世博后上海交通发展的战略思考

薛美根 邵 丹

2010年世博会的召开实现上海交通的跨越式发展。世博会后，上海正处于实现“四个率先”、加快建设“四个中心”的关键时期，也处在城市功能提升、发展转型的关键阶段。上海要打造成为具有较强国际竞争力的世界级城市群核心城市，特别是经济全球化、区域一体化和新型城镇化都对上海综合交通的发展提出了更高、更新的要求。面对城市化、机动化的飞速发展，城市交通必须走可持续发展的道路，通过打造集约化、供需平衡、一体化、智能化的城市交通体系，不断提升和改善城市整体环境。

1 世博交通保障经验借鉴

（1） 坚持交通为导向的用地开发

世博会选址于中心区边缘的滨江区域，既有用地性质为工业、仓储等，其外围则为中心区高强度的建成区，与全市核心的就业岗位区域的空间距离仅3-5公里。为减少世博会地块的交通需求增量对背景城市交通穿越影响，在选址规划阶段就明确了以公共交通为导向的开发战略，结合不同世博客流规模与日常交通的叠加影响分析，提出了明确的交通时空出行目标、交通方式结构目标和交通基础设施建设导向，为后续的世博交通保障有序开展提供了针对性的硬件保障。

（2） 倡导低碳集约的绿色交通出行

为减少世博交通对日常交通的影响，并充分展示绿色交通出行理念。世博交通保障方案制定了有针对性的政策引导方案。核心政策导向即限制个体交通、鼓励公共交通、发展新能源交通工具。限制类政策包括管控区的社会车辆限行政策、停车泊位控制政策（园区周边只设置大巴停车泊位，郊区设置P+R停车场）等，鼓励类政策包括鼓励游客使用轨道、公交专线、旅游团体预约等多种方式的公共交通、在园区和园外推广使用新能源绿色车辆等。上述政策再配合全方位的出行引导宣传，有效控制了小汽车方式的观博交通，集约化交通出行比重超过95%，小汽车出行比重不足2%。绿色交通战略在世博期间带来的全市CO2减排量约为83万吨，观博人群碳减排量约为6.3万吨，分别相当于少烧了3.5亿升和2600万升汽油。实践证明，发展低碳集约的绿色交通是解决城市核心区域交通拥堵、减少交通污染的唯一途径。

（3） 以信息化为抓手的交通组织管理

交通情况瞬息万变，为切实发现和解决世博期间产生的交通问题，必须依靠信息化的动态数据采集和研判技术。在世博交通保障方案的编制阶段，就制定了一套详细的数据采集、研判分析、发布保障机制，实现了对道路、公交、城际交通、世博客流等全方位交通出行数据的动态采集，及以日-周-月为时段的预测研判技术。实践证明信息研判是保障世博交通有序的重要因素，也是未来城市交通管理的发展方向。

2 对世博后交通发展趋势的判断

为筹备世博会，上海以“十五”、“十一五”期间的超常规投资政策，拉动了交通基础设施的跨越式发展，中心城基本形成以轨道交通、快速路为骨架的交通基础设施，中心城轨网密度0.41公里/平方公里，快速路规模达202公里。郊区形成以公路为核心的交通骨架，公路里程达11974公里，其中高速公路占775公里。港口、航空、铁路等对外枢纽布局基本形成，对外运输能力显著增加。展望后10年，上海将进入城市化发展的第二阶段，即由中心城向区域、城乡统筹发展，机动化水平加速提高、交通基础设施相对完善、社会参与意识全面提升的新发展阶段。其发展趋势如下：

（1）国际航运中心建设，郊区新城建设，使得交通统筹区域范围进一步扩大

“四个中心”建设要求在更大的区域范围内统筹交通发展，在区域层面实现区域设施的规划衔接、运输管理机制的统筹，内外交通的整合。郊区新城建设要求在市域层面实现由中心城为主向郊区及城乡一体化转移，在这个过程中更要重视交通先导作用，研究合理的开发强度和拓展模式。

（2）交通需求总量刚性增长，交通供需矛盾更加突出

“四个中心”的建设，拉动城际交通快速增长，预计2020年对外旅客吞吐量（含社会客车）11亿人，较2010年增加1.3倍。货运交通量13.4亿吨，较2010年10.9亿吨增加30%。如果延续目前的人口增长趋势，到2020年全市常住人口可能会接近3000万人，出行量达7300万人次/日，较2010年增长45%。机动化水平进一步提高，机动车保有率170辆/千人，道路交通量2.1亿车公里/日，较2010年增加60%。交通需求的快速增长，必将进一步增加交通基础设施的运行压力。

（3）用地、环境、社会等外部因素影响程度日益增加，对交通发展提出更高的要求

交通用地供给的潜力越来越小。上海城市土地利用总体规划全市建设用地规模需控制在2981平方公里之内，而2010年全市建设用地面积已经达到2851平方公里，且年均仍保持40平方公里的增幅。地下空间的开发及集约化的土地利用模式将成为主导。随着能耗控制指标的日益严格、PM2.5空气质量标准的提前实施，节能减排对交通运输发展的约束影响日益增加，交通发展面临挑战和转型。此外，交通问题已经日渐上升为社会公共问题，必须将社会民生需求作为制定交通政策的重要考量，评估政策措施的社会影响。

1 上海市2010年城市建设用地布局

3 上海交通发展面临的若干重大问题

（1）交通与用地协调发展问题

未来上海城市空间拓展模式呈现较大的不确定性，一方面人口随着郊区新城和大型居住区的建设逐步外迁，但另一方面中心城的开发规模仍在增加，岗位集聚功能进一步强化，向心交通压力持续增加，受用地供给和交通容量限制，交通与用地矛盾将进一步突出（图1）。面临宏观层面的城镇体系布局和交通体系的战略性整合发展问题。既有的郊区交通体系在通道容量和出行时耗等方面均无法适应城市空间拓展的要求。需要进一步论证中心城的合理开发量、人口与岗位的统筹布局、郊区新城的发展模式及郊区交通体系的构建完善等重大事宜。此外也要在中微观层面，关注地块开发中的交通与用地容量匹配及开发模式等操作性整合问题。

