农民对惠农政策的反响——以“十二五”规划为例

赵莎莎

(湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053;华中师范大学 中国农村问题研究中心，湖北 武汉 430079)

农民对惠农政策的反响
——以“十二五”规划为例

赵莎莎

(湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053;华中师范大学 中国农村问题研究中心，湖北 武汉 430079)

在全国21省3 096户的调查与研究的基础之上，对农民对“十二五”规划的态度与反应进行统计分析。数据显示:“十二五”规划宣传方式少、诉求渠道少;认知率低、参与率低;期待高、评价高。如何让“十二五”规划中的惠农政策卓有成效，提出了一些对策与建议。

农民问题;惠农政策;“十二五”规划

一、引言

“十二五”规划的出台是国家发展迈向新阶段的重要体现。目前，对于农村的发展，也是此次规划的重点，但“十二五”规划最终规划了农民，还是农民成了规划的主体?农民对政府规划的反响如何?这正是本文关注的焦点，基于此，笔者借助对全国21省3 096户的问卷调查与深度访谈，并作出客观阐释。调查显示，农民对“十二五”规划的总体反响为:两“少”——宣传方式少、诉求渠道少;两“低”——认知率低、参与率低;两“高”——期望高、评价高。

二、农民对“十二五”规划的反响情况

(一)两“少”

1.宣传方式少

如表1所示，在1 444个有效样本中，有1 183户通过电视了解“十二五”规划，占比为81.9%;通过报纸杂志的有98人，占到6.8%;聊天的有70人，占4.9%;通过广播方式的有36人，占比为2.5%;通过网络了解的仅有57人，占比为4.0%。可见，电视仍然是农民得知国家政策的主要途径，相比，网络、广播等途径的作用难以体现。也就是说，传统的方式即电视依然是农民获知国家政策主要途径，现有的宣传方式过于单一，而现代媒体如网络仍未得到有效利用。

表1 农户获知“十二五”规划的方式① 本文数据均源自华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组于2011年1至3月调研与访谈资料。

2.诉求渠道少

如表2所示，调查发现，当问及农户意见反映渠道时，有1 507人是通过村干部进行意见反映，占到有效样本的64.4%;451人通过上级政府这一方式，占到19.3%;通过人大代表反映的有182人，占到7.8%;通过网络方式反映意见的有166人，占比为7.1%;其他方式有34人，占到1.4%。可见，通过村干部反映意见的占到六成多，相比其他方式的较少。也就是说农民反映意见的渠道较少，尤其是政府、网络等方式较少。

表2 农民反映意见的渠道统计

(二)两“低”

1.认知率低

据表3可知，在1 563个有效样本中，对“十二五”规划略懂一些的有1 114人，占到71.4%;完全不知道的有363人，占比为23.3%;非常了解的仅有83人，只占有效样本的5.3%。由此可知，绝大部分农民对于“十二五”规划不了解，对内容更无从所知。也就是说，目前，农户对“十二五”规划的认知率较低。

表3 农户对“十二五”规划的认知程度

2.参与率低

如表4所示，当问及农户是否会向政府提出建议时，有1 990个农户选择不会提出，占到65.3%;有1 057个农户选择会向政府提出建议，占比仅为34.7%。可见，有近七成农户选择不会向政府提出建议。也就是说，多数农户对于政治的参与热情较低，绝大多数人不愿意参与到国家政治事务中去，政治参与率较低。

表4 农户是否会向政府提议的态度

(三)两“高”

1.期望高

如表5所示，调查发现，当问及农民对“十二五”规划的期待项目时，有1 758人将农民增收放在首位，人数最多，占到62.2%;其次是选择发展现代农业的人数有1 334个，占到47.2%;期待农村社会保障的有933人，占比为33%;农村教育培训、农村基础设施建设和新型农村社区建设、发展农村金融的人数各为733、714、458和369，占比分别为25.9%、25.3%、25.3%和13.1%。据此可知，农民增收成为农民对“十二五”规划期望重点，发展现代农业也受农民热捧。总体来看，农民对于“十二五”规划的项目期待较高，热情较足。

表5 农户对“十二五”规划的期待情况

2.评价高

如表6所示，在1 563个有效样本中，有222个农户认为“十二五”规划能都给自己带来很大好处，占到14.2%;911位农户认为此规划能带来一些好处，占比达到58.3%;认为不能带来好处的有31人，仅占2%;说不清的有399，对规划的好处难以说清的有399个，占到25.5%。可见，有七成多的农户认为“十二五”规划可以给自己带来好处。也就是说，多数农户对“十二五”的评价较高。

