并联系各功能设施的核心空间。同时，随着轨道交通等大型设施以及地下综合体的建设，地下公共空间的规模日益扩大，其影响力和吸引力也逐步增长，成为地下空间系统的主体内容。

当前，对于地下空间开发的整体控制和管理日益强化。由于在丰富城市功能、提升系统效率、构建人性化空间等方面所发挥的突出作用，地下公共空间受到越来越多的重视，成为建设和管理的重点。地下交通、市政、民防等各专项系统，在功能、布局、开发深度等方面，都需与地下公共空间相协调、衔接，而各开发地块内地下空间的布局，也受到地下公共空间的深刻影响。因此，地下公共空间在地下空间系统中的枢纽作用日益显现，正逐步成为地下空间整体系统的骨架。在此基础上形成的城市三维空间系统，无疑较之以往孤立、分散开发下的城市空间更具活力和效率。

（3）引导城市开发

随着我国城市开发领域市场化进程的深入，地下空间的开发主体逐渐多元化。商业开发地块内地下空间的功能、形态往往从个体需求出发，趋向分散化、差异化，系统联系较为薄弱，不利于地下空间资源的科学利用和城市三维空间体系的科学构建，使城市空间的整体性和市民的公共利益得不到保障。而地下公共空间正是政府介入和调控地下空间开发的有效手段。

地下公共空间的开发一般与重要的城市公共空间或者交通枢纽地区相结合。由于地下空间在增加土地容量、改善交通出行、优化地区环境等方面都具有明显的效果，地下公共空间的开发将极大地提升相应地区的吸引力，具有很强的外部效益，从而引导周边地区的地下空间开发，形成集聚效应。这一现象在轨道交通的建设上有清晰的体现。目前，轨道交通建设已经不仅仅是提高公共交通服务水平、缓解道路交通压力的手段，更成为政府引导城市开发，完善城市形态的重要途径（图5）。

从开发机制来看，地下公共空间的主体由城市公共空间的地下部分，以及轨道交通等大型基础设施构成，其开发均由政府主导。但是，出于安全、效率或者系统完整性的要求，往往需要对周边地块的地下空间提出一定的开发开放要求。在旧城改造地区，这种状况更为普遍。因此，开发地块的地下空间开发需要依据城市规划的要求，满足公共空间建设的要求。

2.2 规划原则

地下空间规划中对于地下公共空间的规划和控制，重点在于保证地下公共空间对于城市空间和公共活动的服务能力，以及由地下公共空间形成的地下空间系统网络的完整性。因此，地下公共空间的规划应当保障空间的公共性、公益性和系统性。

（1）保障地下公共空间的公共性

公共性是地下公共空间的核心属性。只有保证空间的开放，才能确保地下公共空间与周边地块地下空间的有效联系，从而发挥地下公共空间作为公共活动中心和地下空间网络枢纽的作用。因此，地下公共空间不应设置私密性、封闭性的功能或其它影响空间公共性的设施或设备。

（2）保障地下公共空间的公益性

公益性是由地下空间的物权属性决定的。由于绝大部分地下公共空间都是由政府主导开发，或者在城市公共土地下进行建设，这就决定地下公共空间必须以服务公众作为首要任务。尤其在城市交通枢纽地区，保证公共交通和人流通行是保证空间公益性的基本要求，其它经营性的功能如商业服务等都是次要的、从属的。一些地区设置了大量的商业服务设施，以至影响人流通行，应当是规划必须避免的。

（3）保障地下公共空间的系统性

地下公共空间是地下空间系统乃至整个城市公共空间系统的重要枢纽。地下公共空间规划中应当保证系统的完整性和高效率，加强地下公共空间与开发地块地下空间之间的衔接，处理好地下与地上的衔接，最大限度发挥地下公共空间作为系统核心和枢纽的作用。

5 《上海市地下空间近期建设规划》中心城重点地区布局示意图

3 建立以地下公共空间为核心的规划管理框架

地下公共空间是地下空间规划研究的重点。这不仅因为地下公共空间在地下空间系统中的重要地位和枢纽作用，还由于在传统的规划体系中，对于地下公共空间的研究相对较弱，不像市政、道路交通以及民防等系统均由专业部门编制专项系统规划，因此需要在地下空间规划中进行重点研究。另一方面，出于公共活动连续性的要求，地下公共空间与其它功能空间，尤其是公共交通空间、民防空间之间存在较多的穿插和衔接，使得地下公共空间的连通和避让成为地下空间的重点和难点，需要进行有针对性的深化研究。

3.1 规划重点内容

（1）功能定位与规模

规划应当根据城市发展布局、地区所处区位及功能特征，预测地下空间的主要职能和发展方向，明确地下空间开发利用承担的城市功能。地下公共空间是直接依托于地上空间的功能系统，与城市功能的联系更为紧密。因此，地下公共空间的功能更应注重与城市和地区整体功能的联系，地下功能作为地上功能的补充和辅助，促进地上地下的协调发展。地下公共空间的功能主要包括商业、文化、旅游、公共交通、公共停车等。随着经济和城市建设的发展，地下空间的功能日益趋向复合化，多种功能的叠加、综合，形成了更加具有活力的城市空间。

地下空间开发规模由城市资源特点、城市经济发展水平、城市地质条件、地价水平、城市功能需求、交通与市政基础设施承载力、空间环境要求等因素综合确定。地下公共空间的开发规模则更多地由功能发展、交通集散、人防安全以及人性化空间建设等方面需求确定。目前地下空间相关理论中尚没有准确且具有可操作性的开发规模预测方法，各国各地区地下空间开发的强度也存在较大的差异。不同的预测方法所得到的数据可作为地下空间整体发展的参考，不可直接作为开发控制的依据。重要地区可编制城市设计方案，结合建筑退界、建筑密度、开发深度和层数等指标对地下空间开发规模进行分析。

