探求上海“保障性住房涵盖之外”低收入阶层住房解决的可能性途径*

王 颖 刘学良

0 引言

近年来，我国大城市尤其是北京、上海、深圳等特大城市，住房价格上涨过快现象明显。以上海为例，从1995年到2010年商品房平均销售价格增长了4倍多（图1）。特大城市意味非常庞大的城市人口群体，与此相应，也意味着其中必然会存在一个非常庞大的低收入阶层。这些生活在特大城市中的低收入阶层，面对节节上升的高房价，面临越来越大的住房压力。因此一直以来，城市面向低收入阶层的住房问题已经受到社会的广泛关注，由此保障性住房作为低收入阶层住房解决的直接途径而被提出。保障性住房经过近10年的建设发展，虽然在为部分低收入家庭提供了住房保障等方面发挥了积极作用，但仍有大量低收入、中低收入的阶层，无法纳入保障性住房覆盖的范围。政府如何针对低收入阶层的住房需求，促进市场的有效供给，特别是中低端住房租售市场的供给，主要面向城市中的低收入阶层，就成为了非常现实的选择。

1 现有保障性住房建设存在的若干局限性

1.1 保障性住房供给与低收入家庭的实际需求之间存在较大缺口

保障性住房是伴随住房市场化进程的逐步推进而出现的。就上海来看，上海的住房保障对象，是指本市常住户口，家庭人均收入低于低收入线，且人均居住面积低于本市人均住房保障居住面积标准的家庭。同时将以有杰出贡献的工作者，以老、弱、病、残成员为主的家庭和年老体弱、大病重病单身户的特殊群体，几代同堂的住户作为重点。

1 上海市1995-2010年商品房平均销售价格及增长率演化资料来源：根据2000-2011年上海统计年鉴数据整理

表1 2010年城镇居民家庭收入分级及其所占比重（全国）

表2 上海各收入层次的人口数量

2 上海里弄房屋的主要分布范围

3 长乐村

4 上海1990年代前原单位公房的主要分布范围

5 永和二村

可以看出，占城市人口总量相当大的一部分低收入家庭，尤其是非户籍的低收入家庭住房需求没有涵盖在国家保障性住房范围内（表1）。因此，城市中还有存在大量不能满足上述条件的低收入阶层，其住房仍需在住房市场中以商品住房租住或购买的方式获得。

据介绍，“十二五”期间，上海预计将供应各类保障性住房100万套，其中新增廉租住房受益家庭7.5万（套）户，累计廉租受益家庭约15万（套）户。“十二五”期间，新开工建设经济适用住房2000万平方米，结合“十一五”期间已经开工建设的房源，可新增经济适用住房2500万平方米，约40万套。开工建设动拆迁安置住房3200万平方米，约40万套①。

参照国家对收入层次的总体估计（表2），2010年上海市常住人口2301.9万人（六普数据），上海低收入阶层（包括最低收入户和低收入户）的总量约为2301.9·20%=460.4万人，大约为185万户，其中最低收入户约93万户。其中户籍低收入阶层280.9万人，大约为112.4万户，非户籍低收入阶层179.6万人，大约为71.8万户。因此，一方面即使上海市“十二五”保障性住房的目标能够完全实现，也仅能覆盖低收入阶层家庭的50%左右，仅能满足最低收入户（大约90万户）的住房要求，仍有将近100万户低收入家庭若要解决住房需求，需要依赖自身的经济条件，通过现有的住房市场解决。另一方面在目前户籍和收入双重标准下，保障性住房对户籍低收入阶层的覆盖率明显较高，非户籍低收入阶层的住房仍未纳入到住房保障体系中来。就理想的“高端有市场，低端有保障”的住房供应体系目标来看，还是有相当多的低收入家庭还是需要依赖现有的住房市场解决居住问题。

1.2 保障性住房制度建设尚不完善， 大规模建设存较大社会隐忧

为了缓解特大城市住房的社会压力，目前各地政府都积极推进大规模保障性住房的建设，但保障性住房制度设计上存在诸多不足，“权利寻租”现象层出不穷，实际“适用性”尚存疑问。据统计，北京、西安、太原3个城市至少有将近3成的经济适用住房不是落在低收入者手里用于居住，而是被非低收入者用于投资。济南、杭州、广州、深圳、昆明等城市先后出现经适房遭弃购现象。究其原因，多数被弃购的经适房远离城区，交通极不便利，配套设施也存在较大问题。

