解读上海“十二五”综合交通规划

陈必壮 顾 煜

2005-2010 年，伴随着世博会举办，上海综合交通在建设、运行、服务、管理等方面都取得了巨大成就。“十二五”是上海经济社会转型发展的关键时期，综合交通在支持城市空间拓展、提升城市功能和打造“四个中心”方面面临更严峻挑战，需要作出更大努力。

1 “十一五”上海综合交通发展特点

1.1 交通网络

交通投资不断加大，交通基础设施显著改善，综合交通网络初步形成。“十一五”期间，全市交通建设累计投资达到3630亿元，约占同期上海GDP总量的7.1%。在高强度交通投资下，上海交通网络布局和结构明显改善，技术水平日益提高，运输能力显著增加。至2010年底，全市共有集装箱专用泊位44个，沿海港口泊位1160个，内河港口泊位1186个。虹桥、浦东两机场5条跑道、4座航站楼，设计年保障能力旅客1亿人次；到2010年7月，虹桥高铁站也已与沪宁城际铁路同步建成投用，形成“3主3辅”6个铁路客运站格局。轨道交通比“十五”期末增加了304公里，至2010年底，上海已经建成投运 12条线（含磁浮线）、运营线路长度达452公里，率先成为国内首个突破400公里的城市，轨道运营线路长度在世界大城市中位居前列（图1）。综合交通网络初步形成，为城市社会经济发展和人民生活水平的提高发挥了重要作用。

1.2 交通需求

1 2010年上海市轨道交通网

2 上海市中心城日均出行量（万人次）

3 上海市中心城出行方式结构

4 对外旅客年到发量（万人次）

5 年货物运输总量（亿吨）

社会经济快速发展，客货运量不断提高，航空与海运增长尤其显著。2010年全市生产总值（GDP）达到1.7万亿元，根据第六次人口普查数据统计，全市常住人口2302万人，人均GDP7.38万元，分别较2005年增长85%、30%和43%。对外旅客(专业运输，不含社会客车）年到发量2.7亿人次、货物年运输总量达到10.9亿吨，分别较2005年增长51%、35%；2010年上海港共完成货物吞吐量6.5亿吨，继续保持世界第一，集装箱吞吐量2907万标准箱，位列世界第一。较2005年分别增长了48%和61%；上海两机场共完成旅客吞吐量7188万人次，货邮吞吐量371万吨，较2005年分别增长73%和67%。

全市居民交通需求发展迅速，机动化出行不断提高，交通结构逐步优化。2010年全市日均出行总量达到5200万人次，较2005年增加了24%，机动化出行占出行总量的56%，较2005年增加了13%；机动车日均周转量1.38亿PCU公里/日，较2005年增长57%；在“私车牌照拍卖”政策控制下，全市注册机动车总量达到248.7万辆，较2005年增长17.5%（图2-图5）。

1.3 城市空间

建设用地拓展加快，城市空间扩大。城市建设用地由2004年的1505平方公里拓展到2008年的2288平方公里。中心城①、近郊区、远郊区分别新增城市建设用地52平方公里、273平方公里和458平方公里。新增城市建设用地主要集中在中心城外围的宝山、嘉定、闵行、松江和浦东等地区，使与中心城粘连的城市建设用地空间范围进一步扩大（图6-图8）。

2 当前上海综合交通发展面临瓶颈

2.1 航运中心方面

①与发达航运中心发展相比，港口集疏运结构失衡，受衔接不畅、能力制约和成本因素影响，铁路集疏比例不足0.5%。②空域资源紧张，根本性制约了航空枢纽规模形成。③两机场间缺少快速轨道联系，现有轨道2号线联系需在2小时左右，制约了两场中转效率。

2.2 城际交通方面

①对外铁路通道目前仍集中于沪宁、沪杭方向，浦东地区缺乏高铁及城际客运枢纽及线路，限制了对长三角和全国的区域辐射。②部分高速公路通道交通功能重叠，既承担对外功能，又承担中心城与郊区新城的联系，大大降低通行效率。③内河航道发展速度依然缓慢，阻碍了航运中心水水中转能力提升和长三角地区高等级航道网络的形成。

