吐鲁番水资源管理研究

陈新林

（中共新疆吐鲁番地区委员会党校 新疆吐鲁番 838000）

吐鲁番水资源管理研究

陈新林

（中共新疆吐鲁番地区委员会党校 新疆吐鲁番 838000）

吐鲁番地区属于全国严重缺水的地区之一，资源性缺水和工程性缺水并存的现实不仅制约了地区经济社会的快速发展，而且影响了地区居民的现实生存。如何在极度缺水的条件下管好、用活现有的水资源存量，实现地委所提出的“活水”战略，已经成为地区经济社会发展所面临的重大课题。文章从吐鲁番水资源使用、管理现状入手，对深化水资源管理体制改革提出了思考。

吐鲁番；水资源；管理体制；“活水”战略

水，是生命之源、绿色之源，是一个国家重要的自然资源和战略资源。更是人类文明的基础，联合国把 2005年-2015年定义为“生命之水国际行动十年”。2007年，国家发展改革委、水利部、建设部联合发布的《节水型社会建设“十一五”规划》明确指出：“要以提高水资源利用效率和效益为核心，以水资源统一管理体制为保障，以制度创新为动力，促进经济社会发展与水资源相协调，为全面建设小康社会提供水资源保障。”地委书记刘新胜在地委扩大会议上指出“活水是工业和农业可持续发展的战略举措，要充分利用制度、技术、资金、市场来激活水资源，把推行现代节水技术同农业产业结构调整紧密结合起来，把农民水权改革与维护农民权益紧密结合起来，推行水权有价转让和流域内流转制度，把活水这一篇大文章做好”。吐鲁番地区属于全国水资源严重短缺的地区之一，全地区水资源总量只有8.6亿立方米，人均水资源占有量仅为13 81立方米，不足全国的人均水资源占有量的 2/3，是全疆人均水资源占有量的 1/2。水资源严重不足，已成为制约地区经济社会可持续发展的短板和瓶颈，成为影响地区人民生存的现实危机。面对严峻的现实，“活水”已不再是一种空谈，而是一种现实的选择。构建统一、合理、高效的水资源管理体系，用活现有水资源存量，是当前各项工作的重中之重，是全面建设小康社会的重要支撑，也是解决地区水问题的根本出路。

一、吐鲁番地区水资源及使用、管理现状

吐鲁番地处内陆，远离大海，位于亚欧大陆的中心区域，北有天山，南有昆仑山，特殊的地理位置和环境形成了吐鲁番独特的干热气候，年均降水量只有16毫米，而年均蒸发量却高达到3000毫米，是中国年降水量最少的地区之一。吐鲁番水资源的补给主要靠天山冰雪融水、山区降水和地下水。由于天山冰雪融水和山区降水，吐鲁番形成了14条地表径流，其中有9条径流发源于地区境内的北部天山山区（包括大河沿河、塔尔朗河、煤窑沟河、黑沟、恰勒坎河、二塘沟、柯柯亚、坎尔其、柯尔碱沟），有5条径流发源于地区境外的西部山区（包括白杨河、阿拉沟、鱼尔沟、乌斯通沟、祖鲁木图沟），14条地表径流行政区划内生成的地表水为 6.6亿立方米，区外流入水量为 4亿立方米（不计入地表水资源量），全地区地表水流量为 10.6亿立方米。吐鲁番盆地是典型的内陆干旱地区，具有相对独立完整的地下水系统，由四周向艾丁湖最低点排泄。西部、北部天山山区是河流流域地表水及盆地地下水的产流区，火焰山、盐山隆起带，将吐鲁番盆地分割成南北两个盆地，南北盆地内沉积了第四纪松散沉积物，是地下水储存和运行场所。整个吐鲁番盆地，地下水资源量为 7.4亿立方米。地下水每年可开采量（即不重复地下水补给量）仅为 2亿立方米。因此全地区地表水和地下水资源总量是地表水资源量 6.6亿立方米与不重复地下水补给量 2亿立方米之和，只有 8.6亿立方米，人均水资源占有量也只有 1381立方米（其中：吐鲁番市人均水资源量 1148.3立方米，鄯善县人均水资源量1087.6立方米，托克逊县人均水资源量3088.6立方米），只占全国人均水资源量的2/3，不足全疆人均水资源量的 1/4。而且，随着地区经济的快速发展，尤其是农业灌溉面积的迅猛增加和农业开荒现象的日益加剧，水资源过度开发、严重超采现象愈演愈烈，使得有限的水资源总量和人均水资源量逐年减少。目前吐鲁番地区共有机电井6334眼，每年地下水超采2亿多立方米，由于地下水超采严重，使得地下水位不断下降，在最近十几年里，地下水位下降了近 30米，年均下降 2米，尤其是鄯善的迪坎乡、山南地区和吐鲁番市的二、三堡乡地下水位下降最为严重，由80年代的三、四十米下降到现在的一百多米。

