香港轨道交通车辆基地综合利用的经验及对上海的启示

欧阳芊

1 背景

近年来，我国内地逐渐出现了一些对于轨道交通车辆基地综合利用的案例，如北京的四惠车辆段、深圳的前海湾等等，然而由于缺乏完善的规划以及统筹管理的机制，出现了诸多问题，如车辆段的噪音通风影响，居民的步行流线组织以及用地的权属问题等等，从而导致了大量社会问题。

上海也不例外，虽然上海的吴中路车辆段上盖的综合利用作为一个试点正在进行建设，然而由于缺乏总体层面上的管控，将来具体的开发和使用中的问题和矛盾将不可避免。随着对于轨道交通车辆基地综合利用的呼声越来越高，需要从总体上对于上海轨道交通车辆基地进行整体统筹，完善其管控机制，才能更好地促进城市的发展。

在这方面，香港的经验可以很好地为内地所借鉴。香港对于轨道交通车辆基地的综合利用起于20世纪80年代初，发展到现在已有30多年的历史，同时也形成了一套完善的统筹、管理及综合利用的机制，在此机制的基础上也对多处车辆基地进行了综合利用。

2 香港经验总结及借鉴

香港轨道现营运7条重型铁路线、2条中型铁路线和1个轻铁网络。目前共设有9个车辆基地，为港铁市区线、机场快线和轻铁提供服务。其中有6个车辆基地进行了上盖物业的综合利用（图1）。

1 香港轨交车辆基地示意图

香港轨道交通车辆基地综合利用的经验可以概括为以下3个方面：

2.1 整体统筹

香港对于轨道交通车辆基地的综合利用有城市总体层面的安排和统筹。首先是对城市公园及各类生态空间的预留，其次是对城市土地利用的严格控制，节约集约利用土地。在总体统筹的基础上，香港对于轨道交通车辆基地的综合利用要求充分利用土地，并综合基地的区位、周边的规划情况及交通等条件，统筹考虑基地的综合利用模式。

香港现状已建成的车辆基地共有9处，其中6处已经进行了上盖综合利用。这些车辆基地都处在香港的中心区以及周边新市镇内，周边都是成熟的商业区或居住区，并且这些基地都与轨道交通站点紧密结合进行综合利用，其中九龙湾、荃湾、柴湾、将军澳、屯门5个车辆基地都是直接与地铁站相连，何东楼车辆基地与地铁站相距500米左右。而香港对于处在城市生态地区的轨交基地，如八乡和小濠湾两处车辆基地则不进行综合利用。

对于中国内地的城市而言，应首先综合研究轨道交通车辆基地的发展条件，统一规划，并从整体层面上控制和引导轨交基地的综合利用，将市区的集约化与郊区的生态化有机结合，统筹推进。

2.2 机制完善

（1）完善的开发制度

香港对于轨道交通车辆基地的综合利用也有完善的机制保障。轨道交通车辆基地主要由港铁公司进行开发，而港铁公司选择的是一种商业经营的模式，这一模式精髓在于轨道运营与物业产权并重，每开发一条线路，香港地铁公司首先向政府取得发展车站以及车辆基地上层空间的权利，而政府则以差额转让的方式将土地出让给港铁公司，港铁公司则与其他下一级的开发商共同对上盖空间进行开发。土地的综合利用并非开发部门的额外利润。

（2）合理的开发时序

对于车辆基地上盖的综合利用，香港也有完整的时序控制，对于有条件进行上盖综合利用的车辆基地，其上盖与车辆基地同步建设完成。但港铁公司并不急于对上盖进行开发，而是先行发展车辆基地周边地区，待周边条件成熟之后才启动对于上盖的综合利用，而对于上盖综合利用的功能类型也需要通过详细的论证和各方的参与协商之后才能决定。对于开发时序的合理控制一方面符合市场规律，另一方面也可以更有效地利用土地。

2.3 管理高效

（1）严格的上位规划指导

荃湾车厂上盖的小区开发-社区活动场地

香港在总体区划规划中，确立了“综合发展区”及其特征和实施审批机制，专门对全港的“综合发展区①”提出综合部署，轨道交通车辆基地也属于“综合发展区”的一部分，提出布局规划导向（图2）。