另一方面，从国外保障性住房的发展来看，大规模建设带来贫困集中等诸多不良影响，存在较大的潜在社会隐忧。欧美等发达国家在二战后大多经历了大规模公共住房建设，实践证明大规模公共住房建设会带来弱势群体的地理集中。贫困集中地区由于高比例社会底层人口的集聚，创造了明显不同的社会背景，居民的行为模式逐渐远离传统角色。这些社会环境特性使得高度贫困地区经济收入和就业机会下降，社会隔离和社会歧视加剧，并对孩子造成诸多不良影响，引起这些地区商业服务等配套设施短缺，犯罪率居高不下，甚至引发社会骚乱。

随着我国保障性住房的大规模建设，集中大规模建设经济适用房和廉租房，会人为地引导低收入群体在特定区域集聚。这些地区的发展还会对其周边地区产生影响，使贫困传播和扩散，并可能对城市整体产生难以估量的负面影响。未来这类社区中大规模弱势群体的地理集中问题也将逐步显现。

2 对上海城市低收入阶层构成和空间分布的分析

2.1 上海低收入阶层的规模估算

通常，保障性住房对于城市低收入阶层认定采用户籍、收入等标准。因此，本文对于上海“低收入阶层”的认定也采用这两个标准。根据六普统计，2010年，上海市常住人口2301.9万，其中，户籍常住人口1404.7万，非户籍常住人口898万。参照国家对低收入阶层的估计，上海市低收入阶层大致为2301.9*20%=460.4万人。考虑到上海还有庞大的流s动人口群体，上海市低收入阶层应在600万人以上，甚至在七八百万人左右。从户籍上来说，城市低收入阶层包括城市内以下岗失业人员等为主体的户籍低收入阶层和以农民工等外来人口为主体的非户籍低收入阶层，二者在住房状况、空间分布上有明显不同。

表3 2005年上海各区县外来常住人口分布

2.2 上海户籍低收入阶层的居住空间分布

以上海为例，户籍低收入阶层的住房分布主要有三种类型，分别是旧城延续型、内环附近单位分配型、城区边缘动迁安置型。

（1）旧城延续型，主要指上海内环以内的各类旧里弄房屋（图2），上海旧城的“危改项目”基本属于这一类型。里面的居民多为居住多年的老住户，随着房屋年限的延长，居住质量不断下降，有一定经济能力的住户多迁走了，空出来的房屋出租对象，也多是收入不高的阶层。如建于1936年的长乐村（图3）就属于该种类型，位于上海原卢湾区陕西南路39弄（原属法租界，多为二层联排式别墅，长乐村整个小区内共有140幢式样不一的西班牙式花园住宅，建国前曾是法租界中的高级住宅区之一，现被列为保护建筑），小区总建筑面积为19781平方米。由于历史原因，原完整的别墅单元均被割成多户居住；居民中除有不少离退休人员外，由于历史原因，居民成分较为混杂。由于建成年代较久，居民的住房条件不佳，甚为拥挤。长乐村居民月总收入800元至2000元的占到56.4%，2100元至5000元的占35.9%。

（2）内环附近单位分配型，主要是分布在上海市中心城区内环线附近，多是1990年代以前各个企事业单位的居民新村和职工宿舍等。在1990年代实行补交部分房款后，单位住房属性转变为个人住房的政策，即通过住房制度改革，个人补差价，单位公房转为私有住房（图4）。浦东新区张杨路北小区就属于该类型，其中的住房多是单位分配住房。根据问卷调查，该小区居民月收入在2500元以下的住户占50%以上。居民收入以低收入居多，中等收入也占一部分。目前的房型90%是一室一厅或两室户，住房建筑面积较小。

