上海市城市空间布局优化与综合交通发展方式转型研究

高 岳 郎益顺 马士江

上海是长三角地区的核心城市，在国家战略中，上海市承担着重要的功能性角色，在引领城市创新和经济发展中发挥了重要的作用。 “十一五”以来，上海在城市空间布局方面不断进行探索和完善，已逐步建立了与国际大都市发展要求相适应的综合交通系统。随着全国铁路、高速公路网络的规划建设，尤其是长三角城际交通系统的完善，长三角区域同城一体化的趋势明显，城市群间均质化的发展加快，对上海市单一中心发展模式提出了挑战。同时，上海市自身也面临着规模扩大、功能重组、产业转移、用地调整等一系列问题。为此，需要进一步优化城市空间要素与结构，提升嘉青松虹地区、大浦东地区以及沿海城区的功能定位，完善综合交通规划发展方式转型，巩固上海作为长三角核心城市的地位。

1 上海市城市空间与交通发展关系

1.1 单一中心引导时期的交通发展

城市综合交通发展对城市空间格局的形成具有十分重要的作用和影响，交通方式的改进和交通网络的建设都会推动城市空间格局的演化。从上世纪前叶的《大上海都市计划》至《上海市城市总体规划（1999-2020）》，再到新时期上海市编制的《上海市土地利用总体规划（2006-2020）》等，历次总体规划中均坚持构筑多中心空间体系的规划原则，并将城市干路、公路、高速公路、铁路、轨道交通等作为城市空间发展的重要载体。从上海发展历程看，上海市城市空间格局与交通系统互生影响关系可分为道路带动的雏形期、公路和道路带动的成长期、高速公路带动的提升期和轨道交通（包括高铁、城际铁路等）带动的成熟期。综合交通系统变革对城市空间的影响巨大，特别是在现代化、快速化交通工具的引领和支撑下，上海市城市空间拓展呈现加速趋势。目前，虽然上海现已进入了以城市轨道、城际铁路、高速铁路等轨道交通主导的空间发展阶段，但是上海仍未改变单一中心城市空间发展模式（图1-图6）。

1 1946年大上海区域计划总图初稿

2 1959年上海区域规划示意图

3 1986年上海市城市总体规划示意图

4 2001年上海市城市总体规划示意图

5 2010年上海市现状高速公路网络结构与主要城镇节点

6 2009年城市建设用地与轨道交通叠加图

1.2 两个圈层发展的城市空间特征

上海市地域空间被分为两个圈层，即外环线以内的中心城和外环线以外的地区，从而形成了约600平方公里对6000平方公里的空间组织基本构架。从总体结构来说，上海市与我国其他大城市的发展模式一样，呈现中心区高度规模集聚和中心城外围圈层蔓延扩散并存的态势。

（1）城市人口在近郊地区大幅增长。从2000年至2010年人口普查结果来看，中心城人口聚集度仍然较高，人口疏解效果不明显。同时，由于中心城近郊地区具有便捷的交通区位、较好的居住环境和较为完善的公共服务设施，对人口的吸引力较大，已成为近年来人口增长的主要地区（图7，图8）。

（2）就业岗位在中心城聚集度较高。城市居住人口在外围增长的同时工作岗位未有实现同步增长，就业岗位在中心城聚集，导致交通出行以向心交通为显著特征。在交通特征上，进出中心城的客运出行量增长最为迅速，2004-2009年，进出中心城的客运出行总量增长21%，增幅远超其他地区。

（3）建设用地围绕中心城近域蔓延。近年来，城市建设呈现由市域西郊拓展向中心城近域蔓延拓展为主的转变，从城市建设用地增量分布来看，从中心城区向外围，呈现出城市建设用地增量递增的分布趋势。

（4）交通需求随空间拓展大幅增长。居民平均出行距离和出行强度随着城市空间不断向外扩展而增加，2003年全市日均出行总量仅2830万人次， 而2009年全市日出行总量已超过5000万人次，并且机动化出行总量持续增长、交通高负荷区域向外环外扩展。