表6 农户对“十二五”规划的评价情况

三、对策及建议

(一)加强宣传力度，要让规划进村入户

宣传工作是农民了解政府政策的一个平台和窗口。因此，要加强政策宣传，要让农民知其然，更要知其所以然。

1.宣传方式要多

政策进村入户，宣传方式要多样化。规划的宣传可以吸取一系列惠农政策的宣传经验。一是要做好电视、报纸杂志、广播等大众媒体的宣传，充分发挥宣传媒介喉舌的作用。可以通过宣传车、宣传册、条幅等方式，宣传“十二五”规划。二是可在县乡村设立专门的“十二五”规划宣传小组，要有专业的宣传人员，要能够下得去、上得来，积极深入乡村，与村民“一对一”的进行交流，并用明白、朴实的语言向农民讲述“十二五”规划的内容。三是还可通过一系列下乡活动，如文化下乡、艺术下乡等，让国家政策真正进入村，并入了户。同时还可充分借助手机和网络等新兴媒体的途径，加大对“十二五”规划的宣传，让农民要知其然还要知其所以然，让农民成为规划的主体。最后还可以通过编段子、顺口溜、唱戏等农民乐意接受的方式，让农民真正了解“十二五”规划的内容，拉近政策与农民之间的距离。

2.宣传范围要广

宣传的范围要从内容、地区、人群等方面着手，强调内容全、地区多、人群齐。一是要切实明确对农村的规划，确定其内容要关注农村各个方面，但同时也要抓重点，解决主要问题。二是要在各个地区进行宣传，广布全国，无论是发达地区，还是欠发达地区都要对“十二五”规划要有一定程度的知晓，尤其是对较为偏远的山村，因交通、信息等不畅通而造成的信息闭塞，要加大宣传力度，让农民知晓国家政策。三是要针对农村不同年龄段的和不同文化层次的人群要因材施教，宣传对象要有针对性。宣传不仅面向青年人，还要涉及中年人、老年人。让全民共同学习“十二五”规划。对于青年人，易于接受新事物，易于了解“十二五”规划，但是中老年人相比思想较为守旧，要对这一部分人进行重点宣传;对于文化层次较低的农民要用通俗的话语和易于接受的方式进行耐心的讲解。

3.宣传时机要准

“十二五”规划的宣传要抓住时机，要在规划制定之前和规划实施后。一是在规划实施前，即是在规划制定的阶段，要对规划的方向性进行宣传，让农民成为规划制定的主体，听取农民心声、意见和建议，以农民的需求为导向制定规划。二是在规划的实施中，要对规划实施进展情况向农民汇报，以农民是否满意、是否高兴作为实施效果的一个衡量标准，适时完善规划。

(二)贴近现实需求，要让规划惠及农民

1.规划语言要乡土化

规划在语言上一般都是采用官方话语，这样让农民理解起来较为困难。因此，规划的语言要适时乡土化。一是对于下乡派遣的宣传员，可根据当地农村实际，使用通俗易懂的话语，并采用聊天、谈心等方式，拉近与农民之间的距离，让他们充分了解规划的内容。二是制定的规划要恰当地乡土化。在制定出一个总体的规划之后，地方可以根据总规划，依据当地实际情况，并认真体察民情，宏观上掌握总体情况，微观上把握具体问题。在总规划的指导下，制定出具有本土化、乡土化气息的非官方的“农村版”规划。

2.规划内容要精细化

规划的制定部门既要从宏观上把握，也要从小处着眼。一是地方的规划内容要与国家大政方针一致。在遵循国家规划的总框架和基本精神的前提下，结合当地农村发展实施情况和主要矛盾，要深化、具体规划，做到精致、细化。二是现行规划要具有可操作性。具体确定五年内当地农村发展的主要任务，善于听取各方的意见，尤其是农民的心声，厘清发展思路，要分门别类地罗列，并以最简洁和通俗易懂的方式表达出来，不断将各项措施和任务具体化和细化，让规划具有可操作性。

