谈亚洲城市研究

伍 江 王才强 沙永杰

1 为什么关注亚洲城市

上海，作为一个正在快速建设和发展的国际中心城市，其城市化建设模式将在今后相当长时间内对中国其他城市产生重要影响，也对亚洲其他地区城市的发展起到不同程度的引领作用。上海的规划和建设有很多成功经验，也存在一些日益明显的、影响进一步发展的问题和挑战，上海在今后进一步深入建设国际中心城市的进程中，一方面要学习西方发达国家城市发展的经验和相关理念，尤其应研究西方重要国际中心城市在与上海目前转型发展类似的历史阶段的发展过程，另一方面，亚洲一些重要城市的发展经验也值得上海仔细研究，尤其应关注那些城市化进程先于上海的城市的发展过程。这两方面的目的和意义有所不同，相比之下，我们对后者的关注度不足。亚洲一些重要城市，如东京、首尔、香港、新加坡和台北等城市化进程先于上海的城市在城市规划管理方面的具体经验比西方城市的经验更适合中国国情，更有参考价值。但更重要的是，这些重要亚洲城市都经历过学习西方城市理论和经验，并根据本国或本地区具体的政治、经济、社会及文化等综合情况进行转化的发展过程，探索出各自不同的规划和发展模式，并体现在各自不同的规划建设和管理的具体办法上。隐藏在这些城市不同模式背后的这个转化过程，也就是各个城市探索解决自身问题的思路更值得研究，更有参考价值，而这一点是向西方学习所无法替代的。

上海和上述几个亚洲重要城市各具不同的发展特点和典型性，也各有经验和教训。由于在资源、历史、文化背景、近代以来的发展轨迹和当今面临的挑战等诸多方面有相似之处，亚洲城市之间相互学习的意义将会越来越明显，尤其对上海，对大量正在经历高速城市化的中国城市具有重要现实意义和理论意义。当然，亚洲重要城市还包括胡志明市、马尼拉、雅加达、吉隆坡、曼谷、孟买等另一组处于不同发展状态的区域性中心城市，分析这些城市当前的发展趋势和面临的挑战为进一步理解中国城市化的现状提供了特殊的参照——可以从另一角度更清楚地看到中国城市化进程中的优势、潜力、今后可能发生的错误及其不利影响。除了上述所谓重要的亚洲城市外，亚洲城市还包括为数众多的、国际化和城市化程度还比较低，也没有受到足够关注的中小城市或城镇，这是亚洲城市的“另一面”。而中国大部分欠发达地区的中小城镇在未来数十年的城镇化进程中与这类亚洲城市也有大量可供相互借鉴的经验与教训。这方面的研究，在国际范围也十分薄弱，其中所包含的郊区城市化、小城镇发展和“就地城市化”等一些重要问题，随着亚洲城市化的深入，这个涉及更大比例亚洲人口的问题在不久的将来也会引起国内外学术和专业界的关注。

亚洲城市研究一直是西方学术界的一个重要领域，上世纪中期以来，该领域的成果很多，但主要集中在历史、文化人类学、社会学和经济地理等几个学科。上世纪90年代以来，随着亚洲城市化规模和速度的大幅提升，对亚洲城市规划与设计的研究成为一个新的关注点，探讨有形的城市化建设与经济、社会和环境的关系，研究城市规划如何促进可持续发展等问题成为政府、学术界和专业界共同关注的焦点，也涌现出一批研究机构，包括亚洲各国及欧美国家的。欧美国家的这类研究机构大多设在大学里，学术性研究的特点明显，在亚洲，除了大学里的研究中心外，政府性的研究机构在为政府制订政策提供支撑和组织国际交流等方面发挥重要作用，如首尔发展研究院（Seoul Development Institute）和新加坡宜居城市中心（Centre for Liveable Cities）等。从研究成果角度来看，对亚洲城市规划和城市空间发展演变的普遍状态进行观察和分析的成果已陆续面世，但数量较少，如彼得·罗（Peter G. Rowe）的《东亚的现代化：当代城市的形成》（East Asia Modern: Shaping the Contemporary City, Reaktion, 2005）等。与亚洲城市化进程的规模和重要性相比，这方面的研究成果还远远不足，仍有极大的现实需求和发展空间。当然，由于面临更迫切的现实需求，亚洲研究机构、学者、城市管理者和专业人员将在该领域发挥越来越突出的积极作用。