（2）城际交通与货运交通发展问题

2 上海市2010年集卡流量分布

随着“四个中心”建设、长三角一体化进程的加速发展，城际交通、货运交通重要程度日益增加，而既有的城市交通综合管理仍以中心城客运交通为主要抓手，主要存在2个方面的问题。一是对外交通与市内交通整合不够。对外枢纽集疏运时间过长，随着高铁的开通运行，市内交通集散时间往往超过城际旅行时间，此外主要通道内外交通功能混杂，省际交通信息缺乏互通。二是货运交通发展问题日益严峻（图2）。市区道路依然实施货车限行政策，与当前城市物流快速发展的趋势不适应，产生大量客改货、电动车配送行为。此外公路为主的集散模式，导致大型集卡运输对公路造成较大的压力，并给城市交通带来了安全隐患。

（3）城市客运体系持续优化完善问题

目前上海已经初步形成以公共交通为导向的交通方式结构，但受小汽车、电动车的快速发展，以及公交自身服务水平不足影响，交通结构优化依然问题突出。一是轨道交通高峰拥挤、地面公交效率不高，降低了公交吸引力。目前上海大部分轨道线路高峰发车间隔超过3分钟（北京地铁高峰行车密度大部分线路在3分钟以内），高峰拥挤区段运力不足，服务水平下降。公共汽电车运行可靠性差，网络布局层次不清晰，路权管理缺乏保障，运行速度低。二是既有车辆控制政策面临新挑战。若延续既有车辆额度政策，中心城路网将在“十二五”末达到饱和，需要进一步研究新的车辆发展政策，并扩展停车管理、环境治理等车辆使用管理政策。此外，随着郊区新城规模不断扩大和功能提升，原先开放式的沪C牌照政策，日益面临郊区新城内部道路交通拥堵的挑战，需要创新郊区牌照的管理政策。三是电动车的发展问题必须得到重视。“十一五”期间，电动自行车的出行比重提高近10个百分点，达15%，增速明显高于小汽车和公共交通。截止2011年底，电动自行车规模已经达400万辆，全日出行量约700万人次，大量的超速、超重的超标车辆的行驶及物流配送功能的强化，导致交通安全事故频发，干扰正常交通秩序，且对城市方式结构的优化产生较大的影响。

（4）综合管理能力全面提升问题

交通综合管理越来越受到来自能耗、环境、社会公平等方面的约束。一是交通能耗管理要求高。对外交通行业作为交通用能大户，其发展模式面临转型。公共交通也面临客运需求增加和能耗控制的两难处境。二是环境质量关注度越来越高。机动车尾气排放是造成空气污染物主要因素，也是PM2.5的主要排放源。随着PM2.5指标将纳入空气质量监控，将进一步严格机动车尾气排放管理，并可能对使用提出一定的约束性要求。三是交通安全问题依然突出。近年来，由城市快速发展引发的施工车辆交通事故、超标电动车违章行驶、轨道交通安全事故等现象频发，虽然万车死亡率等指标呈下降趋势，但交通事故总量仍较大，形势不容乐观。四是交通文明宣传力度需要加强。行人交通文明素养有待进一步提高，低碳交通出行理念尚未建立，需要更加重视市民交通文明的建设。

4 未来上海交通发展的若干思考

对照未来上海交通发展的主要问题，世博会交通组织管理的相关经验依然对后续的城市交通管理有一定的借鉴意义。

（1）坚持以交通引导用地的聪明式增长。未来上海面临更大层面的交通与用地统筹问题，必须在构建合理的城镇布局体系的基础上，设定不同区域合理的人口、岗位规模，并根据不同区域的时空出行服务目标，优化交通设施和运营服务。

（2）坚持以集约化交通理念应对城市化地区的交通拥堵问题。以人为本的交通客运组织管理是在有限交通设施供给能力下，解决更多交通出行需求的唯一途径。未来的上海面临更快的机动化发展趋势，只有坚持小汽车使用和管理“双控”政策，完善公交衔接配套交通设施，并持续提升公共交通的运行效率，才能进一步提升交通出行方式的集约化水平。

（3）坚持以减少交通外部影响为目标提升交通品质。基于未来大气环境、能耗控制等相关外部约束因素影响渐强，交通发展必须坚持绿色低碳的发展理念，在交通节能、交通排放控制、交通能源消费品种结构转变等方面要有突破，并建立与治理交通拥堵相关联的配套政策。

（4）坚持以信息化、法制化为抓手，完善交通管理。未来综合交通管理需要更加精细化的数据和信息支撑，交通政策的出台也均必须得到有效数据的支持，才能满足公众社会参与意识增强的民主性要求。此外交通发展要充分满足多层次的需求，不能以牺牲环境和其他社会成员利益为代价，要设法提高所有方式的运行效率，并兼顾社会公平，这就需要法治环境支撑。

5 结语

2011年，伦敦、纽约两个城市均发布了面向未来20年的综合交通战略规划和政策，在着力缓解城市交通拥堵的同时，更加注重和提高交通运行效率，倡导交通公平，提升交通品质，注重节能减排，强调社会责任，成为未来城市交通发展的综合管理目标。面对新的发展阶段和发展要求，世博后，上海交通发展也必然是遵循多元化、多目标的发展导向，以信息化、法制化为手段，加强交通政策对交通管理、交通参与行为的调节和引导。

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