(三)建立诉求渠道，要让规划有据可循

1.诉求渠道要多样化

诉求渠道是农民表达利益的重要途径，着力解决好农民群众反映的“热点、难点、焦点”问题。一是充分发挥信访机构的作用，严格按照要求及时收集处理相关诉求。二是人大要切实发挥“代议”作用，有效表达农民群众的利益诉求。三是可畅通领导干部下访渠道，建立与之相适应的长效机制，将各级各部门领导接待日事项公布于群众，设立领导干部接待日。四是要尽快出台相关政策，让人民群众通过网络、听证会、民意调查、民主恳谈会等形式充分表达农民群众的利益诉求，尤其是要充分发挥新兴媒体网络的时效优势，建立信访网络体系，畅通信访举报组织渠道，让农民群众诉求现代化。此外，还可以公开投诉电话，建立举报箱制度等，让农民群众诉求及时传到权利机构，得到有效处理。

2.诉求机制要健全化

规划的制定离不开主体——农民，众多时候群众利益并非无处表达，即使找到地方却“门难进、脸难看、事难办”。因而必须健全农民诉求表达机制。一是与时俱进，更新观念。观念创新是完善农民诉求表达机制的重要前提，要破除旧的和错误的思想，让一些新的适应农民诉求表达的新理念生存和成长空间。二是要培育参与型的公民文化，完善农民诉求的表达机制。三是要消除宗族和黑恶势力对农民诉求表达的制约，严厉打击和控制黑恶势力。四是要提高农民素质和组织化程度，梳理各种诉求，形成强而有力的表达机制。五是要切实加强乡镇基层政权建设，提高乡镇政府的公共服务水平，积极改善农村生产生活环境，优化政治参与条件，让农民方便地和低成本地表达自身诉求。

3.诉求保障要制度化

目前，利益诉求的方式在合法性、公开性和透明性上明显不足，一些强势群体利用贿赂、权力寻租等不当方式影响地方政府，而弱势群体则采用如静坐、集体上访等方式，这些利益诉求机制不具有合法性，必然导致社会的不公平和不稳定。因而国家应为农民提供利益诉求的制度性平台，让农民群众的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道参与到规划的制定中去，以便制定出更加合理科学的规划。可建立健全政府咨询专家制度、民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、群众投票制度等。

(四)加强政策监督，要让规划得到民心

1.监督主体要民众化

规划的执行需要监督，而监督的主体要民众化，需要多方的监督。规划的制定和执行过程需要多方的监督，不仅是政府监督部门，更重要的是规划的受益主体—农民，要让农民成为规划制定者和监督者之一。规划关系到农民的利益，最重要的是让农民参与进来，请农民监督要提高农民对规划的知晓率和参与率，让农民成为规划执行监督的主体是必要的和必须的。只有农民真正享有对规划的知情权、参与权、管理权、监督权，才能真正确立农民在规划中的主体地位，促使农民共同参与规划的制定和执行，这也符合新农村建设的重要内容——管理民主，也体现了“以农民为主体，让农民得实惠”的理念。［1］

2.监督过程要阳光化

要确保规划的制定和执行得到良好运行，就必须让监督的过程阳光化。一是要树立阳光监督的意识，监督部门要将对规划实施情况的监督工作计划及时向社会公开，主动接受人民群众监督，尤其是农民群众。二是要努力搭建公开监督平台。监督部门要结合实际拓展公开方式和渠道，充分发挥传统媒介和现代媒介的作用。三是公开监督方式要规范。公开监督既要有法律性、程序性、规范性，还要有及时性、可读性，不断提升公开监督的规范化水平，让多种媒体如公报、信息、网络等媒体齐头并进，置监督过程于阳光化的操作之下。

3.监督机制要程序化

强化对规划制定和实施过程的监督，就要让监督机制程序化。一是要有法律程序，一切监督行为都必须在宪法和法律允许的范围内进行，并且受法律的保障。二是要有道德程序，尽管没有像法律那样具有强制性，但是它与法律相互配合、相互补充，一切监督行为仍然受到道德程序的约束。

(五)强抓农村发展，要让规划给力“三农”