在水资源的使用方面，2009年吐鲁番地区总用水量14.8亿立方米，其中农业用水量14.16立方米，工业用水量0.37亿立方米，生活用水量 0.17亿立方米，建筑业及第三产业用水量 0.1亿立方米，用水结构极不合理的，光农业的用水就占了全部用水总量的 95%以上，而工业、城镇以及第三产业的用水不到5%。2009年，一、二、三次产业结构比例为 12.7：57.3：30.0，农业占 GDP比重仅 12.7%，用水占用水总量95.7%，二三产业占GDP比重达88.3%，但用水只占 4.3%。由于水资源大部分用在农业上，且农业灌水的利用系数不高，造成了农业的用水效率和用水效益非常低下，地区万元GDP用水量是937立方米，农业万元GD P耗水量近10000方，远远高于全国平均水平。

在水资源的管理方面，目前全地区已建成水库17座，其中有中型水库 4座（包括葡萄水库、柯柯亚水库、坎尔其水库和红山水库）总库容量8682万立方米；有小型水库13座，总库容量1687万立方米；已建成12座各类渠首和各类干、支、斗、农四级渠道7000公里，其中防渗渠道近5000公里；有机电井6334眼，配套机电井5841眼。同时已建成20多万亩的高效节水技术灌溉面积和低压管道控灌面积，防洪、抗旱、农业灌溉、工业用水、城乡人、畜饮水等多功能的水利工程体系已初步形成。尽管吐鲁番地区多功能的水利工程体系已经初步建立，但按照《中华人民共和国水法》规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”吐鲁番地区县（市）水资源管理是由县一级地方人民政府水行政主管部门直接管理，水资源管理各自为政，缺乏全局统筹，且全地区水资源没有形成统一的管网，很难实行统一调配，对通过加强水资源的管理，使有限的水资源在政策引导和效益驱动下流向节水高效农业和高产值的二、三产业，推动产业结构调整产生了负面影响，同时也加大了节水工作的难度。

因此，建立统一、合理、高效的水资源管理体制势在必行。

二、深化水资源管理体制改革

吐鲁番地区水资源总量和人均水资源量少，水资源无序开发、超采和浪费现象极为严重，水资源利用效率和效益极其低下，水对产业结构尤其是农业产业结构的调整没有形成有效的手段和办法，水作为日益稀缺的不可替代的资源，其价值得不到很好的体现，这些问题迫切要求深化地区水资源管理体制改革，通过改革，建立起一种统一的、合理的、高效的水资源管理体制。

（一）建立水资源统管机制

吐鲁番经济发展的关键就是水经济的发展，吐鲁番经济管理的关键就是水资源的管理，水经济和水资源管理这两个关键抓好了，济社会发展这个中心就抓住了，因此，吐鲁番在水资源管理上需要建立起一种以水资源的统管机制为重点的，以水资源的统管、统分和统用制度为内容的统筹机制，来对全地区水资源实行统一协调、统一调配和统一管理，以水资源的管理促进地区经济的管理，以水经济的发展促进地区经济的发展。首先，统一水资源的管理。就是要把全地区的农业、工业和城乡生活用水等所有的水资源统一起来，进行集中的管理、使用和调配；在城市要以地区、县（市）为中心，建立“地区-县市-行业-企业”四级工业用水管网和“地区-县（市）-街道-小区”的四级生活用水管网，同时还要完善“地区-县（市）-乡（镇）”三级管网建设，将管网辐射到各乡（镇）。在农村则要建立“地区-县（市）-灌区（重点节水区）”三级农业用水管网，同时要以乡（镇）或中心乡（镇）为单位，建立辐射各行政村的统一的管网。通过地区辐射县（市），县（市）辐射乡（镇），乡（镇）辐射村落的形式，把地区所有的水资源统一起来集中使用。其次，明确水资源管理主体。以水政局为管理主体，对全地区水资源进行统一管理。再次，加大水资源管理的地方立法工作。吐鲁番水资源严重缺乏，且属于民族地区，具有特殊性，要针对这种民族地区水资源严重缺乏的特殊性，申请国家或自治区人大制定吐鲁番地方的《水资源管理条例》，通过立法的方式来明确吐鲁番水资源管理主体、范围和方式方法。