（5）新城综合功能缺失能级过低。在长三角区域规划中，一直将上海市作为一个整体参与区域讨论，忽视了新城在长三角区域的功能定位和分工作用。同时，市域的建设重点又长期在中心城范围，新城发展过于依赖中心城区，造成新城发育不完善，能级普遍过低，在市域上的独立性和辅助性均不足。虽然长久以来上海在规划建设中均强调新城发展，但是新城对于构建多中心的城镇体系、疏解中心城人口、优化城市空间布局的作用还不凸显。

1.3 综合交通与城市空间协同发展面临的问题

经过多年的经济持续快速发展，上海市城市空间与交通能级在相互作用和影响的过程中得到了同步扩大。城市综合交通在一定程度上有效支撑了城市空间的拓展。从城市空间发展和交通服务体系之间的互动和反馈关系来看，交通系统在支撑空间拓展的同时，如设置不合理，也对城市空间布局产生一定的负面作用。以城市轨道为例，市域轨道交通线在各种因素的影响下被动进行站点加密，不仅加大了新城与中心城之间的时空距离，削弱了新城的竞争力，而且进一步诱导了中心城外围的城市建设活动，加剧中心城区摊饼式外延扩张。再比如交通设施建设与上海市大型居住社区发展要求之间存在差距，虽然部分大型居住社区选址临近市域轨道站点，但是相应配套的道路和衔接的公交网络建设不完善。为满足大型居住社区建设和城市向外拓展需求，仅简单地将轨道交通向中心城外延伸，不仅增加了轨道交通线路的全程运行时间，造成高峰高断面客流拥挤和时空客流不均衡的矛盾现象，也削弱了大型居住社区规划建设对人口疏解的吸引力，从而对城市空间布局产生了一定的消极影响。因此，在新一轮城市综合交通发展进程中，需强化综合交通格局与城市空间布局优化之间的协调，充分发挥综合交通对城市空间布局的引导和支撑作用。

2 空间布局优化和综合交通发展方式转型条件

人口、产业、土地等资源是城市空间布局的核心组成要素，也是交通发展方式转型的基础。

2.1 城市人口规模总量增大，空间分布或有较大变化

从总体发展趋势来看，上海人口总量仍然会保持增长的态势，但是不同发展阶段的速率将有所波动，未来十年，前五年人口增长相对数量保持现状水平，后五年出现“增速减缓、劳动力年龄结构优化”的特征。而新城的人口聚集作用凸显、产业布局优化调整导致的人口的疏解、大型居住社区建设和交通基础设施建设引发的人口转移等都将影响人口在市域空间的分布。

2.2 经济发展方式转型，产业能级提升和结构优化

7 2000年上海市常住人口密度分布

8 2010年上海市常住人口密度分布

当前，全球经济重心逐渐东移，随着新一轮产业技术革命兴起，外源资本和内生资本共同推动先进制造业迅猛发展，上海国际化大都市建设目标对提升城市在产业链和价值链中的位置提出了新要求。未来在建设世界城市方向的指导下，上海市要加快发展现代服务业和先进制造业，促进产业能级提升和结构优化，“转方式”和“调结构”的同时将引起城市空间布局的调整。

2.3 土地使用指标增量有限，由重增量规模向重存量优化转变

根据上海市区县总体规划梳理（2010年）汇总，全市规划建设用地共3226平方公里，相对于现状上海市建设用地而言，年均可用建设用地不足40平方公里，用地增量规模极其有限，用地供给的潜力越来越小。刚性的土地指标倒逼土地使用由向用地增量规模出效益向重视存量用地的优化转变。

