论“三三制”模式下制度建设对基层组织机制创新的关系——以襄阳市谷城县堰河村为例

欧阳旭，詹学德

(1.湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053; 2.武汉工程大学 法商学院，湖北 武汉 430073)

论“三三制”模式下制度建设对基层组织机制创新的关系
——以襄阳市谷城县堰河村为例

欧阳旭1，2，詹学德1

(1.湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053; 2.武汉工程大学 法商学院，湖北 武汉 430073)

农村基层党组织是党在农村全部工作的组织基础，是农村各项工作的领导核心，在推进社会主义新农村建设中发挥这非常重要的作用。近年来，襄阳市开展农村基层“三三制”建设模式，从基层治理角度开展创新性的党组织建设，极大的增强了农村基层党组织活力和凝聚力，行政效率明显提高。同时，在“三三制”模式架构之下，为了避免出现权力集中，民主不充分等问题，强化制度建设有着非常重要的意义。

基层党建;“三三制”模式;制度建设

近年来，襄阳市委在推进社会主义新农村建设中，围绕加强农村基层组织建设、激发新农村建设主体活力、实现兴村富民目标，创新基层管理新的体制机制，形成了以“三位一体”的组织管理机构，“三会治事”的决策机制和“三联共建”的工作格局为主要内容的“三三制”基层组织建设新模式，并在全市推行，收到良好效果。在湖北文理学院经济与政法学院的组织下，我们一行走访了社会主义新农村建设示范村襄阳市谷城县堰河村，并对该村“三三制”基层组织建设情况进行了详细的调查研究，在此基础之上对“三三制”基层组织建设做出新的思考，提出应当突出制度在“三三制”基层组织建设中的不可替代作用和影响力。

一、襄阳市农村三三制发展概况

1.“三三制”模式概况

所谓“三三制”是指村级党组织、村民自治组织、村级经济组织的主要负责人由党支部书记一肩挑，其成员也相互交叉任职，建立“三位一体”的组织架构、实行“三会治事”运作程序和形成“三联共建”工作格局。［1］“三三制”模式的提出是在2008年底，襄阳市委结合即将开展的深入学习实践科学发展观活动，组织开展了农村基层党建工作专题调研，经过对谷城的堰河村、樊城的施营社区、保康的尧治河村、襄阳的四新村等深入调查研究，发现一个规律性的现象:凡是充分发挥了党组织的战斗堡垒作用、实行党务、行政、经济“三位一体”模式的农村在新农村建设中村级集体经济发展较快。

2009年7月，襄阳市委正式下发了《关于推行农村基层组织建设“三三制”模式，促进农村科学发展的意见》，这是襄阳市委关于推行“三三制”模式的一项重要决策部署。2010年1月22日，中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平在襄阳视察期间对襄阳推行基层党组织建设“三三制”模式给予了充分肯定。［2］“三三制”模式是襄阳市的首创，是完善社会主义初级阶段农村基层组织体制建设的有益尝试，为新农村建设、城乡一体化建设和全面实现小康社会提供了宝贵经验。

2.“三三制”模式的明显成效

“三三制”模式实施两年多来，促进农村经济的发展和基层组织的建设，为在社会主义新农村建设和基层党组织建设取得了宝贵的经验。2008年底谷城县堰河村村级组织换届时，闵洪彦担任了村支部书记、村主任、公司总经理这个“三位一体”的村官，利用堰河村自有的资源优势，成立了茶叶集团和生态农业旅游公司，在村里发展茶、药、旅游等产业，村里很快就有了2 000多万元资产积累，农民人均纯收入达6 000多元，改变了“村里无钱办事，无人办事”状况。堰河村在“三三制”模式的推广和实施下，基层组织架构得到了精简，行政效率进一步得到提高，集体经济不断发展壮大，基层党组织的凝聚力战斗力进一步增强，同时密切了党群干群关系，农村社会和谐稳定进一步巩固。