2 上海和新加坡

上海和新加坡在亚洲城市中具有典型性，尽管发展过程和特征不同，但二者的城市化过程揭示了亚洲城市在城市化进程中必然面临的一些共性问题和发展规律。以下从亚洲城市研究视点对两个城市进行简要分析。

上海至今经历了三轮重要的城市化过程，在城市人口、产业和城市空间规模等方面体现出各自明确特征。

上海第一次现代意义的城市化是从19世纪40年代开始，达到高峰是在1900年以后。到上世纪20年代，初步实现现代的城市化，成为当时的远东经济中心。这与西方发达国家重要大城市的现代城市化基本同步，如果用当时西方国家城市化的状况来衡量，近代上海的人口、工业、经济规模和城市空间规模基本是成比例的。而且，当时西方资本主义国家城市的一些突出问题，如贫民窟等问题，在上海也普遍存在。但这次城市化由于特殊的历史背景，与西方城市工业化的内在动力推动城市化相比，更多的是外力作用下的被动过程，与西方城市存在本质上的区别。

第二轮城市化是新中国成立后，在中央政府推动下自上而下的工业化过程，上海成为中国最大的工业基地，对中央财政的贡献率达到全国的1/6。尽管中国解放后受苏联影响，全国轻重工业比例失调，但上海一直是一个轻重工业都非常完整的工业城市。从1949年到改革开放前夕的30年，上海人口从600万增长到1200万，除了自然增长，因工业化需要而有组织引进的人口占很大比重。但从城市空间的城市化来看，严格地说，这次城市化几乎没有带来城市空间的扩展。尽管在城市外围造了很多工厂，工厂所在地区并未真正实现城市化，只是一个很大的工厂和配套生活区，并没有形成真正的城市。这与上世纪五六十年代中国新建设的工业城市，如大庆等非常类似。这些扩展区域对上海城市空间结构的城市化并没有带来积极影响。可以说，在人口、工业和产值大大增加的情况下，真正意义的城市空间没有明显增加，而南京路商业街等城市重要空间又肩负着服务于全国的功能，出现极度拥挤的常态。这30年，从城市空间而言，上海人的生活水平不断降低，到上世纪80年代初，上海的人均居住面积、人均绿化面积和公共交通状况等重要指标在全国排名最末。

从改革开放至今的城市化是第三轮，与中国城市化的大背景同步。过去30年里，上海人口从1200万上升到2360万，几乎又翻一番，城市建成区面积由1000平方公里增加到2860平方公里。但今天的2360万人口中只有1340万的户籍人口，与30年前上海户籍人口1200万相比增加量很小。其中超过1000万的增量人口并未能享受完全的市民待遇。因此，上海第三轮城市化具有空间城市化先于人口城市化的特点，与第二轮城市化正好相反。这也体现了邹德慈先生提出的“半城市化”的论点。

上海正在进行的这一轮前所未有的快速大规模的城市化有很多值得肯定的经验。首先，这种强势规划控制和引导下的城市化避免了很多自由状态下快速城市化过程中极易产生的弊端，如基础设施匮乏、大量棚户区、环境质量低下、城市中不同区域的质量反差巨大等在其他发展中国家常见的问题；其次，用政府力量和政府掌握的经济资源推进基础设施建设，确保基础设施先行，确保公共环境质量，这在很多国家难以做到。

同时，这一进程中存在的一些突出问题，是今后发展必须面对的严峻挑战，也是中国当前城市化进程中普遍存在的问题。最突出的问题是土地资源利用效率问题，上海在1980年之前的人均城市用地面积远远低于100平方米，属于偏低，而现在这个指标已经超过120平方米，对于上海这样的人口规模和土地资源条件而言，超过适宜的人均标准意味着土地资源的极大浪费。除去长江水域和崇明岛，上海土地范围约为5000平方公里，而建成区面积目前已经过半，这种超常比例应引起高度重视。香港土地面积为1100平方公里，由于地形限制，建成区只占25%，新加坡土地面积仅700平方公里，规划对城市建设用地的限制是国土面积的1/3。这两个城市与上海在经济总量上有可比性，而土地利用效率方面反差巨大，如何提高土地利用效率是上海必须解决的首要问题。第二个严重问题是由于前一个问题所带来的生态和环境问题，上世纪90年代设想的“三个三分之一”，即城市建设用地、农业用地、生态绿地与林地各占1/3的大格局目前已不可能实现。第三个问题是文化，包括历史文化和人性化两个方面。上海近10年来在历史风貌区和历史建筑保护方面做了大量工作和实践探索，对城市历史文化保护的普遍意识大大提高，但对城市空间尺度失控方面的问题还意识不足，由于改造和新建城市空间尺度过大而造成的城市人性化程度降低的趋势十分明显。