2.3 城乡交通方面

①城乡交通差距明显，新城内部交通模式亟待改善。新城内部缺乏自身的多层次公交系统，公交发展滞缓，地面公交规模不足，大部分郊区新城公交出行比重在10%以下，与中心城相比，新城居民内部出行环境、出行选择和出行效率都存在较大差距。②中心城与郊区新城、新城与新城间的联系效率亟待提高，既有郊区轨道交通模式和功能单一，缺少轨道交通快线联系中心区，郊区居民乘坐轨道到达中心区平均车内时间就超过45分钟，服务效率偏低。③公共交通方式之间换乘效率有待提高，郊区200米范围有地面公交接驳轨道站点比例不到60%。④中心城与郊区新城联系的干线公路分工不清晰，高速公路承担流量过大。

6 1991年上海城市集中建设用地分布

7 2003年上海城市集中建设用地分布

8 2008年上海城市集中建设用地分布

2.4 城市交通方面

①轨道交通运行组织形式单一，运输能力紧张，部分线路拥挤断面高峰时间每平方米站立近10人；轨道车站换乘配套保障不足，步行接驳比例偏高，两端平均接驳时间近40分钟，占全程出行时间的57%。②地面公交可靠性有待提高，路权优先难以保障，中心区极端高峰时段公交车的运送速度仅为10公里/小时左右；地面公交线网功能有待调整，轨道交通欠发达的外围区和近郊区地面公交覆盖水平偏低。③城市道路结构失衡，次支道路比例依旧偏低；道路使用功能不清晰，快速路日均承担交通量比例过高，达到45%，客货、机非交通混杂矛盾依然突出，慢行交通环境缺乏保障。④差别化停车管理措施亟待推进，居住类停车缺口近30万个。⑤交通信息化和智能化管理措施仍待在各个系统间普及和整合。

3 “十二五”上海综合交通发展形势

3.1 国际航运中心服务能级要求

2009年4月，国务院下发了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，要求上海构筑与“现代化国际大都市”地位相适应的综合交通系统，进一步增强对外辐射能力和服务能力。上海国际航运中心建设需要以一流的空港、海港设施为支撑。目前，随着“大浦东”的应运而生也为航运中心发展创造了更大的腹地空间和政策条件。正在建设中的虹桥综合交通枢纽位于上海中心城西侧，是集航空、高铁、城轨、磁浮等多种交通方式于一体的超大型综合交通枢纽，将与浦东国际机场联合成为上海航空运输的中枢。以虹桥枢纽为核心的虹桥商务区86平方公里的覆盖范围，将可容纳20万工作岗位，成为现代服务业发展的集聚之地，并更好地发挥对江苏、浙江的服务作用。

3.2 区域城市群中心城市辐射要求

过去十多年，区域交通设施不断完善、交通技术装备水平日益提高，区域一体化的进程不断加快。上海至宁波的时间已由5小时缩短至2个半小时；沪宁、沪杭城际出行时间大幅减少，出行效率显著提高。“十二五”期间，区域一体化进程将继续加快，体现在两个方面：一是重点区域的速度将继续提高。沪宁、沪杭重点方向的速度将继续提高，且通过国家四横四纵客运专线网络，至全国主要交通枢纽的时距将大大缩短；二是完善部分对外通道，缩短部分区域的时距，如沪通公铁通道、沪湖通道等，区域一体化进程将进一步加快。

3.3 城市空间调整和人口规模要求

按目前增长趋势，“十二五”期间，上海的人口规模仍处于持续增长阶段，预计常住人口年增长率为1.5%，届时，常住人口将超过2500万。分布上，随着郊区新城镇建设、大浦东战略推进、虹桥商务区开发以及重大基础设施项目落地等一系列新形势，城市空间布局势必发生重大调整，中心城用地饱和将促使人口、岗位和交通分布逐步向郊区转移。巨大的人员出行需求将对全市综合交通设施容量带来较大的压力。中心城用地饱和也促使郊区新城加快发展。上海中心城600多平方公里内可建设用地已近饱和，拓展空间有限，“十二五”期间，新增土地利用将集中于上海郊区。同时，人口不断向新城集聚，交通基础设施日益完善，郊区新城将得到快速发展。

3.4 居民交通出行选择品质提升要求

2010年上海人均GDP突破1.15万美元，表明上海已经迈入中等发达经济体行列，随着市民人均收入水平提升，生活质量也将逐年提高。届时，市民对交通服务、交通安全、交通管理在各个环节都将提出更高要求，实现在不同区域、多种方式合理组合的高品质交通出行模式，城乡交通服务差距也将进一步缩小。

3.5 资源节约、环境友好发展要求

随着小汽车日趋普及的步伐将持续加快，即便在延续现有小汽车额度控制政策前提下，至“十二五”末，全市机动车拥有总量将可能突破350万辆。与此同时，资源环境承载能力的刚性约束也将日趋明显，能源安全保障的难度和碳减排的压力不断增加，要争取交通能耗的增长水平应低于交通运输量增长水平。