3.“三三制”模式的潜在问题和制度因素

“三三制”模式的推广和实施，基层组织架构得到精简和效率明显的提高，符合基层工作实际需要，有利于突出党组织的领导核心地位，提高了决策和执行效率。但是在实际施政处事的过程中，由于“一肩挑”的任职模式下，个人在本村内获得极大的经济、行政权力，同时在民主和监督的意识不充分的农村地区，很容易造成个人专断和意见缺乏。而制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征，是防治各种问题有效、最持久的手段，针对各项村级事物应从源头上防治集权和个人专断，强化村级行政、财务等各种制度建设，建立健全长效机制。因此在大力推广实施“三三制”的过程中，必须着力强调制度建设，充分发挥制度的基础和保障作用。［3］

在堰河村的调查过程中，闵书记谈到“三三制”模式对农村基层在组织架构、运作程序和联动效应的重要贡献，同时也指出了虽然行政效率得到进一步提高，但在实际的农村日常事务管理和重大问题决策的时候，也容易产生决策民主化不充分，两委监督不到位，不利于村民自治制度的长远发展。对此堰河村在已有的村民自治、村民会议、村级财务等制度的基础之上，对新出现的各种问题通过会议讨论，将问题解决方式制度化，并针对各种可能出现的潜在问题，建立一套纠建并举的预防机制。同时积极推进基层各项事务的各项体制改革和创新，采取切实有效措施逐步建立一套内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的防治各种问题的制度体系。

二、“三三制”模式下具体制度

1.提升制度建设的认识，建立基层干部培养机制

农村制度建设层次的重点在村级，提高农村干部对制度建设的认识至关重要。堰河村村党支部闵书记谈到开展农村工作的关键是选准农村干部，同时他指出在新时期选取青年农村干部的几个特点，有远大理想、能接受新观念、熟悉和不断学习法律法规和各项政策以及能为村镇牺牲自己时间利益为百姓办实事的人。同时县、乡有关部门要加强对村干部的教育引导，使他们充分认识新形势下，村级制度建设的重要性和必要性，在思想上、行动上解决好“为谁掌权、为谁服务”的问题。切实把制度建设作为促进经济发展，保持农村稳定的大事认真抓好。

2.以党支部为核心，建立“三位一体”组织架构的村级组织工作制度

在农村基层党组织领导下，统筹发挥党组织、村民自治组织和经济组织、社会化服务组织等各种共建资源的作用，提高农村基层党建工作科学化水平，建立与新农村和城乡一体化建设总体目标相适应、相促进、相配套的领导体制、治理结构和组织保障。党组织应依照宪法和法律规定，发挥领导核心作用。［4］从调查的情况看，各项组织制度都比较健全、规范，落实的也比较好，有能力的带头人能处理好三者关系，同时避免多头领导和争权引发的政策不稳，提高了决策和实施效率。堰河村适应发展社会主义市场经济的新形势，建立了完善的以党员干部管理为主要内容的党务工作制度，使党建工作达到了新水平。农村党支部的战斗力、凝聚力大大提高，在带领群众奔小康中发挥了战斗堡垒作用。

3.以村民议事为主要内容，实行“三会治事”运作程序的民主政治制度

在党组织的领导下，统筹发挥村民会议、村民代表会议和村民委员会的职能作用，尊重农民的主体地位，尊重农民的知情权、参与权、决策权和监督权，激发其参加新农村建设的主体活力，充分体现民主决策。其中，“村民(代表)会议定事”是新农村建设的关键和重点。“村民代表会议”，是本村最高权力机构，对关系全村发展稳定的重大问题进行议决，让村民真正当家作主。在“三三制”下，要把党、政、经等组织成员整合进村民代表会议中，以提高村民会议的行政水平，保证“三位一体”的权威性、广泛性和代表性。实行村级重大事务党组织会议议事、提交村民(代表)会议定事、村民委员会理事的工作机制。［5］主要包括民主选举、村民议事、民主决策、民主管理和民主监督等制度。从调查的情况看，堰河村确定了“年初定规划，年尾来验收”的政策。定于每年12月初召开全村会议，对下一年度的重大项目进行合理规划，党员和群众充分讨论，并提出意见和建议。到第二年年底，在召开会议，集合起来审查各个项目的实施情况。在涉及村级事务上，必须通过支部、两会讨论议事后，在以公告的形式发布，告知每位党员群众。村民代表议事会是党支部领导下的村民依法实行民主、科学、有序自我管理的群众组织。市委对村民代表议事会成员的产生、议事会的主要职责、议事原则、议事程序等都做出了明确规定。村民代表议事会对村内的重大问题和群众关心的热点、难点问题，定期进行讨论并提出建议，议事结果作为村两委决策的重要依据。［6］