（二）机构设置

成立水政局、水经营公司和农民用水协会等机构。水政局作为地、县（市）水资源管理部门负责对全地区水资源进行统一集中管理、对水经营公司进行指导和监督，通过制定地方性法规明确地区水政局代表地区统一管理水资源，并对县（市）水政局实行垂直管理；整合地、县（市）水利局部分企事业功能单位和县（市）自来水公司成立水经营公司，代表政府负责全地区水资源的经营和销售，通过市场化行为，以市场价格为手段、市场需求为导向，合理配置水资源；积极引导农民以村或组为单位成立农民用水协会，协调农民与农民之间、用水协会与用水协会之间、村与村之间、农民与水经营公司之间的用水。

（三）职能划分

1.水政局：贯彻落实国家、自治区关于水资源管理的方针、政策；落实国家、自治区和地区的节水政策，推广节水技术和措施；落实国家、自治区和地区增水项目的建设、管理和其他水利建设项目的管理；负责制定农业、工业、城市用水定额标准，负责农业节水技术和节水型社会工程设施减少实施，负责制定初始水权方案，水权转让管理办法等；代表国家、自治区和地区对全地区水资源进行统一管理和合理配置，对水经营公司进行指导和监督。

2.水经营公司：负责对全地区水资源的经营和销售，运用市场化的手段，依靠价格杠杆调整用水结构，缓解用水矛盾；代表政府负责全地区水利设施的建设、维护和管理，通过股权形式充分调动社会资本、民间资本投资水利工程建设；作为水权流转中介机构，促进水资源有偿使用和流转，合理配置水资源；负责水费、水票的收取和出售水票等。

3.农民用水协会：协调灌水、管水和水费的收取，协调将水权配置到户，协调收缴水费，调处水事纠纷，协调水量交易。

（四）体制改革的目标和步骤

1.目标：通过深化水资源管理体制、加强水资源管理和推进水权制度改革，结合地区经济社会发展和流域生态对水资源的潜在要求，及时调整用水定额，促进水资源的优化配置；以水资源承载能力和水环境承载能力作为水权配置的约束性条件，在各大水源选择典型区域建立初始水权分配机制和水市场管理制度，明晰初始水权，规范水权交易，充分利用市场体制机制促进水资源的优化配置和高效利用，形成统一、合理、高效的水资源管理体制；以农业退地节水为重点，减少灌溉面积，降低灌溉定额，严格控制新打机电井，注重坎儿井的保护与开发，流转地下水位不断下降和坎儿井大量干涸的趋势；通过对水资源的市场化运作，最大限度配置、用好水资源，实现水资源利用的最大化和最大的经济、社会效益。

2.步骤：争取用5-10年时间建立全地区水资源统管机制，确立水资源国有资产评估体系，使水利设施国有化；以乡镇或中心乡镇为单位的管网建设、合并工作在10年内完成；3年内完成水权改革试点工作，在初见成效的基础上再用2-3年时间在全地区加以推广。

三、落实市场用水机制

水资源的管理既要充分发挥行政和法律的作用，同时又要充分发挥市场机制的调节作用，要通过建立水市场运行规则、制定水权交易制度来探索水权转让和建立水市场，充分发挥价格杠杆对水资源的调节作用。

（一）水资源由企业统一经营

统一全地区水资源管网，把全地区大河水、地下水、机电井水、水利设施、节水管道设备等收归国有，由国有企业水经营公司统一经营，对于集体、企业或个人所有的机电井可通过政府收购的形式国有化。同时，大力推进水市场建设，完善水权交易体制机制和场所。以水经营公司为中介，运用“准市场”的形式来统一运作水权流转。通过水市场建设来规范水权流转，通过水权有效流转和水经营公司统一经营水资源，充分发挥市场价格对水资源的调节作用，使更多水资源流向经济效益相对较好的二、三产业，达到水资源的合理、有效配置。水经营公司除统一经营销售全地区水资源以外，还负责建设、维护全地区水利工程设施，其在经营水资源上所取得的利润，一部分上缴地方财政，留存的一部分用于本公司的再投入和地区水利设施建设、维护投入。通过水经营公司对水资源的经营销售和水利设施的建设、维护，达到水资源的市场化。政府部门尤其是水政局要从管理机构的设置，水市场运行规则的建立等方面，来界定水权的交易，制定水权交易制度和规则，规范交易成本、交易价格以及交易的程序和方式，通过建立健全市场运行机制，逐步培育和完善水市场。