（3）中心城区边缘动迁安置型，这类主要分布在上海中环、外环附近。永和二村（图5）即属于这类社区，小区位于上海市闸北区彭浦镇，东邻原平路，南接永和农民新村，西至高平路，北靠交城路，占地约17公顷。小区以5-6层行列式住宅为主，共计134幢3250户，目前实住2800余户，9000人左右。该区居民主要是从黄浦、静安两区搬迁至此。可以说，永和二村是上海近年来旧城区改造建设、市中心人口大量往郊区及近郊区迁移形成的社区。

6 上海市外来人口空间分布

7 2005年和2010年上海市每百户居民家庭房屋产权构成（%）

表4 2005年美国典型城市的住房自有率

表5 上海2000-2003年上海市流动人口居住类型（单位：%）

2.3 上海非户籍低收入阶层的空间分布

非户籍的流动人口在特大城市中均已达到较高的比重，以上海为例，2010年外省市来沪常住人口898万，与上海户籍人口比从“五普”的1/3上升到“六普”的2/3（图6）。根据2005年全国1%人口抽样调查，近郊的宝山、闵行、浦东、嘉定4区是外来人口分布最为集中的地区，占到整个外来人口的51.2%，其次为远郊6区，共占外来人口的26.7%（表3）。中心城区9个区有97万外来常住人口，占全市外来常住人口的22.2%。

由于户籍低收入阶层聚居社区中供出租的房屋一般租金价格较低，因此也吸引了相当多的非户籍居民居住在这类不同的小区。因此在空间分布上，户籍低收入阶层与非户籍低收入阶层较为接近。此外有部分纳入城市辖域的“城中村”也多是非户籍的低收入阶层的居住地。

随着上海城市人口的严重饱和，政府近两年加大危旧住房的改造，在逐步改进拆迁和安置政策的背景下，低收入阶层分布的空间重心逐渐向外围扩散，户籍以及非户籍的低收入阶层在城乡交接的结合地区，居住比例存在不断升高的趋势。受到房价门槛的调节和限制，低收入阶层的居住空间分布存在越来越远离中心城区（经济繁华及有影响区域）的趋势。

3 上海低收入阶层解决住房需求的典型方式分析

3.1 “保障性住房”涵盖之外的上海多数低收入阶层解决住房需求的典型方式

（1）户籍低收入阶层大多通过商品房和动迁房解决住房需求

根据2011年上海统计年鉴，上海市户籍居民解决住房大多是通过商品房和房改房获得住房。根据现有的统计数据，上海市2成家庭租房，4成家庭购房、接近4成家庭房改房，而低收入家庭主要是通过获得房改房和租赁住房这两种方式解决住房需求。

根据上海“十二五”规划所确定的保障性住房建设计划，保障性住房对户籍低低收入阶层的覆盖面明显较大。

2010年上海户籍居民家庭的住房自有率接近80%（79.2%），比2005年（73.3%）上升了将近6个百分点（图7）。且居民住房解决方式上有较大变化，购买商品房解决住房需求的比重上升了超过10个百分点，租赁住房的比重下降了6.7个百分点。相比较而言，上海户籍居民家庭住房自有率大大高于纽约、费城、波士顿等美国城市（表4）。

我国大城市中住房自有率相对其他国家的城市，明显偏高且仍有不断上升的趋势。一个普通的上海家庭，生活消费中最大的比例基本都用于住房的开销。尽管住房自有率过高可能存在一定统计上的原因（调查取样只针对有户籍的上海家庭，而以租房为主的外来人口并没有纳入到统计范围。同时部分租房交易是以个人的方式完成，未纳入正式的租房管理范围）。但是总体来说，我国城市的住房自有率还是明显高于国际特大城市的平均水平。

（2）非户籍低收入阶层大多通过租赁来解决住房，住房自有率非常低，住房条件总体较差

根据2005年人口抽样调查，近郊区和远郊区的流动人口分布与制造业的空间分布密切相关，闵行、嘉定、松江等制造业发达的区流动人口分布比较密集，企业员工宿舍、工棚等集体居住方式的比例比较高②。居住在中心城区的非户籍人口高学历、高收入的居多。非户籍居民中，流动人口的居住方式更为突出，超过7成依靠租赁解决住房需求，另有2成左右的人居住于宿舍工棚等简易住宅中（表5）。

