控制性详细规划层面交通规划定位的探讨*

许俭俭 赵晶心

0 引言

交通规划是城市规划的有机组成部分。正如交通在城市发展中的作用，交通规划不仅仅是城市规划体系中的基础与支撑体系，在当前中国城市进入快速城市化以及后工业化时代，交通规划更应发挥引导城市发展的作用。

在城市规划体系中，控制性详细规划（简称“控规”）是指导城市开发建设活动的重要法定依据，是实施规划管理的重要载体。在控规规划阶段，交通规划如何有效支持土地使用规划，强化协调和整合，落实规划控制，确保交通规划自身目标的实现，是值得深入研究和探讨的问题。

本文从控规自身的体系定位、作用、特点和要求出发，分析交通规划在控规阶段的主要任务，以期构建控规层面的交通规划必须具备的技术需求和衔接方式。并在此基础上，提出控规层面交通规划的编制框架，并对技术关键进行探讨。

1 交通规划的体系构架

“支撑”与“引导”并重是当前我国交通规划的主要定位。“支撑”是为实现城市发展目标，在资源和环境的双重制约条件下，交通规划必须为城市寻求一条可行的发展之路，建立符合发展需求的城市及区域综合交通体系，支撑城市的发展诉求。“引导”则表示交通规划既要基于土地使用规划，又要从战略引导的角度，通过交通政策的差别化制定、交通设施的差异化设置、交通体系的差异化构架和交通环境的差异化构建，合理有序地引导客流和货流的分布，引导出行方式的改善及土地使用和城市空间结构的优化完善。以绿色交通理念，倡导公共交通优先，引导城市向可持续、低碳的目标发展。

落实交通规划对城市规划的支撑和引导作用，首先必须构建与城市规划体系协调的完备的交通规划体系构架，其核心目标之一是充分支撑总体规划和控规等法定规划的完备和科学性，之二是适应行业发展特点，有效支持交通基础设施建设、交通政策制定和行政管理。

在规划编制体系中，交通规划是专项规划之一。对应城市规划编制和建设管理的各个阶段，交通规划的编制体系可以分为以下5个层次：

（1）城乡交通发展战略规划——对应于城市总体规划纲要编制阶段，重点分析交通发展整体态势，判断发展趋势，确定交通发展方向和目标，制定总体发展策略；协调城市空间结构拓展方向和城市功能的优化。

（2）城乡综合交通体系规划——对应于城市总体规划编制阶段，在交通发展战略的框架下，一方面完善各系统交通设施布局，另一方面，对城市用地、轴线廊道、主要功能区和重大设施项目布局提出反馈意见。

（3）系统专项规划——介于总体规划与详细规划之间，是依据总体规划和综合交通体系规划，对交通系统的各个子项进行深入分析研究，遵循其各自发展特点和规律，研究落实系统发展目标、设施布局、用地规模需求、实施次序和计划，为详细规划和建设管理提供依据。

（4）区域综合交通专项规划——对应于分区规划或控规阶段，在落实专项规划设施用地和系统功能的同时，更为重要的是运用现代交通分析技术，建立交通设计与用地规划之间的协同反馈机制，通过定量化的承载力和适应性分析，优化用地功能、开发强度、业态引导。在控规阶段，进一步落实针对性的交通组织优化设计，细化慢行系统规划，实现城市交通和用地的协调发展，落实规划目标。

（5）交通优化设计——在修建性详细规划、城市设计或建设项目管理层面，根据开发用地的业态和建设方案，通过优化和深化交通设计，构筑在城市设计和交通设施设计层面上的协调。这个阶段，许多城市都采取了交通影响评价制度。

与法定规划相同，交通规划在各个层面都承担了不同的作用和不同的价值传导机制。构建完整的、全覆盖的交通规划编制体系（图1），才能更为有效地发挥交通规划的支撑和引导作用。