2.4 交通网络基本形成，由高强度建设向高效率管理转型

目前，上海已基本构建了集约、高效的综合交通运输体系，提供了多层次、多样化的交通出行的服务。已初步具备了综合交通发展方式转型的条件。

3 空间布局优化方向

从东京、伦敦等国际大都市发展来看，世界城市为适应经济多元化特征，空间结构组织较多形成多中心、多核和分工协作的网络。借鉴国际经验，围绕上海建设国际化大都市的战略目标，应重塑和优化“多层、多极、多心、多核、多轴”的上海城市空间布局形态。

3.1 都市圈：构建开放式的城市空间形态

随着高铁和城际铁路等快速交通方式成网运行，区域空间尺度概念逐渐淡化，城市的人流、物流、商务流、信息流越来越突破传统的行政区域界限。城市的发展呈现从单一个体发展向城市群聚合发展转变的趋势，都市圈的整合作用使社会资源要素在大区域范围内重新统一配置。因此，上海城市空间发展不能局限于行政上的市域范围，应从全国、从长三角的视角来审视上海城市空间布局优化和演变，处于长三角网络节点特别是沪宁和沪杭扇面的嘉青松虹等地区必须承担更大的区域战略责任，形成功能主导的开放式城市空间形态，将上海与周边城市互动发展推向一个崭新的阶段。

3.2 市域：实现外部城镇的跨越式发展

在强大中心城的核心辐射等因素主导下，城市已突破外环线的人为设定的空间隔离，围绕中心城空间呈现蔓延之势。上海市中心城及外围地区形成了1200-1500平方公里左右面积的集中建设区域。因此在接受这一空间现实特征的同时，应采取必要的措施或政策实现外部城镇的跨越式发展。比如在土地开发建设上，应严格管控中心城地区的开发强度和建筑高度，并防止围绕中心城继续圈层发展的态势，而在新城、新市镇的建设上可适当放开高度和容积率限制，培育新的增长点，在中心城和新城之间形成必要的缓冲区域，从而形成中心城及中心城拓展区为核心，新城、新市镇为多个密度聚集的城市空间格局。

3.3 中心城：扩大集聚和辐射效应

中心城是上海城镇体系中重要的组成部分。从上海整体发展看，中心城要发挥世博效应，进一步完成旧城改造任务，疏解中心城的老工业基地，通过产业升级、转型和转移以及工业结构和布局调整，优化土地资源配置，疏散人口，提高品质，促进中心城的繁荣繁华。中心城应重点建设黄浦江两岸地区，转移高桥石化等企业，拓展新的城市空间和经济增长点，通过中心城的发展与新城的建设之间相互促进，进一步提升中心城功能，扩大中心城的集聚和辐射效应。

4 上海市综合交通发展方式转型

经过多年的集中建设，上海市的道路、公路、铁路、航空、港航运等重要的基础设施已得到了快速发展。目前一方面在土地等资源供应制约下交通设施已不具备继续过度扩张的条件，另一方面城市经济社会发展又需要交通发挥引导和支撑作用。在此背景下，综合交通发展必然面临着功能定位、发展理念、规划建设等多种转型需求。

4.1 功能：注重交通支撑向引导带动转型

综合交通在城市用地布局和空间结构的调整中发挥越来越大的引导作用，如2006-2009年上海62%的新增居住用地在轨道交通1000米范围内。从综合交通与城市空间互动关系来看，一直较为关注综合交通的支撑作用，期望通过交通资源的配置来支撑空间的形成。但是，对综合交通在城市空间布局的引领作用的认识还不足，缺少深入的系统研究。因此，面对交通发展方式转型要求，需转变对综合交通功能和定位的认知，突出综合交通的前瞻性、综合性和引领性作用，对综合交通与城市空间结构之间的关系进行战略性的思考和谋划，发挥综合交通在上海未来城市空间布局中的引领作用。