4 “十二五”上海综合交通目标选择

4.1 规划原则

原则一：完善设施布局。交通干线通道和支线网络布局与城市对外客货运输需求相结合，集约利用交通通道资源，节约土地资源；建设不同功能层次的交通枢纽网络，提高运输效率。

原则二：注重交通管理。以加强交通安全、交通效率为核心，一方面强调交通需求管理，一方面着力调整交通方式结构，引导各种交通方式协调发展。

原则三：提升交通服务。优化交通组织、提供一体化交通服务，包括舒适、便利的客运服务，快速、经济的货运服务，并提供便利的换乘、联运服务。

原则四：加强节能环保。以资源节约、环境友好为原则，以尽量少的资源消耗和环境代价提供更加优质的交通服务。

4.2 需求分析

首先对“十二五”末的交通需求总量进行了预测分析。对外交通方面，随着城际出行效率的提高、区域一体化进程的加快、区域经济规模的持续增长，上海对外客货运输仍将持续增长。预测至2015年，上海对外客运总量（专业运输）将达到3-3.3亿人次/年，较2010年增长11%-22%，增速预计为“十一五”期间的1.5-2倍；对外货运总量将达到11-12亿吨/年，较2010年增长10%，较“十一五”期间25%的增速有所放缓。城市交通方面，上海人口规模和出行强度持续增长的趋势仍将延续。依据上海交通出行特征并参考国际大都市的出行强度，预测至2015年，上海常住人口出行率将从2009年的2.23次/日提高到2.35次/日，全市人员日均出行总量将达到6000-6200万人次。

其次在需求的空间分布方面也进行了预测分析。随着上海城市空间逐步向郊区拓展，新增出行需求集中于城市近郊和郊区新城，交通地带间的人员交往将更加紧密。预测至2015年，全市日均进出内环、中心城越江、进出外环的交通量将分别由2010年的750万人次、200万人次和440万人次增长至800万人次、220万人次和520万人次，郊区新城出行总量将由2010年的1000万人次增长至1500万人次。人均出行距离将由2010年的6.5公里/人次延长至7.0公里/人次。

4.3 规划目标

“十二五”期间，上海市综合交通体系的发展目标是：努力构筑与上海城市功能和空间布局相协调，与城乡发展和生态环境相适应，与现代化国际大都市地位相匹配，“设施完善、智能高效、公交优先、安全有序、低碳节能”的一体化交通运输体系，全面支撑城市科学发展。主要具体目标为：

确保全市域运行畅达的交通服务水平。实现长三角与市域、中心城区与新城、新城与新城之间顺畅、便利的交通连接，满足市民出行时耗缩短要求，中心城市民平均通勤出行时耗，由目前的41分钟缩短到40分钟以内；郊区新城（崇明县除外）60分钟可达中心区；长三角核心区主要城市（泰州、舟山、台州等城市除外）90分钟可达上海。

形成公共交通为主体的集约化交通模式。进一步落实公交优先政策，提高公共交通的吸引力、主导力和集约性，实现中心城人员公交出行占使用交通工具出行的比重从2009年的47%提高到50%以上（全市从34%提高到36%），郊区公交出行量比2009年翻一番。

打造安全、绿色的综合交通环境。至2015年，全市交通事故万车死亡率较目前下降1/3；在综合交通运输持续快速发展的客观条件下，全市交通运输行业能耗增幅低于同期GDP的增幅水平，能耗年均增幅比2010年下降1%-2%。

5 “十二五”上海综合交通规划策略

5.1 优化港口航空枢纽集疏运系统

优化集疏运体系、发展现代航运服务业，以质为核心建设航运中心；提升航空服务水平，重点将浦东机场发展成为世界前列的航空枢纽。

过去的数学课堂教学，因为受到应试教育的影响，特别强调对规律、理念等既定知识的把握，同时经过广泛的应用与练习给予加强，而忽略指引学生对知识产生经过的分析与感受，具有相对普遍的“重视结果轻视过程”状况。实际上，在认识与探索知识的产生与发展过程当中，学生学习到的是处在水平关键地位的普遍方式，并且在这个过程当中，学生体会到的是不断建设新知识体系的乐趣。对于学生而言，这就是一种创造。应该精准地掌握知识产生发展的经过，这要求教师不应该只深入钻研课本的内在机制，还应该仔细探索学生的学习想法，应该寻求到知识逻辑与学生内心的逻辑默契之处[2]。