新加坡真正意义的城市化是从1965年国家独立（1959年成立独立政府）算起，此前殖民地时期的城市建设十分缓慢，城市建成区面积不足8平方公里（今天的中心城区），仅占全岛面积的1.2%。建国之初大约180万人口几乎都集聚在这个范围内，很多区域是当时世界上密度最高的贫民窟。从1960年起，新加坡以政府力量大力推进公共住宅和新镇建设，60年代后期在联合国协助下完成岛域长期发展规划，步入真正意义的城市化进程，至今城市人口增至520万（其中新加坡人350万）。新加坡的城市化经验是包括中国在内一些国家学习研究的重要对象，但是，研究分析新加坡的城市规划和管理经验，必须理解新加坡的几点特殊性，否则很难解释新加坡的城市表象。

（1）新加坡是一个岛国，而且是一个城市国家，一方面没有从乡村向城市进行人口转移的压力，另一方面可以通过国家政策，依据发展需要调控外来人口，这是绝大多数城市不具有的特点。

（2）新加坡政权从独立至今十分稳定，是一党执政，而且政府高度重视规划，这种很强的稳定性既确保了制订规划时不需要太多的妥协，也确保了规划实施的长期连续性。

（3）从独立到现在的约半个世纪，新加坡政府直接拥有的土地从40%多增加到80%多，翻了一番。其中一部分是靠填海得来的，另一部分是长期有计划地征用来的。这很利于规划，例如从国家经济发展考虑需要建一个工业园区的话，就比较容易，这和中国很相似，而在印度或日本，征地就十分困难。

（4）因为城市国家的地域范围小，不管政治家下一任到哪里，都在这700平方公里之内，没有一个“市长”能够在做完短暂的政绩之后能到几百、几千公里以外去当领导，这就要求政治家的眼光要放长远，因为可追究责任性比较强。而且，新加坡的主要政府部门都在一个层级上，没有省、市、区等多个行政层级，上下层级协调比较容易，很多问题可以通过政府的十几个部门一起研究就可以解决。当然，新加坡政府各个政府部门之间的整合运作能力很强，是新加坡政府部门高效率的一个重要体现。

（5）新加坡在1965年独立时，城市建成区的范围很小，所以几乎是在一张白纸上建设国家，束缚较少。但另一方面，在700平方公里范围内，除了农业外（有少量农业），做为一个国家应该有的设施，如机场、港口、电力设施、军事用地等，都必须充分满足，甚至基本实现用水自给，而且要在规划上处理好这些设施和用地与城市生活的关系，这也是一个挑战。因此，新加坡对用地是极其谨慎的。

新加坡历经独立后近半个世纪的快速发展已经成为第一世界国家，但国土和人口规模很小，无论任何问题都必须先几步考虑，以应对外部环境的变化。同时必须保持相当规模和速度的发展，才能在竞争日益激烈的全球格局中立足。在这样的发展程度上，所面临的问题和挑战也相当严峻，主要有以下几点：

第一是人口问题。国家人口规模小，人口老龄化，仅依靠新加坡的生育率不可能维系社会发展。同时，金融和研发等第三产业发展需要的高级人才也不可能完全来自既有人口，引进外来人口是必然的。两方面的问题必须面对：一是应对老龄化的举措，从政策到社区环境细节设计的各个相关层面；二是如何确定外来人口的上限，以及如何权衡外来人口与本国人口之间在资源等方面的利益冲突问题。

第二，因为土地资源有限，而必要的设施用地不可能减少，也不能减少绿化等环境优势方面的用地（现有规划甚至增加绿化用地的比例），因此必然提高建设用地的密度（土地利用强度）。大幅增加密度的同时，保持甚至增强宜居性是新加坡今后城市发展的重大挑战，这是西方发达国家不存在的问题。

第三是文化方面的提升。除了为本国人口提供更好的生活环境外，新加坡要在全球范围内继续吸引更多、更高层次的人才，与亚洲其他重要城市之间的竞争会越来越激烈。在目前的发展程度基础上，除了继续保持在自然环境和建成环境方面的优势外，提升城市的文化品质是新课题。新加坡大部分的城市区域是在过去40多年里快速建成的，多样性缺乏。例如，做为国家重要建设成就的公共住宅（新加坡HDB）满足了超过80%国民的需求，从满足使用的角度来看很好，但在今天的发展程度下，多样性不足的问题也显现出来了。上海等历史较长的城市，在不同城市区域因为历史背景不同会有不同的城市肌理、城市空间特征和建筑特色，因而在城市多样性和文化特征方面有优势。