4.以财务管理为主要内容的经济管理制度

主要有农村财务管理制度、集体资产管理制度和乡镇企业管理制度等，农村财务是当前农民最关心的热点问题。加强农村财务管理主要是从财务公开和农村审计三个方面入手。财务公开主要是由村民代表组成的民主理财小组对村进行监督审核，定期公布。农村审计是由乡镇经管站对村财务进行稽核审查，主要有帐前审计、定期审计、重点审计和干部离任审计等。在此基础上设立村级财务处事原则，低于几万元可以村委决策，高于几万元则需两委或全村集体议事，在一定程度上通过制度抑制个人专断，形成大事小事集体决议的财务政策。同时就日常开支制定出硬性规定，差旅、接待等支出都明确额度，并且所有费用必须经过村镇两级财务负责人员签字。

堰河村在本村缘由农业的基础之上，大力培育乡村旅游、农家乐和特产商品等收入渠道，到2011年止，创造产值逾2 000万元。堰河村将财务公开管理作为治理村级事务的大事，于2008年成立合作社对村属产业的资产进行严格控制，同时制定相关章程，对入股的个人资本和集体资本严格区分，以及就入股期限和扩股问题制定了严格的制度章程。合作社三年一届定期选举，社员拥有选举权。在产业分配问题上，以村级为主导，如对堰河村旅游门票收入村级占到大约70%，个人入股收益仅占30%左右，确保村级财政的顺畅和一定程度的积累。

5.以村务公开为主要内容，形成“三联共建”工作格局的社会事务管理制度

在党组织领导下，统筹城乡、产业、社会各种要素资源，以市场为基础，政策为保障，农业产业化为发展方向，干群联动、工农联建、城乡联创，共同推动新农村建设和城乡一体化建设。干群联动，重点是联产业。发动城市机关干部和农村党员干部，与农民一道，通过科技聚合要素资源，形成本地产业发展品牌，发展农村经济，实现兴村富民目标;工农联建，重点是联市场。堰河村公开的内容主要有:村级财务收支、农民承担劳务和费用、村属产业营业利润情况、计划生育指标安排、村干部报酬等。公开方式因事制宜，灵活多样，有通过会议公开，如召开党员大会、村民代表会、村民大会，公布重大事项;同时借助政务公开栏、明白纸等多种形式，向村民公开村务，接受监督。［7］

三、制度因素在“三三制”基层组织建设的重要作用

1.调动了广大农民群众参与经济和社会管理的积极性

农村制度建设，特别是以民主、公开为核心的民主政治制度建设，充分发场了社会主义民主，体现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本原则，疏通了农民群众当家作主、参与决策和管理的渠道，使民情、民意能够在决策和管理中得到充分体现，巩固了农民群众的主人翁地位，强化了农民的社会责任感。堰河村实行农村规范化管理，极大地调动了广大农民参与村级事务管理的积极性。通过两委选举、村民会议以及合作社等组织的设立和发挥作用，使村民的权力和作用在村级事务管理中发挥了积极作用。

2.加强了对农村干部的监督约束，密切了党群干群关系

农村干部是党和政府在农民中的代表，干部的行为和形象直接影响党和政府在农民群众中的威望，在一定程度上决定着村级的凝聚力和战斗力。通过加强制度建设，把农村干部置于群众的监督之下，增加了管理决策的透明度，规范了干部行为，促使干部转变作风，强化服务，加强了与群众的沟通与联系。堰河村从村务和财务制度上对村级干部各项行为，特别是涉及经济的行为予以规定，并在每年村民会议上针对上年度事务和村干部行为进行全村评议，重点从党务工作、政务工作、经济工作、社会治安、文明生活五个方面对村干部的工作责任做出规定，并辅以严格的百分制考核奖惩措施，使一些长期难以解决的问题迎刃而解。