优化现代航运集疏运体系，整合长三角港口资源。充分发挥上海芦潮港集装箱中心站及铁路通道作用，做好洋山深水港区铁路上岛规划研究，逐步提高铁水联运比例；推进内河航道建设，充分利用长江黄金水道，大力发展水水中转；整合长三角港口资源，形成分工合作、优势互补、竞争有序的港口格局，增强港口综合竞争能力。

构筑以高速轨道交通为核心的航空配套集散体系，提高浦东机场辐射能力。在既有建设京沪高铁、沪宁城际、沪杭城际等高速铁路连接虹桥机场的基础上，加快建设沪通、沿江、沪湖与浦东机场的快速轨道联系，提高浦东机场对长三角区域的辐射能力。构筑两场快速联系，保障换乘旅客在半小时内完成两场空间转换，保障旅客能实现快速、廉价、便捷的换乘，吸引旅客中转。提高机场服务效率和水平。加大航权开放，提升航班密度形成航班波，保障上海民用空域资源，提高一关三检效率，提升上海航空枢纽的综合竞争力。

5.2 完善辐射长三角的城际交通通道

“十二五”期间，要从既有公路、铁路基础出发，大力发展铁路客货运系统，加密完善对外公路通道，建成公铁均衡的功能清晰、节点连通、线路复合、网络一体连接长三角地区的快速通道。实现区域客货运输合理结构调整。以铁路为主要增长点调整对外专业客货运输结构比例（图9）。

9 2015年上海铁路建设规划建议

10 2015年上海市域轨道建设规划建议

11 2015年上海市域公路建设规划建议

以长三角客流为核心，辐射全国，联动长三角为主要发展目标，完善地面配套交通体系。按照规划加快铁路对外通道建设，缓解能力瓶颈。在对既有沪宁、沪杭两条通道扩容的基础上，加快对南通方向、沿江通道，湖州通道、杭州湾通道的建设。适度提高干线公路容量。干道容量仍需比现状提升30%以上，但建设速度放缓。

5.3 确立郊区新城交通发展合理模式

“十二五”期间，要以市郊铁路和连接郊区的轨道交通、干线公路为核心，兼顾城乡交通需求与引导区域开发、兼顾通达效率与服务范围，形成功能协调的城乡交通网络。

充分利用铁路资源，支撑新城发展。根据国际经验，上海未来将形成100-150公里范围的通勤圈，轨道交通在大都市通勤交通中将发挥主导作用，迫切需要城际铁路线网、制式、运营模式、票制与上海城市轨道交通实现一体化衔接，提升运输效率。在郊区6000平方公里范围内，新建郊区轨道快线来实现轨道线路功能分工（图10）。结合城市产业布局，调整铁路货场布局。整合铁路货站资源，在西北、西南和浦东分别形成三大铁路综合性货运站，加强铁路对城市产业布局的支撑。完善铁路客站交通配套。加强铁路客站与轨道交通、公交汽电车、出租车、私家车停车位的配套，实现铁路旅客的快速集散。

完善国省干线网络建设。优化普通国道网，形成与高速公路网功能互补的普通国省干线网。增加郊区南北方向的国道辐射面，提高国省干线对于郊区发展和城市物流的服务能力，加密国省干线越江通道。促进郊区新城路网系统建设。加强新城与中心城以及虹桥枢纽的交通联系，形成郊区新城之间多层次路网。结合新城总体规划，加快形成新城内部骨架网络构建新城道路体系（图11）。加强区与区之间通道联系，解决相临各区之间连接不畅问题。

5.4 强化城市公交优先和交通可达性

（1）完善城市交通网络和功能

继续按照规划推进轨道交通建设。在轨道4号线合围的约60平方公里的核心区范围内建设完善“五横五纵”的轨道交通网络，形成以轨道交通为绝对主导的公交优势区域；在外环以内（4号线合围地区以外）约600平方公里中心城范围内继续保留加密轨道交通网络的可能性，弥补现有规划的覆盖空白。

围绕大型对外客运枢纽、轨道交通站点，有序推进地面公交线网的优化调整，全面形成骨干线、区域线、接驳线等功能清晰的网络。

适度扩大路网容量，建设重点是次、支路。为适应机动车的增长趋势，远期仍有必要扩大干道网络容量，而有限土地资源决定了可增的道路容量只能是有限的。在提高交通管理水平、加快智能交通建设同时，加强次干路建设。