3 城市规划和设计面临的问题

从以上对上海和新加坡两个城市的简要分析可以很清楚地看到一系列城市规划和设计面临的新问题。

（1）城市规划和设计在今后的城市化或再城市化进程应发挥更积极更有效的作用。新加坡城市建设从宏观到很小的细节都是“完全规划（totally planned）”的结果，而且采用了近乎“实验室”程序的不断改进模式。新的思路和改进意见，来自其他国家经验，或来自使用者意见等渠道，无论在何种尺度层面，都会通过规划和具体实施来检验——合理的继续，不合理的改掉，再有好的想法就再进行实施和检验，这种特点在过去近半个世纪新加坡公共住宅和新镇模式的不断改进过程中体现得十分明显，立体、甚至高层工业区建筑的模式也是在这种“实验室”程序下“发明”出来的。当然，前提是总的指导思路不变，以及规划管理及其配套的规划设计机构的运作能力。亚洲领先的几个重要城市其实都有不同方式的、强有力的城市规划控制和引导。中国城市也重视规划，但是“墙上挂挂”的情况，或明知不合理但也很难修改的情况并不鲜见，如何确保城市规划和设计最大限度地发挥作用，探索合理的规划管理和相关实施机制还有很大余地。特别是将城市总体规划、地块详细规划和规划实施控制指南更有机和有效地组织在一个统一的法定框架下，是中国目前城市规划体系建设的主要任务。

（2）随着亚洲城市化的进一步突进，土地集约利用将是关系到城市能否维持正常“生存”的根本问题之一，必须在决策和政策层面，自上而下地解决这个问题，规划和设计必须提出土地集约利用的新模式和配套的管理规则等支撑条件。土地利用效率在中国应成为衡量规划合理性与合法性的第一指标。上海大量工业园区土地的低效率问题值得高度重视并及时采取有效举措。

（3）提高土地利用效率和宜居性等城市环境品质问题同时兼顾。亚洲城市不具备按照北美、欧洲和澳洲城市建设标准的资源条件，探讨高密度条件下的宜居环境，将对于西方城市看来自相矛盾的两方面结合在一起，使二者都达到均衡状态下的最佳指标，是亚洲城市必须面对的课题。各个城市的气候、历史和文化背景不同，模式也会不同，但东京、香港和新加坡在这方面的思路模式对中国城市有参考价值。

（4）对于新城、新镇等城市扩展的新区域，实现物质性建设与产业配套，以及提供市民完整城市生活的各方面需求同步进行是很大的挑战。从二战后欧洲新城镇建设情况看，做到这种“同步”的案例极少，但对于亚洲城市化的人口规模而言，必须找到有效的解决模式。

（5）城市更新或新建区域内尺度失控，以及以往城市中不同层级的结构关系被抹杀，不仅仅是城市空间质量问题，由此促成的人群重新分布包含了很多新的社会问题，也造成绝大多数人群的生活不便。中国的旧城改造运动和城市成片开发加剧了原有城市尺度的丧失和社会阶层的隔离。

（6）城市中各个方面的多样性是延续城市文化的有效途径。城市建设模式及城市空间与城市形象的趋同现象在中国当代城市化进程中表现尤为明显，城市文化多样性问题必须予以重视。

（7）近30年来中国城市化进程中政府的集权加上单一的商业开发模式所带来的速度与效率为世人瞩目，其弊端也日益明显。不同亚洲城市的经验交流与分享将为城市开发模式等城市建设和管理方面的改进或多元化提供更大的发展潜力。

以上概要罗列的问题并不全面，将通过本专栏后续的针对各个城市的研究报告，结合具体案例进行分析。

亚洲城市专栏以及同济大学建筑与城市规划学院与新加坡国立大学设计与环境学院在该领域进行的合作交流得到郑时龄教授长期大力支持，特此感谢。

References

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[2] Peter G. Rowe. East Asia Modern: Shaping the Contemporary City [M]. London: Reaktion, 2005.

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[5] Siemens AG. Asian Green City Index [R]. Munich:Siemens AG, 2011.