而在整个香港的规划体系中，对“综合发展区”的开发利用具有严格的审批流程，开发者必须提交详细的“总纲发展蓝图”，在通过多个环节的公共参与之后，交由香港的城市规划委员会审批通过之后方可进行开发。

（2）严密的技术规范保障

作为“综合发展区”一部分的轨交基地，其开发者必须向城市规划委员会提交“总纲发展蓝图”，总纲发展蓝图的内容除了满足常规的城市规划要求外，需要提交一个整体性的城市设计方案，从整体层面保障车辆基地这样的特殊地区良好的景观秩序。除此之外，开发者还需提交环境评估报告，市政影响评估报告以及交通影响评估报告，详细研究建设中及建设后所有本身发展可能遇到的环境、交通、给排水等问题以及对于地区发展产生的各类影响，并提出合理的解决方案。总纲发展蓝图的各方面内容最终也会通过《批地条款》和《建筑管理条例》进行落实，并直接体现在轨交基地的综合利用之中。

总纲发展蓝图从整体层面上对轨道交通车辆基地的技术问题进行了考虑，提供了解决方案，有效地避免了将来上盖物业使用过程中碰到的各类问题。

而中国内地已开发的车辆基地在进行上盖综合利用后已经遇到了很多当初始料未及的问题，如北京的四惠车辆基地出现了噪音、通风以及采光等问题，同时小区的出行交通以及居民的步行环境设计不合理，为小区居民带来了诸多不便。这些问题都是由于事先缺乏良好的整体设计以及充分的环境评估所致，严密的技术规范是轨交基地的重要保障。

（3）较高的城市管理水平

香港较高的城市管理水平也是香港轨道交通车辆基地合理开发利用的重要支撑。香港对轨道交通车辆基地上盖物业的管理非常重视细节，如荃湾车厂上盖开发的绿杨新村，物业不仅配置基本的社区活动设施、商业设施、停车设施，同时还配有社区医院以及教堂等设施，并通过良好的管理使其各类设施都能够合理地运作，加之与地铁站的结合，居民可以更方便地出行。

整体的统筹、完善的机制、高效的管理，这些都是香港轨道交通车辆基地进行综合利用的根基。以此为基础的轨交基地综合利用，也才能更有底气。

3 对上海的规划启示

3.1 轨道交通车辆基地基本情况

（1）轨道交通建设发展迅速，车辆基地数量多、规模大

本市轨道交通建设发展迅速，迄今已建成11条线路，规划及在建11条线路，与之配套的轨道交通车辆基地数量多、规模大，共规划36处车辆基地，总面积约10.5平方公里（其中已建18处，占地面积约4.6平方公里；在建2处，占地面积约0.3平方公里；规划16处，规划面积约5.6平方公里）。

（2）轨交车辆基地的用地规模取决于其承担的具体功能

轨交车辆基地具体功能有停车场、定修段和车辆段三种类型。根据《上海市社会事业用地指南》，停车场规模最小，单线用地规模约为15-20公顷；定修段规模居其次，单线用地规模约为20-30公顷；车辆段规模最大，单线用地规模约为35公顷。

（3）轨交车辆基地主要分布在中心城边缘及外围地区

36处轨交车辆基地中，有14个位于中心城内，基本处于内外环之间，且大部分靠近外环线（图3），总面积约4.5平方公里，平均规模约32公顷；有22个位于中心城外，总面积约5.7平方公里，平均规模约27公顷，其中8个位于生态用地和基本农田保育区内。

（4）轨交车辆基地与轨交站点关联度低

根据调研分析，36处轨交车辆基地中只有1处是与轨交站点结合设置。

（5）轨交车辆基地占地富余量大

由于专项工程规划充分考虑了一定的工程设计富余量，以确保工程实施，因此，在理论上，轨交车辆基地完全建成后存在一定的用地余量。本文从实际建成情况、相关标准比照、与香港案例比较3个角度对基地规划规模进行了比对，发现大部分基地用地规模存在富余。