结合需求分布特征，完善路网整体布局。内外环之间的外围区适度加密干道系统；区分服务功能，增加越江设施通道。

（2）改善城市交通运行条件

提高公交服务效率与水平。提高轨道交通的发车密度，从路权上保障地面公交优先通行，提高出租车的服务品质，提高公共交通的效率和舒适度；以需求为引导，有条件地发展水上公交巴士、BRT、有轨电车等多样化公交体系。

保护合理步行空间，引导自行车合理运行。完善步行系统，为市民日常出行创造安全、舒适的交通条件；逐步形成地区性自行车通道网络，在公交枢纽站点、中心区商业街增设自行车公共停车设施，促进慢行交通合理有序发展。

提升交通管理水平。合理划分道路使用功能，整治交叉路口，提升道路通行能力与效率；加强对“黑车”等违法经营车辆以高压打压态势，创造良好的市场运营环境；利用经济杠杆，提高货运市场集约化、专业化水平；全面提升上海国际化大都市城市交通管理效率与水平。

完善智能化交通体系的覆盖面，实现信息共享。构筑全市统一的信息平台，建立信息采集系统、道路监控系统、交通信息发布与诱导系统、停车系统、货运信息系统、内河航运系统、公共交通信息查询系统等多项功能，制定统一的技术标准和数据库对接标准，实现在信息安全保障下的信息共享。

（3）加强交通政策的保障作用

以区域差别化政策指导停车设施规划，重点加强专业化停车场库的发展。轨道4号线合围的核心区提供少量的停车设施，实施较高的收费，控制车辆进入；中心区其他地区提供适度停车设施，郊区提供充足的停车位；重点加强专业化的社会停车场库、居民小区停车场库的建设，解决停车难的问题。

通过需求管理手段，促进个体机动交通有序发展和合理使用。在基本形成发达的公共交通网络的基础上，延续机动车额度控制政策，提高中心城停车费率，适时推行核心区道路拥挤特殊管理政策。

加强控制机动车尾气污染，控制交通噪音，加强交通安全。与国际排放标准相对接，严格控制超标排放车辆上路行驶；加快公共交通清洁能源替代；从道路通行费、牌照拍卖费、拥挤道路收费等收费措施，优惠、鼓励新型清洁能源车辆的发展；以中心城为重点，严格执行国家标准，控制交通噪声污染；健全完善交通安全责任机制，加强交通安全。

6 结语

“十二五”期间，上海综合交通发展要充分发挥“世博会”后续效应，坚持“以人为本、安全为先、管建并举，管理为重”的发展原则，加快行业转型发展，推动综合交通事业上新台阶，更好地引导新型城镇化、区域和城乡一体化发展。

References

[1] 上海市人民政府. 上海市城市交通白皮书[M]. 上海：上海人民出版社，2002.Shanghai Municipal People's Government.Shanghai Metropolitan Transport White Paper[M].Shanghai：Shanghai People's Publishing House，2002.

[2] 上海市城乡建设和交通委员会. 上海“十一五”综合交通规划[R]. 2007.Shanghai Urban Construction and Communications Commission. Shanghai“ Eleventh Five-year”Comprehensive Transportation Planning[R]. 2007.

[3] 上海市城市综合交通规划研究所. 上海综合交通发展战略研究（2006-2020）[R]. 2006.Shanghai City Comprehensive Transportation Planning Institute. Study on Shanghai Comprehensive Transportation Development Strategy（2006-2020）[R]. 2006.

[4] 上海市城乡建设和交通委员会，上海市城市综合交通规划研究所. 上海市综合交通年度报告（2010）[R]. 2010.Shanghai Urban Construction and Communications Commission，Shanghai City Comprehensive Transportation Planning Institute. Annual Report on Shanghai Comprehensive Transportation（2010）[R].2010.

[5] 上海市城市综合交通规划研究所. 上海市第四次综合交通调查[R]. 2010.Shanghai City Comprehensive Transportation Planning Institute. Shanghai Comprehensive Transport Survey for the Fourth Time[R]. 2010.

[6] 上海海市城市综合交通规划研究所. 上海综合交通发展“十二五”规划研究[R]. 2010.Shanghai City Comprehensive Transportation Planning Institute. Research on“ Twelfth Fiveyear Plan” of Shanghai Comprehensive Traffic Development[R]. 2010.

[7] 郎益顺. 世博会推动下的上海城市对外交通格局[J]. 上海城市规划，2011（2）：47-49.LANG Yishun. Shanghai External Transport Layout under the Impetus of 2010 Expo[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（2）：47-49.