2 控规层面交通规划的定位

《城乡规划法》授予了控规前所未有的权威性，但与之俱来的是如何进一步增强其科学性和合理性的挑战。

一方面，由于上位专项规划的深度不足或编制时效不匹配，控规层面的交通规划往往缺少完整的系统专项规划的支持。而且由于规划部门与行业主管部门管理职责、程序的差异，包括规划与交通在专业上的理念冲突，都在一定程度上造成各方对详细规划层面的交通规划的作用和定位产生分歧。另一方面，中观层面的土地使用与交通协调的技术支撑体系不完整，未能针对控规的功能体系的需要，定量化、针对性地协调交通设施配置与土地使用类型、强度、分布的关系，提供及时有效的反馈。因此，如何看待控规层面的交通规划的定位，如何有效发挥交通规划的作用，成为当前的争论焦点之一。

2.1 控规的特点

控规是“以土地控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，规定各类用地适建情况，强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接，将总体规划的宏观控制要求，转化为微观控制的转折性规划编制层次”。按照《城市规划编制办法》，编制内容包括规划地块性质、容积率等相关控制指标、城市设计指导原则、道路交通设施建设详细规定、市政设施建设具体要求、土地使用与建筑管理规定等六大类。从专业技术角度来看，控规具有以下基本特点：

（1）以协调和引导城市用地和空间合理发展为主要任务。在空间上对土地利用方式进行管理是城市规划的主要职责，《城乡规划法》赋予了控规在城市空间管控上的极高的法律地位。

（2）空间管控是控规的主要管理方式，也是其规划引导作用的表达方式。控规既要保持法定的权威性，维持控制底线，管控方式也要兼顾保持一定的弹性，以适应合理的变化诉求，维持规划的稳定性。

（3）广泛性、公共性和综合性。城市用地和空间管理涉及到城市开发、建设、经营的各个部门和个体，关系到城市生活的方方面面，具有广泛的参与性；在各种利害关系的协调平衡中，虽然保护合理的个体利益越来越得到关注，但公共利益的保障始终是规划的重点内容；为了实现城市规划的总体目标，在综合平衡各方诉求的过程中，价值取向也是综合性的。

（4）开放与局限并存。由于详细规划的综合性，其本身的编制组织具有一定的开放性，但其法定程序对其开放是有限制的。只有完善相应的机制，才能使其他相关规划与控规同步，协调一致。

2.2 控规层面交通规划的主要任务

根据交通规划本身的定位作用，结合控规的特点，控规层面交通规划的主要任务可以分为以下几个方面：

（1）明确规划区域内的交通发展目标和任务，落实上位规划的要求，包括各系统设施用地的落实、交通管理和组织方式的落实，协调矛盾冲突，并反馈上位规划。

（2）深化优化详细规划层面的交通控制方案，平衡各方利益，落实区域交通发展目标和策略。

（3）实现交通专业部门广泛支持和社会公众的有效参与。

（4）运用交通分析方法，对用地规划方案优化提出反馈，促使交通规划目标的实现。

（5）落实相关交通设施的用地控制指标。

2.3 控规层面交通规划的基本要求

为实现上述任务，控规层面交通规划在编制过程中需要达到以下要求：

（1）必须对一系列的上位规划进行综合性的解读，进行体系上的全面衔接和落实，包括设施和交通发展策略，从而确定区域交通发展目标和任务。这是控规启动阶段规划评估的首要工作。由于目前交通规划体系不完整，多数情况下，上位规划总是存在部分的系统缺失，应及时反馈，对缺项的专项规划进行补充完善。

（2）通过全面的现状分析和规划发展趋势预判，针对存在和潜在的问题，基于规划理念和目标，深刻把握地区区位、人口特征、交通需求等发展条件，构建详细规划层次的交通远景和实施方案，形成规划、建设、管理各个层面的对策体系。

（3）以实现规划目标为导向，创新土地与交通分析技术方法，进行交通与用地的双向协调优化，包括区位与地区功能协调，用地开发的交通承载力分析，开发布局和业态的引导，交通政策和管理，交通设施布局的优化。

（4）以法定成果形式表达交通规划的控制性内容，并对修建性详细规划和建设项目的交通设计提出指导性意见。

2.4 控规层面交通规划的特点

根据控规的定位和要求，控规层面交通规划在达到上述要求的同时应充分体现以下特点：

（1）综合性。控规交通规划内容的广度和深度应进一步增强，体现地区交通对策的综合性，形成完整的技术路线，实现用地规划与交通规划的双向协调优化，避免“静态”规划的简单模式。

