关闭煤矿适用行政程序法问题研究

孙耀霖

(西南政法大学，重庆 401120)

一、问题的由来

2005 年《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定了两种行政主体，一种是县级以上地方政府负责煤矿安全生产监督管理的部门和国家煤矿安全监察机构设在省、自治区、直辖市的煤矿安全监察机构，一种是县级以上地方政府。第一种行政主体对所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为负有检查和依法查处的职责。第二种行政主体在规定的情形下，决定并实施关闭煤矿。政府关闭煤矿的行政行为由此设定。

在一煤矿所有人与某市政府关闭其煤矿的诉讼中，某市政府认为，决定并实施关闭煤矿不是行政处罚，因此，法院不宜适用《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)判决该案件。但是2009 年6 月法院依据《行政处罚法》和《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第九十三条、第九十四条的相关规定，终审判决某市政府依法撤销关闭某煤矿的通知。某政府因此败诉。

政府关闭煤矿应适用什么行政程序法，法院判决政府关闭煤矿案件应适用什么行政程序法，事关依法行政和依法判决等重大问题。

二、政府关闭煤矿行为的法律属性分析

政府关闭煤矿属于何种行政处理形式，事关政府行政中应用法律的选择和法院审理相关案件中适用法律的选择。根据行政法学者通常分类，行政处理一般有12 种形式［1］253，与政府关闭煤矿行为极其相像的显然只有行政处罚和行政强制。

一般情况下，行政法不规定政府的职权，换句话说，政府一般不是行政法的主要实施主体，很少作出具体行政行为。行政法是调整行政关系并规范和控制行政权力的法律规范系统。［1］18在行政法中，一般情况下执法主体为“人民政府的各工作部门”①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条。，必要时，行政法只是依据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)，进一步明确政府的职责。一是在行政法中明确规定某项职责的主体是人民政府;二是在行政法中“政府”与“行政机关”(或行政主管部门、管理部门)相提并论时，无论是从形式上还是从内容上，都对二者进行了区分。

②《中华人民共和国宪法》第一百零八条。

《安全生产法》第八条规定:“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”此法条主要规定的是“负责安全生产监督管理的部门”和“有关部门”的具体行政行为。《中华人民共和国水法》第八条规定:“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。”第十二条规定:“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”可见，“政府”与“工作部门”职责分明:“人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”［2］，“人民政府的各工作部门”负责相关行政事项的具体监督和管理。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议条例》都规定被申请人为作出“具体行政行为”的“行政机关”，受理行政复议申请的主要是行政机关，对“省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权”行为申请行政复议的，才“向省、自治区、直辖市人民政府提出”。《宪法》称国务院和地方各级人民政府为“国家行政机关”，与“国家权力机关”相对应。这都说明在法律、行政法规没有具体规定时，政府的行政行为与行政机关的行政行为不同，各自引起的法律关系不同，适用的法律规范也不同。同时，地方各级政府的“职权”已由我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》予以规定，而且两部法律由全国人民代表大会制定，效力高于行政法。

政府不是行政强制的实施主体。《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第二条规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。第九条规定了五种行政强制措施:限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，其他行政强制措施。“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”从行政强制的法律规定、可行性、现实情况及政府的职权来讲，政府都不是行政强制的实施主体。

政府不是行政处罚的实施主体。《行政处罚法》是行政处罚的一般法，其第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。由此可见，《行政处罚法》同样是将“政府”与“行政机关”进行了区分，并赋予各自不同的职责，政府不是行政处罚的实施主体。从《行政处罚法》规定的七种处罚种类及行政执法实践看，至少可以肯定地讲，七种处罚中的前六种形式——警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，完全由政府的各有关“工作部门”实施，对“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，在没有法律、行政法规明确规定的情况下，尚不能确定其实施主体。因此，一般情况下，政府不是行政处罚的实施主体。