3.2 自有住房仍然是大多数人的现实需求和理性选择

住房自有率高是我国特殊国情的集中体现，“居者有其屋”、“有恒产者有恒心”的社会文化心理，使得一般家庭多数只要稍有条件还是倾向选择购房，而把租房只作为一个短期的解决方案，即使低收入家庭，也常常会尽其所能购置住房。拥有自己的住房仍是大多数低收入群体的生活目标。

就目前来说，拥有住房也是低收入阶层应对物价上涨通货膨胀的理性选择。以上海为例，一套100平方米的住房，只考虑平均价格的情况下，1995年大约为26万，2000年变成了36万，2005年则达到了68万，2009年则更是达到128万，对于区位好一点的住房，涨幅则更高。因此，拥有住房也是低收入阶层应对物价上涨，尤其是房价上涨的理性选择。

总体而言，目前特大城市户籍中低收入阶层受制于有限的购买力，其解决住房需求的典型方式就是能买则买，不能买则租。而租房多数只是家庭短期内的权宜之计，有了一定积蓄与经济能力后，仍会致力于购置自己的住房。其中低收入阶层购买的自有住房主要有两种情况，一种是城区内小户型的二手住房，贴近就业，通勤成本也较低。另一种是通过动迁等获得离城市中心较远的郊区商品房，单价较低，通勤成本相对较高。这类住房产品的一个突出共性就是低总价，也就是说低收入阶层关注的住房主要是住房市场中的低总价住房产品部分（低总价住房一般也是租金较低的住房）。

3.3 住房市场能更好地满足低收入阶层的不同住房偏好

由于居民所处人生发展阶段的不同，对于住房的面积有不同的要求，单身阶段、新婚阶段、抚育子女阶段、退休阶段，财力有所差别，对住房的要求也有较大的不同。单身阶段大多是租房居住，并为购买商品住房积攒资金。在恋爱新婚阶段开始第一次购买住房，由于收入有限，大多选择靠近工作场所、交通方便、低总价的小户型。随着收入的增长，特别是在生育之后，人们开始注重家庭气氛的营造，于是需要更大面积并便于子女入学的住房。到了退休阶段，当人们不再上班之后，对自然环境和医疗环境的偏好大大增强，更倾向于购买医疗便利的住房，以满足颐养天年的需要。在住房选择上，有的家庭倾向于居住在离就业岗位近些的地区，拥有一套较小的住房。而另外一些家庭，则愿意选择离中心城区远些的新住房。住房市场规模庞大，结合新房市场以及二手房市场，有可能满足各类低收入阶层的不同住房偏好。相对来说，保障性住房在适应低收入阶层多元化需求中，还存在较大的局限性。因此政府除了加快建设保障性住房外，还应重点加强对现有低总价住房的政策支持，帮助保障性住房涵盖之外的低收入家庭解决基本居住需求。

4 规划及政策建议

我国现有的“低端有保障、高端有市场”的分层次住房政策，重点是关注两大领域，即住房的市场化和保障性住房的大规模建设，对于那些没有足够经济能力从市场上获得住房，而又处于保障性住房涵盖之外的低收入阶层，其住房问题应该引起政府和社会的广泛关注。政府应通过制订一定的政策和措施为保障性住房涵盖之外的低收入阶层获得住房提供支持和帮助。

4.1 调整住房政策， 充分发挥住房市场的调节作用

目前，虽然住房总量并不缺乏，但高房价将大多数低收入阶层排除在商品住房之外。因此，要使得低收入阶层能够获得住房，除了直接的保障性住房供给之外，更应该采取措施打击炒房，平抑房价，充分发挥住房市场的调节作用。在德国，自有自用的住宅只缴纳宅基地的土地税，不需缴纳不动产税（用于买卖的房地产首先要缴纳评估价值1%-1.5%的不动产税，房屋买卖还要缴3.5%的交易税），如果通过买卖获得盈利，还要缴15%的差价盈利税。美国打击炒房，主要利用利率和抵押贷款证券化等房地产市场金融政策。