（2）同步编制。交通规划的编制必须与控规编制管理程序相结合，体现支撑作用，从程序合理性的角度避免新增环节，成果格式与控规技术准则相符合。

（3）管控与引导结合。全面研究，有限规划，具有确定性的内容纳入强制性管理内容，对建设和管理层面的内容应保持一定的适应性和弹性。

2.5 控规层面交通规划的编制框架

交通规划的编制应体现目标导向和问题导向，以上位系统规划和交通策略指引为依据，以全面细致的规划评估和现状评估为基础，对未来地区发展趋势进行预判，找出现状和潜在的问题，明确区域交通发展目标和任务，并提出区域交通发展对策。在同步编制区域交通规划方案和用地规划方案的过程中，进行区域交通承载力和可达性分析，协调交通设施配置与用地开发，并对主要节点开展交通评估与反馈，同步优化交通规划与土地使用规划方案（图2）。

表1 上海市控规技术准则中的分类分区域方法

3 控规层面交通规划的技术关键

3.1 完善交通对策和指标体系

由于交通系统的复杂性，交通对策不能仅仅从交通设施的合理布局着眼，而是涵盖交通政策、交通规划、建设和管理多个层面协同运作的对策体系。对于控规层面的交通规划，只有从对策角度进行全面分析，才能准确地把握规划控制要素的系统方位。交通对策的研究应采用系统方法，把握以下几个原则：

（1）把握规划地区的区位、功能、人口特征。不同的区位条件、用地模式、人口特征，会导致地区迥异的交通出行特性。例如，城市中心区的居民比远郊区的居民具有更便利的公共交通出行条件，因而公交出行比例较高；居住区交通应突出公交服务和社会车辆出行，而工业区则主要考虑货运交通组织；品质较高的城市新区一般居民收入水平较高，对小汽车的依赖程度也较高等等。

（2）制定分类分区域的规划指标体系，辅助规划决策。例如，上海市控规技术准则中，根据地区功能和交通区位分为中心区、中心区外围区、郊区新城及新市镇、工业园区、物流园区、交通枢纽区等几类区域，并形成了分类分区域指标体系，为规划编制和审查提供了依据（表1）。随着研究的深入，分区的制定将更为完善。

（3）体现规划理念的延续性和对策的系统性。控规层面的交通规划既要落实区域交通政策、体现上位规划所提出的交通理念，同时又要为微观设计提供建议和指导。

3.2 创新土地与交通协调分析技术

在控规阶段，协调土地使用和交通的关系，从综合交通论证的角度提出开发业态和规模的建议十分重要。传统的以四阶段模型为主体的交通分析技术广泛应用在各类交通专项规划中（包括交通影响评价），应用在控规阶段这种传统的交通分析技术存在两方面的突出问题。一是交通分析手段与规划过程的分离，四阶段模型建立在土地使用规划方案明确的基础上，根据规划方案来进行一系列的预测，这种操作方式与规划程序相分离，也难以与规划过程中的价值判断因素相融合。二是传统的交通分析技术过于强调道路的机动性，以道路拥堵与否作为规划方案的评价指标，从机动性的角度来对规划进行评判，对于道路狭窄、高密度开发的方案普遍持有排斥意见。而事实上，采用了土地混合使用、强调人行交通的高密度开发区域，具有很高的目的可达性（图3），往往成为城市最富有活力的地区。

另外，城市规划作为一个多元价值判断的过程，也不可能单单从交通的角度确定用地性质和开发规模，还需要综合经济性、城市空间形态等方面的要求。因此，应当探索更加切合规划需求的分析技术。

地区发展条件的不同，对交通分析的要求是有所区分的。对于新开发区域，应重点研究区域道路交通设施的总体承载能力，由此对区域总体开发规模和人口予以论证，并根据重要交通设施的可达性（快速路出入口、轨道站点、公交枢纽等）提出开发强度布局的建议，解决开发总量和分布两个方面的问题；对于城市更新区，由于地区的开发动态较为明确，新改建项目一般集中在若干个节点上，因此应主要对关键节点从选址和开发规模角度提出建议，则可考虑采用交通影响评价的技术方法。