（二）合理确定用水价格

水政局要从水资源演变情势分析、水资源的调查评价、水资源可利用量估算和水价的核算评价等方面来建立水资源的经济、环境和生态价值评估制度，通过评估制度来建立合理的水价形成机制，逐步实行超额累进加价制度，即定额内执行基本水价，超计划用水实行季节性水价；水经营公司参考水政局水资源评估结果，结合市场需求和农民、企业和城乡居民市场承受能力，制定合理的行业用水价格和行业用水定额标准，行业用水价格和定额标准包括农业、工业、生活、生态等用水价格和标准。生活用水价格和标准确定参照《城市给水工程规划规范》(GB50 282-98)；基本生态用水要考虑流域生态安全和环境保护，按农田灌溉面积一定比例配置，并随着耕地面积的压缩，逐年加大比例；农业用水价格和定额即要考虑全地区经济发展水平和自然条件，又要考虑产业结构调整因素，合理确定配水面积、价格和定额；第二、三产业用水价格和定额根据发展程度和市场需求确定。

（三）深化水管理办法

1.建立水权有偿转让制度。一是对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以及对水权转让与其他市场行为关系的规定，包括不同类别水权的范围、转让条件和程序、内容、方式、期限、计量方法、水权交易规则和交易价格、审批部门等方面的规定等制定水权转让管理办法；二是建立水权转让协商制度，水权转让是水权持有者之间的一种市场行为，需要建立政府主导下的以水经营公司为中介的民主协商机制；三是建立水权转让第三方利益补偿制度，明确水权转让对周边地区、其他用水户及环境等造成的影响进行评估、制定相应的补偿的办法。

2.建立节水利益分配制度。农业节水是节水重点，而就目前吐鲁番人口就业结构和工、农业结构状况来说，减少农民数量就是节约农业用水，只有通过加快工业化和城市化进程，转移农村富余劳动力，才能减少农民、减少农业用水，改变用水现状和方式，达到节约用水的目的。要建立节水利益分配制度，尤其是农业节水利益分配制度。首先，按照农民现有耕地面积和用水量进行综合评估，结合耕地的用途、地理位置和耕地的土质确定农业耕地平均用水定额。其次，对农业用地进行用水定额管理，对于在用水定额以内的农业用水实行平价管理，而对定额以外的用水实行溢价管理。再次，按照“谁节水，谁收益”的原则合理确定节水再利用的利润分配。凡经过农业节水和水权流转所产生的利润，要充分考虑农民权益，一部分返还给节水的农民，一部分上交地方，用于水利设施再投入和再建设。最后，对于农民自愿弃耕的适宜集中连片的土地，由集体实行集中管理、集中流转，转让给企业或承包大户实行统一经营和管理；对于弃耕流转的土地作为农业开发的，在用水管理上实行溢价管理；对于弃耕的零散偏远、条件较差的土地实行退耕。

3.建立健全水事纠纷协调仲裁机制。水权水市场建立后，由于用水主体多元化，水事关系极为复杂，为协调用水过程中出现的各种矛盾，地区应建立以水经营公司为水权流转中介的水资源统一经营、管理、调配制度，地区各乡（镇）、村组必须建立以用水者协会为主体的政府调控、水管单位参加的协调仲裁制度，来协调和解决水权改革及水市场建设中出现的各种矛盾和问题。

[1]吐鲁番地委 2009、2010年扩大会议文件，吐鲁番地区水利工作会议文件.

[2]催延松.水资源经济学与水资源管理[M].中国社会科学出版社，2008.

[3]姜文来.水资源管理学导论[M].化学工业出版社，2005.

陈新林（1975-），男，湖南人，讲师，中共吐鲁番地委党校管理教研室主任，研究方向：经济学。

2011-10-16