1.经济发展要突出化

发展农村经济是构建和谐社会的必然要求，也是全面建设小康社会的根本举措，是实现共同富裕的根本途径。因此，发展经济是第一要务，将农村经济发展放在突出位置。一是规划要先行，不断完善与农业农村经济发展相关的“十二五”规划，规划要明确发展思路、目标和重点任务。二是发展农村经济必须结合自身实际，转变农业和农村经济发展的理念，大胆创新，因地制宜，逐步探索出适合自身发展特点和优势的道路。三是要统筹经济发展全局，继续坚持以工业化、城镇化的发展同步推进农业现代化的重要任务。加快转变农业发展方式，构建提高农业综合生产能力的长效机制，保证国家粮食安全。同时要拓宽农民增收渠道，较快增加农民收入。

2.基础设施建设要配套化

农村基础设施建设滞后是制约经济发展的“瓶颈”，因此加快配套的基础设施建设是必须和必要的。一是要统筹规划，合理布局，做好各项规划的相互衔接，加快城乡基础设施建设一体化配套发展。二是要找准突破点和关键点，理清思路，明确责任，落实举措，不断实现农村基础设施建设工作的重大突破，建设好农村公路、农田水利、饮水安全、农村电力、农村通讯等相关配套设施。三是政府引导，政策优惠。进一步加大农村基础设施建设的投入力度，不断给予政策优惠和支持，多方面拓展融资渠道，广泛吸纳社会闲置资金，为基础设施建设提供强力的经济基础。四是要尊重农民意愿，因地制宜，量力而行，循序渐进，注重实效，充分调动农民主体参与的积极性。五是要从实际出发，建立新农村基础设施管理的长效机制，解决好谁投资谁管理的问题。加强对农民基础设施建设产权制度改革，建立明晰的产权归属制度，确保谁投资谁受益，让农民主动参与到基础设施建设中来。

3.社会保障要普遍化

目前，农村的社会保障体系还不够完善，与城市还未形成一个统一的社会保障体系。农村社会保障体系是一项长期的社会系统工程，必须从战略和全局的角度出发，加快社会保障覆盖城乡。一是要加快完善社会保障体系，健全服务网络建设和管理，从完善和落实农村最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度、农村养老保险制度入手，使农村社会保障体系日趋完善，社会保障覆盖面不断扩大，更多地惠及到广大农民。二是要尽快建立健全社会保障的相关法律法规，要使农村社会保障工作走上规范化轨道，必须制定一系列适合我国农村实际的法律、法规。三是拓宽社会保障资金的渠道，提高农村社会保障的能力。资金的筹集是社会保障的中心环节，应根据目前我国社会保障的现实状况，建立与市场经济发展相适应的资金来源渠道，努力推进社会保障事业的发展。

4.农村教育要长远化

农村教育对全面建设小康社会具有基础性、先导性和全局性的作用［2］，也是构建人力资源强国的关键点。一是要从战略上高度重视，教育要立足长远，要优先发展教育，加快从教育大国迈向教育强国、从人力资源大国迈进人力资源强国。二是必须立足农村教育现实问题，制定具有可操作性的、可靠性的教育规划，并建立健全现有的教育制度，坚持优先发展教育事业的基本要求，搞好农村教育发展。三是政策制定部门要实地调研，广纳农民意见和建议，要充分调动受教育主体——农民的主动性，让他们主动参与到农村教育事业的建设中来，共同办好农民满意的教育。

［1］ 程 华.宪法和观念的作用及其培养［J］.法学杂志，2000(6):28－29.

［2］ 国务院关于进一步加强农村教育工作的决定［N］.中国教育报，2003－09－21.

(责任编辑:江 河)

Farmer’s Responses to Favorable Policy Based on the National“Twelfth Five－Year”Plan

ZHAO Sha－sha
(School of Economics，Political Science＆Law，Hubei University of Arts and Science，Xiangyang 441053，China; Center for Chinese Rural Studies，Central China Normal University，Wuhan 430079，China)

On the basis of the survey and study conducted in the coutryside area from 3，096 rural families spread among 21 provinces，this article makes a statistical analysis of farmers’attitudes and responses to National“Twelfth Five－Year”Plan.According to the statistical data，many problems have been discovered such as few propaganda means for the national plan and appeal access，superficial understanding of the policy and little participation rate in spite of the high expectation and appraise.As a result，some suggestions are proposed tentatively in order to implement these policies better.

Farmer problem;Favorable policy for farmer;National“Twelfth Five－Year”Plan

D422.7

A

1009－2854(2012)04－0030－06

2012－02－16;

2012－03－13

赵莎莎(1985—)，女，陕西咸阳人，湖北文理学院与华中师范大学联合培养政府经济学专业硕士研究生。