4.2 理念：外部因素影响向理性回归转型

综合交通发展受外部因素影响过大，承载了较多非交通系统的制约，如原规划的城市轨道交通分级理念被打破，对城市空间形态以及城镇体系的健康发展带来较大负面影响。以市域大交通解决地区小交通问题，虽然满足了局部利益，但却牺牲了市域空间，点状不合理逐渐增多，形成了整体上的空间蔓延和无序发展。在新一轮发展中，综合交通发展需要回归科学与理性，摆脱短视行为等非科学理性因素的绑架，坚持综合交通规划理念，为上海长远发展预留空间和弹性。

4.3 对象：关注个体交通向关注大众交通转型

9 区域走廊增设改变上海市域枢纽辐射范围

交通的本质在于人与物的移动，目标应该在于运输更多人或物，而不是运输更多小汽车。长久以来，城市交通建设、管理及政策制定等均较多将关注度聚集在机动化个体交通上。从未来发展趋势看，面对环境、资源、用地等多种制约因素，解决巨量高强度交通出行需求必然选择公共交通为主导的服务模式。因此，综合交通发展应以满足大众化的出行为主要方向，重视公共交通规划建设，为公共交通发展提供必要条件。

4.4 设施：由规模建设向网络完善和管理服务转型

目前，上海市综合交通基本网络已初步形成。高速公路里程长度约800公里，中心城与新城、重点城镇以及新城之间基本实现互联互通。轨道运行线路长度约500公里，有力支撑了城市空间拓展。进入新的发展时期，在网络格局基本稳定的前提下，应强化精细化设计和建设、完善高效的运营管理。从高强度的设施规模建设转向网络完善和管理服务。

4.5 体制：各系统发展向综合协调整合转型

综合交通涉及规划、设计、建设和管理等多个层面，协调和整合成分较多，要求高。目前上海存在建规分行、建管分离、市区分治的现象。部门缺乏有效的沟通机制，造成资源的浪费。交通方式之间缺乏有效的衔接，各系统之间缺乏有效的整合，对城市空间发展带来消极影响。制约了经济社会发展。必须突破既有壁垒限制，通过体制机制改革，实现综合交通的系统协调整合优势。

5 市域空间布局与综合交通互动模式

“长三角交通一体化”和“市域交通一体化”是未来城市的发展方向，按照上海市创新驱动、转型发展和构建国际化大都市的要求，通过“双快”（高快速路、快速公共交通）的复合型走廊构建城市空间布局结构、“缓型”（慢行交通）的系统提升中心城的城市活力，形成多枢纽、多通道、多方式、多层级、功能复合的综合交通发展模式。

5.1 构筑多通道的复合型交通走廊

打开上海陆地的辐射扇面，在现有沪杭、沪宁交通的走廊基础上，建设沪通、沪甬等沿江沿海交通通道，完善区域交通走廊，由现状90度西翼辐射扇面转型为180度市域辐射扇面，支撑国际金融中心和航运中心的建设（图9）。

5.2 市域层面采取差异化交通策略

从市域城市空间结构的发展趋势来看，未来上海将形成由中心城区、中心城拓展区、嘉青松虹地区、大浦东地区、杭州湾北岸地区、长江口三岛地区等区域。根据不同地区的功能定位与发展方向的差异性，结合区域不同的交通特征，在具体策略上给予差异化考量，进而引导空间布局优化。

5.3 提升新城交通地位和能级

目前，新城交通供给方式相对单一，交通设施配置与需求之间不相适应。新城规划人口少则几十万，多则上百万，已达到大城市能级规模。因此，立足长三角网络次级城市节点和独立城市视角，新城的对外交通应强化新城与中心城、新城与新城以及新城与市域外城市的联通，内部交通应建立支撑新城能级规模的综合交通系统。

6 结语

在上海迈向世界城市的进程中，应充分考虑长三角一体化后所产生的“同城效应”，在资源约束的条件下，应关注交通对城市空间引领和支撑作用以及综合交通发展方式转型后对城市空间的影响，努力建设低碳、宜居、智慧和创新型城市。

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