3.3 实现数据平台的一致性

依托现代交通规划技术，进行定量化的交通预测分析评估是控规层面交通规划的必要手段。为保证规划的客观和公正，建立一个统一的权威的交通规划数据平台，制定交通评估规范和技术标准尤为重要。交通规划数据平台的应用可扩展到规划的各个层面，成为支撑整个体系的交通规划的决策支持系统。

4 结语

目前就用地规划和交通规划相互关系来说，存在着许多认识上的分歧，其中交织了行业行政管理的不同诉求，如关于开展“控规交通影响评价”必要性的争论。根据城市规划和交通规划的实际需求和特点，规划的问题应通过规划的途径解决；参照“建设项目交通影响评价”的技术体系推行“控规交通影响评价”制度，在技术效用和行政效用方面都是比较低的。

根据现有认识，如果在某些技术环节上有所突破，交通规划能够为详细规划提供更强有力的支持。现阶段，尽快完善并形成可操作的控规层面交通规划技术体系和标准是必要和迫切的。另一方面，交通规划的健康发展，也需要进一步提升其自身在规划体系中的地位。城市规划和交通规划应该成为各自拥有完善体系但又相互支撑、相互融合的关系。

3 根据可达性分析提出的开发强度分布建议

References

[1]北京市城市规划设计研究院. 城市土地使用与交通协调发展[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.

Beijing Municipal Institute of City Planning &Design. Coordinated Development of City Land Use and Transport [M]. Beijing: China A rchitecture &Building Press，2009.

[2]惠英. 机动化背景下历史街区交通发展与规划研究[D]. 上海：同济大学博士学位论文，2008.

HUI Ying. Transport Development and Planning Research of Historic A reas under the Background of Motorization[D]. Shanghai：The Dissertation for Doctor Degree of Tongji University，2008.

[3]阿瑟·奥沙利文. 周京奎译. 城市经济学[M]. 北京：北京大学出版社，2008.

A rthur O’Sullivan. ZHOU Jingkui，translate.Urban Econom ics[M]. Beijing：Peking University Press，2008.

[4]张泉. 权威从何而来——控制性详细规划制定问题探讨[J]. 城市规划，2008（2）：34-37.

ZHANG Quan. Where Does the Authority Come from？On Formulation of Regulation Detailed Planning[J]. City Planning Review，2008（2）：34-37.

[5]姜明安，余凌云. 行政法[M]. 北京：科学出版社，2010.

JIANG M ing’an，YU Lingyun. Adm inistrative Law[M]. Beijing：Science Press，2010.

[6]菲利普·伯克等编著. 吴志强译制组译. 城市土地使用规划[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2009.

Philip R.Berke. WU Zhiqiang etc.，translate. Urban Land Use Planning[M]. Beijing: China Architecture& Building Press，2009.

[7]潘海啸. 轨道交通与大都市地区空间结构的优化[J]. 上海城市规划，2007（6）：37-43.

PAN Haixiao. Rail Transit and Optim ization of Spatial Structure in Metropolitan[J]. Shanghai Urban Planning Review，2007（6）：37-43.

[8]张缨. 我国城市交通规划研究展望[J]. 上海城市规划，2008（3）：53-57.

ZHANG Ying. The Prospect o f China U rban Transportation Planning and Research[J]. Shanghai Urban Planning Review，2008（3）：53-57.

[9]许俭俭. 理想城市的规划实践——谈临港新城的交通规划[J]. 上海城市规划，2009（4）：71-74.

XU Jianjian. Carrying out the Planning of an Ideal City——the traffic planning of Lingang New City[J].Shanghai Urban Planning Review，2009（4）：71-74.

[10]陆锡明，顾煜. 上海综合交通战略规划的演进[J].上海城市规划，2009（5）：25-31.

LU Xim ing，GU Yu. The Evolution of Shanghai Synthesis Transportation Strategy Planning[J].Shanghai Urban Planning Review，2009（5）：25-31.