（2）空间界定

地下公共空间范围的界定，包括对地下空间公共性的要求，以及具体地块中地下空间开发的开发深度、分层和四周边界，它实际上反映了空间权益的关系。

在开发地块中指定公共开放的地下空间，主要取决于地下空间系统乃至整个城市公共空间系统构建的要求。随着私人开发在城市建设中占有越来越重要的地位，开发地块地下空间也将越来越多地融入地下公共空间系统，甚至承担枢纽性作用。而一旦被指定为地下公共空间，相关的规划设计条件就应纳入土地出让合同，以确保空间的开发和使用符合城市整体空间系统的要求。

表1 地下空间规划控制指标一览表

地下空间建设的四周边界可依据相关的技术规定进行控制，开发深度与分层的确定则相对复杂一些。对于开发深度的控制，体现了对地下空间资源利用的总体要求和权利界定，换句话说，在规定深度以上的空间，从属于相应的建设地块，其开发与利用应纳入地块开发整体考虑；规定深度以下的空间，则属于城市公共资源，城市政府可根据需要进行开发利用，包括建设轨道交通线路、市政管线等。因此，开发深度的确定不仅要考虑开发规模、设施避让要求、工程技术制约等因素，还应根据地下空间资源利用的总体要求，在区域内进行统筹安排。

（3）系统避让与衔接

由于地下空间涉及多个专业系统，地下公共空间规划应合理协调整合与其它功能系统的布局关系。规划中应当明确地下交通、市政等各专业系统的主要线路、站点的位置和周边控制要求，并与人防系统提出的各项工程设施布局，以及“平战结合”的具体要求相结合。

地下空间的衔接则是规划的重点和难点所在。这其中包含两方面的要求，第一是地下公共空间之间，以及与其它各相关系统的衔接，集中反映在人行和车行两方面。人行的联系主要包括商业、文化等公共活动功能之间的联系以及它们与地铁站点等公共交通设施的联系，车行的联系则主要指地下通道、地下停车等设施的联系。地下空间的衔接是整合空间资源，提高空间使用效率，构建城市公共活动系统的重要手段。第二则是不同时期开发的地下空间之间的衔接。由于规划不可能在短时期内一次性建成，这就要求规划严格设定各类衔接设施的技术参数，使分步建设成为可能。从空间衔接的具体要求出发，规划中应当对地下公共空间的标高，地下空间出入口的方位、数量，地下连通道的平面位置、标高、宽度等指标进行详细设定。

3.2 规划指标体系

由于地下交通、市政、人防等系统都有相应的专项规划管理，因此，地下空间规划的核心就是地下公共空间的规划。规划控制的指标主要包括地下公共空间本身的建设要求及其与相邻空间的关系。根据前文对于规划重点的分析，地下空间规划的指标主要分为三类（表1）。

第一类是明确地下公共空间的开发边界，包括建设范围、开发深度与分层。这两项指标为地下空间的开发划定了一个三维的空间边界，一方面可以区分公共开发与私人开发，明确地下空间资源使用的权益关系；另一方面可以有效地控制地下空间的无序建设，为城市的可持续发展提供空间保障。

第二类指标为地块开发提供指导，包括地下建筑主导功能、地下建筑量。这两项指标与地上空间的指标是紧密联系的。一般而言，地下建筑的主导功能作为地上建筑的配套和补充，但市政基础设施等涉及不同建设主体的功能，必须在规划中予以明确，以保证规划的顺利实施。地下建筑量在以往的规划中往往被忽视，但随着地下空间开发规模的扩大，地下建筑量可能对地区道路交通、市政设施服务水平产生较大的影响。因此，今后规划中应当将地上、地下建筑的总量作为各类基础设施容量核算的基础。

第三类指标主要控制地块之间的联系，包括地下通道、下沉广场位置。以往地下空间的开发缺乏统一规划，各地块自行建设后，地下空间无法连通形成系统，抑制地下空间系统运行的效率。因此，规划中必须事先确定地块连通的方式、位置以及相关指标，推动形成地下空间的完整系统，加强空间复合利用的效率。

对于各类不同要素，在规划控制的方法上应有所区别。对决定地下空间的协调、衔接、避让等方面的关键要素进行硬性规定，对由具体方案设计确定，不影响地下空间系统建设的要素，可采用弹性的控制方法。硬性规定与弹性控制相结合，可在保证整体地下空间系统结构的前提下，为开发地块的设计和建设保留一定的灵活性。

3.3 规划实施机制

长期以来，由于缺乏法定地位和管理实施途径，地下空间规划往往难于实施。2008年，上海市规划和国土资源管理局发布了《上海市地下空间规划导则》，对地下空间规划的层次、内容等进行了规定，提出地下空间规划纳入控制性详细规划，以指导管理实施。在新颁布的《上海市控制性详细规划管理规定》和《上海市控制性详细规划技术准则》中，进一步提出将地下空间作为控制性详细规划的一项内容，以附加图则的形式审批后，作为规划管理的法定依据，从而以市政府规章的形式，明确了地下空间规划的法律地位和实施途径，为地下空间规划纳入规划管理，切实指导地下空间的科学开发创造了条件。

4 结语

作为一个新兴的城市规划领域，地下空间开发相关的法律法规和管理体制尚处于不断的探索和调整之中，地下空间规划不仅要面对地下空间这一特殊的空间类型的组织，还需要与现行的制度体制和规划体系相衔接，地下空间规划的内容、重点、形式等均处于探索之中。本文从地下公共空间这一特殊而重要的空间类型入手，对地下空间规划的对象、特点及方法进行了初步的探讨，更深入的研究探索还须在规划建设实践中不断总结，逐步完善。

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