政府关闭煤矿不符合行政处罚特征。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定，在行政机关对违法煤矿实施监督管理的同时，在特定条件下，“于2 日内提请当地县级以上地方人民政府予以关闭”，“提请有关地方人民政府关闭该煤矿”，“由有关地方人民政府予以关闭”，“对决定关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施”。从这些规定看，政府是关闭煤矿的决定主体和实施主体。但是政府关闭煤矿不符合行政处罚特征。第一，从行政处罚的目的看，“行政处罚的目的，重在纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律”［3］。《行政处罚法》第五条也明确规定了“坚持处罚与教育相结合”的原则，确立申辩制度既是为了保护当事人的权益，也是为了教育当事人。而关闭煤矿使违法者从此没有了改正的机会，失去了依法生产的前提和条件，所以关闭煤矿不是《行政处罚法》原则指导下的惩罚。第二，这与《行政处罚法》规定的行政处罚实施主体不一致，行政处罚的主体是“行政机关”，即政府的“工作部门”，而不是政府自身。因此，政府不是《行政处罚法》规定的关闭煤矿的行为主体。第三，从行政处罚的种类看，行政处罚有人身自由罚、财产罚、行为罚和申诫罚等四类，［2］关闭煤矿不属于这四类处罚，也不属于《行政处罚法》明确规定的六种处罚。《行政处罚法》第九条至第十四条对设定行政处罚持谨慎态度。因此，在没有法律、行政法规明确规定的情况下，把关闭煤矿作为《行政处罚法》调整的行为时，应持谨慎态度。第四，《安全生产法》第九十三条规定，“生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭”。由此可见，关闭生产经营单位的前提是生产经营单位不具备安全生产条件，且经过停产停业整顿后仍不具备安全生产条件。而较多情况下关闭煤矿不需要经过停产停业整顿，因此，关闭煤矿不应视为行政处罚。《安全生产法》第九十四条规定:“予以关闭的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。”根据《安全生产法》，“人民政府负责安全生产监督管理的部门”、“人民政府有关部门”和“负责安全生产监督管理职责的部门”是不同的主体。报请关闭生产经营单位的主体与《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定的“人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构”、“负责颁发前款规定证照的部门”不是同一主体。法定主体不同，“报请”或“提请”行为效力不同。从严格意义上讲，关闭煤矿仍然不是《安全生产法》所指的关闭生产经营单位行为。此外，《安全生产法》在把关闭生产经营单位设定为行政处罚时，应该规定这一最严厉的新增的行政处罚种类的实施程序、形式、期间以及“报请”程序等。第五，从《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定的关闭煤矿程序看，关闭煤矿很难为《行政处罚法》所调整。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定，在某种情形下，有关行政机关“于2 日内提请当地县级以上地方人民政府予以关闭”，“有关地方人民政府应当在7 日内作出关闭或者不予关闭的决定”，“对决定关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施”，但没有规定具体的决定和实施程序、准确的实施关闭期间。假如推定政府关闭煤矿是行政处罚，那么依据《行政处罚法》，关闭煤矿应该遵循一般程序，但是在接到提请后、作出决定前的7 日内难以完成立案、调查、搜集证据、制作笔录、听取当事人的陈述和申辩、听证、集体讨论决定、制作行政处罚决定书、送达行政处罚决定书等法定步骤。另外，无论是《行政处罚法》、《安全生产法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，还是其他法律、法规或者规章，都没有规定政府实施的行政处罚行为可以委托有关组织实施，即人民政府必须自己实施行政处罚。要政府实施关闭煤矿，就必须扩大其法定职权，并组建专门力量。

三、法院依据《行政处罚法》审判政府关闭煤矿案件可能衍生的问题

在前述案件的审判中，某基层法院和中级法院认为:某市政府对某煤矿予以关闭，“其实质及产生的法律后果是一种行政处罚行为”。根据《安全生产法》第九十三条、第九十四条的相关规定，某市政府在某煤矿发生事故后，未对该煤矿“进行停产停业整顿，也未履行行政处罚的法定程序，即直接下发关闭煤矿的通知，被诉关闭煤矿的通知违反法定程序，依法应予撤销”，即判决撤销某市政府关于对某煤矿实施关闭的通知。

该判决产生的后果主要有以下几点:一是在法律、行政法规没有明确规定“关闭煤矿”为行政处罚的情况下，推定“其实质及产生的法律后果是一种行政处罚行为”，不符合“以法律为准绳”判案的原则，实际上形成了“法官造法”，即以案例的形式认定政府关闭煤矿为行政处罚。二是在认定政府关闭煤矿为行政处罚后，政府必须依据《行政处罚法》关闭煤矿，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定的关闭煤矿程序则无法实施。三是政府凡是依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》实施的关闭煤矿行为皆为违反《行政处罚法》的行为。四是依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，被关闭的煤矿一旦提起诉讼，都有可能胜诉，当事人也可能重新经营因违法而被关闭的煤矿，从而使政府已经关闭的煤矿“死灰复燃”。五是引起行政复议受理权限的不确定，即当事人对政府关闭煤矿不服时，向谁提出行政复议申请，法律没有规定。

四、建议

政府关闭煤矿非常必要和重要。法院在审理政府关闭煤矿纠纷案件时，要正确适用明确的法律规范，“不仅在定性上要合乎法定的标准和规格，而且在程序上也必须合乎法律规定”［3］;没有明确的法律规范或有关法律规范不一致时，应遵照《中华人民共和国立法法》报请最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，或通过其他方式提出立法建议。

修订《安全生产法》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，保持二者的一致性。《安全生产法》第九十三条、第九十四条可增加“对关闭煤矿有特别规定的，从其规定”，确定政府关闭煤矿的法律属性，明确规定政府关闭煤矿的行为内容、行为程序、行为形式等。

依据《行政法》，分解整个“关闭煤矿”行为的具体内容，根据国务院授权，省、自治区、直辖市政府决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，或由法律、行政法规规定行政机关分别或联合实施行政处罚，其中包括收回煤矿直接生产所用的建筑物、构筑物、设施、设备等占用地表范围内的土地使用权。实施这些行政处罚后，违法煤矿自然失去其合法性和主体性。然后由行政机关责令违法煤矿所有权人限期清理煤矿生产设施等，或者恢复土地等资源的自然状态;期满不清理或不恢复自然状态的，按照《行政强制法》由行政机关代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，2007.

［2］张文显.法理学［M］.北京:法律出版社，2003:297.

［3］曹志.关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》的说明——1996 年3 月12 日在第八届全国人民代表大会第四次会议上［J］.人大工作通讯，1996(7):34－36.