3.有利于化解各类矛盾，保证农村经济和社会有序运行

加强农村制度建设，使农村干部有章理事，照章办事，决策民主，办事公开，给了群众一个明白，保了干部一个清白。农村大量的矛盾、不安定因素在萌芽状态得到解决，维护了农村社会的稳定，为改革与发展创造了良好的社会环境。农民负担是个老大难问题。堰河村依法减负，既压缩了不合理负担，又提高了农民缴纳统筹提留的责任感和自觉性，化解了干群矛盾，调动了农民生产积极性，促进了农村经济和社会事业的发展。同时通过根据本村现有条件大力发展相关产业，通过发展来解决农村普遍存在的各种问题。

4.拓宽了民主渠道，提高了决策的民主化、科学化水平

农村制度建设，增强了农民群众参与村级事务管理的自觉性和主动性，农村管理决策避免了长官意志、个人说了算。堰河村就本村大事，特别是涉及经济投资事务，需要经过村民代表议事会讨论后认为，和进一步考察论证，才能立项实施。同时对村级下年度各个项目进行全村充分讨论，考虑各方意见再予以实施。在实施过程中，发现任何问题和要进行计划修改和变更，也需在村民代表会议的讨论基础上予以决定。

进一步加强农村制度建设，应当以邓小平理论为指导，以促进农村经济发展和保持农村稳定为目标，以民主、公开和法制为核心，以村级制度建设为重点，以约束规范基层干部为主，以村民议事、民主决策、村务公开、财务管理、村民自治为主要内容，建立健全完备的农村制度体系，做到村里的大事由村民做主，村民关心的事情向村民公开，实现干部群众自我管理、自我教育、自我约束、自我服务，使农村工作逐步走上制度化、法制化、规范化的轨道。

［1］ 刘仲初.襄樊市农村基层组织“三三制”模式的探索［N］.中国社会科学报，2010－04－01.

［2］ 唐良智.构建“三三制”基层党建新机制［N］.湖北日报，2010－05－26.

［3］ 孙宝强.不断提高农村党组织执政能力的思考［J］.沈阳大学学报，2005(2):75－78.

［4］ 韩 强.当前农村基层党组织的建设的几个问题——对山东省创新农村党建工作的调查与思考［J］.山东社会科学，2010(8):134－139.

［5］ 詹学德.农村基层党组织在新农村建设中如何发挥作用［J］.求索，2007(6):82－84.

［6］ 秦二娟，王永贵.创新农村党建工作 引领新农村建设［J］.中国电力教育，2009(12):161－163.

［7］ 董 敏.大力推进改革创新 加强农村制度建设［J］.科技创新导报，2009(18):231.

(责任编辑:江 河)

Importance of Institutional Construction for Mechanism Innovation of Grass Roots Organizations on the Background of“Three Threes”Mode: a Case Study of Yanhe，Gucheng，Xiangyang City

OUYANG Xu1，2，ZHAN Xue－de1
(1.School of Economics，Political Science＆Law，Hubei University of Arts and Science，Xiangyang 441053，China; 2.College of Law＆Business，Wuhan Institute of Technology，Wuhan 430073，China)

Rural grass roots CPC organization is the organizational foundation of all the work.It’s the core of leadership of the rural work，and it plays a very important role in the construction of new socialist countryside.In recent years，“Three Threes”Mode is implemented in Xiangyang City，and innovative CPC construction is launched from the perspective of grassroots governance，the implementation of innovative building of party organizations of the Communist Party of China，greatly enhancing the vitality and cohesion of the rural grass roots organizations，administrative efficiency significantly improved.Meanwhile，“Three Threes”Mode are important in avoiding an excessive concentration of power，insufficient democracy，strengthening institutional construction.

Grass roots CPC construction;“Three Threes”Mode;Institutional construction

D26

A

1009－2854(2012)04－0026－04

2012－02－22;

2012－04－09

国家社会科学基金项目(11BDJ036)

欧阳旭(1985—)，男，湖南湘潭人，湖北文理学院与武汉工程大学联合培养马克思主义基本原理与思想政治教育专业硕士研究生。