实际建成情况：已建成使用的车辆基地中，有7个基地实际用地有富余（占总数的40%），富余用地总量约64公顷（占总面积的13%）；这部分富余用地目前部分已由申通公司使用，比如蒲汇塘停车场富余用地用作申通公司的办公用房，富锦路定修段富余用地用作驾驶员培训用地。

2 综合发展区审批流程图

相关标准比照：参照《上海市社会事业用地指南》中的“上海城市轨道交通网络车辆基地用地指标表”，已建、在建基地规模基本在标准内；但规划基地规模大多超出标准，理论富余用地约1平方公里，占总面积的20%。与香港案例比较：香港轨交车辆基地单线停车场规模为10-15公顷，车辆段规模为15-20公顷，均小于《上海市社会事业用地指南》中轨交车辆基地的相关指标。如按照香港的标准，规划轨交车辆基地理论上可释放2.6平方公里用地，占总面积的40%。

3.2 轨道交通车辆基地综合利用的指导思想

（1）遵循整体统筹、多方论证、试点先行的策略

轨道交通车辆基地综合利用涉及面广，规划必须整体统筹，开发方案必须多方论证，建设实施必须试点先行。

（2）落实节约集约利用土地的原则

优化土地利用方式，节约集约利用轨交车辆基地的土地，明确规划分类指导、功能公益为先、空间留有余地、配套层层衔接、开发加强评估、建设分期实施等落实节约集约利用土地的原则。

（3）提前统筹储备城市未来发展空间

综合考量各轨道交通车辆基地发展条件，倡导可持续发展理念，按照利用、储备、控制三结合的思路，积极储备城市未来发展空间。

3.3 规划措施

（1）轨交车辆基地的富余用地优先用于绿化、市政、交通和社会公益性设施

考虑到轨交车辆基地的特点，建议富余用地优先用于绿化、市政、交通和社会公益性设施，以利于所在地区空间布局的优化；富余用地较大的基地应调整所在地区的控制性详细规划；在生态和基本农田保育区的轨交车辆基地，其富余用地原则上应予以返还。

3 上海市轨道交通车辆基地分布图

表1 轨交车辆基地平均规模与用地指标对比表

（2）综合考评发展条件，有条件开展立体综合利用

借鉴发达地区经验，本着节约集约的原则，在科学统筹、系统研究、保障基地基本功能需求的前提下，规划认为一般在城市中心、城市副中心、地区中心等重点地区，且与轨道交通站点综合设置，周边公交、道路系统完善的轨交车辆基地，可以有条件进行立体综合利用，并充分考虑为城市提供保障性、公益性功能（图4）。如徐泾车辆段和金桥定修段可开展综合功能开发研究。

4 对策建议

4.1 试点先行，分步实施，探索综合利用经验

上海尚不具备大规模立体综合利用轨交基地的条件，应试点先行，分步实施，结合试点基地完善相关机制，为未来立体综合利用奠定基础。

4 上海市规划轨道交通车辆基地规划导向图

荃湾地铁站的交通走廊

荃湾车厂上盖的小区开发-中心绿地

4.2 建立节约集约整体统筹机制，都市区的高强度综合利用与市域生态环境改善整体联动

都市区高密度、高强度综合利用与郊区自然生态空间的拓展与共享是一个整体。轨道交通车辆基地的综合利用是节约集约利用理念的体现，同时又需要在提升城市整体环境品质和资源共享的框架下统筹。

4.3 完善轨交车辆基地立体综合开发的相关制度

形成上位规划指导制度，制定相关规划技术规范，科学引导工程建设时序，提高城市管理水平。

4.4 建立包括轨交车辆基地在内的工程类用地实施后富余用地统筹机制

考虑到工程类项目规划需要预留一定规模的实际特点，应建立完善的过程督导机制，动态跟踪和评估工程类项目土地使用情况，将富余用地及时纳入城市规划整体统筹。

4.5 健全相关机制

香港政府是以差额转让的方式将土地出让给港铁公司建设基地，从一开始，就将轨交车辆基地综合利用（特指立体综合开发）开发获利作为了建设成本的一部分。目前上海的轨交基地建设采用的是全额行政划拨供地方式，因此，需要进一步完善对其经营开发获利予以合理分配的相关制度。

References

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