此外，政府除了平抑房价，还应特别重点关注低总价住房的市场情况。在增加面向低收入阶层的住房供给方面，政府除了鼓励开发商建设90平方米以下的小套型住房外，现有城市的巨大存量住房应该存在非常大的供给潜力。根据2004年建设部公布的《2003年城镇房屋概况统计公报》透露，上海人均住房建筑面积达29.35平方米，居全国（除港澳台）之首。在住房价格稳定的情况下，随着部分家庭收入的提高，在改善自身的居住条件过程中，会将原有的住房或者销售、或者租赁，而推向市场，就会自然增加低总价住房的供给，这就为更多的低收入阶层提供了更多的选择机会。在房价不断上涨的条件下，房主的投资动机增加，存量住房的市场供给则不会明显增加。2010年上海房地产调控政策实施以来，上海二手房的上市量就出现了明显增加，其中不乏大量面向低收入阶层的低总价住房。

4.2 加强完善全国个人住房信息系统建设，调整住房政策， 切实改善非户籍低收入阶层的住房状况

尽管保障性住房制度实施了较长时间，但非户籍的城市低收入居民一直被排斥在外，城市政府一直未对非户籍低收入阶层给予足够的重视和安置。最新实施的住房限购等政策也对非户籍居民购房作出诸多限制，一刀切的做法尽管抑制了房价快速上涨的势头，但对非户籍居民低收入阶层解决住房问题也带来诸多不便。城镇个人住房信息系统的建设给非户籍低收入阶层解决住房问题、改善住房条件带来新的机遇。政府应按照个人现有住房状况、家庭收入状况，综合考虑居住地情况，打破城乡二元分割，重新调整现有住房政策，打击炒房与改善低收入阶层住房状况同步进行，彻底改变非户籍低收入群体无法享受住房保障的局面，尤其对于那些无房户、租房户家庭购买首套房，政府应给予充足信贷等政策优惠支持。

4.3 在住房开发过程中， 推进住房开发项目的混合配置

在住区规划建设过程中，应对住房开发项目配置比例进行控制，推进住区高档商品房与中档商品房、中档商品房与低档商品房、中低档商品房与保障性住房的混合配置，实现住房类型的多元化。一方面，不同层次住房的混合配置能够增加低价住房的市场供应，为低收入阶层提供更多住房选择。另一方面，住房开发项目的混合配置又能在很大程度上降低社会空间分异，避免低收入阶层的过度集聚。需要注意的是，商品住房项目的混合配置应避免住区内部目标人群差异过大，加剧社会冲突。住房开发项目的混合配置对我国目前推行的大规模保障性住房住区建设显得尤为重要。大型保障性住房基地的建设在缓解部分低收入家庭住房需求的同时，也通过过滤机制将贫穷的弱势群体聚集于此，可能对我国城市的居住空间和社会发展带来较多的问题和挑战。未来应对保障性住房基地建设住房开发项目进行混合配置，配置相应比例的中低档商品住房，避免弱势群体的大规模地理集中。

4.4 通过必要的货币补贴政策支持保障性住房未涵盖的低收入阶层解决基本居住需求

货币补贴政策取代实物福利住房（公共住房）是目前国际住房政策发展演化的大趋势，政府通过各种形式的住房补贴、居住津贴、住房优惠券、租房优惠券等帮助低收入阶层提高住房支付能力，使得居民能够自我选择购买住房或者租赁住房。货币补贴的优势，首先在于使用灵活，给予低收入家庭相当大的住房自主选择权，能够最大化地起到援助作用，满足不同家庭多元化的住房需求。同时，与大规模公共住房建设相比，货币补贴政策的覆盖面广、政府财政负担小而又能够避免弱势群体的大规模地理集中，降低社会空间分异。从经济学的角度来看，货币补贴能够促进住房的消费，促进住房市场和租房市场的健康发展。最后，从管理角度来看，补助对象、补助比例、补助方式都可以根据政府财力进行相应调整，且所有财政资金都可以直接用于补助贫困人口，而公共住房建设则耗资大、审查管理成本高。当然货币补贴政策也有一定的局限性，尤其是实施效果很大程度上取决于当地住房市场状况。如果当地住房供应紧张，则货币补贴则有可能起到催动房价或房租上涨，进一步加剧住房紧张状况。

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