社会管理创新的转向逻辑和路径研究

朱四倍，李左人

（1.信阳师范学院，河南 信阳 464000；2.四川行政学院，四川 成都 610072）

加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。[1]与此相关，近年来，我国各级政府围绕建设服务政府、责任政府、法治政府的目标，积极推进政府职能转变和管理创新，努力加强社会管理职能，不断完善社会管理体系，取得了明显成效，但管理体制不顺、管理效率不高、管理方式单一等问题仍没有得到根本改变。因此，加强社会管理创新的对策研究，进一步创新社会管理体制，提升社会管理水平，已成为政界和理论界面临的一项重大战略课题。

一、国内外关于社会管理的研究综述

社会管理的含义随着社会的变迁不断变化和丰富，这在国内外学者有关社会管理的著述中有着鲜明的体现。20世纪50年代以后，国外学者对社会建设与社会管理的理论研究大体经过了产生、发展与反思三个大的发展阶段[2]。西方学者认为社会管理主要指政府力量对独立于政治、经济领域之外的那部分社会公共事务的管理，社会管理职能主要由政府力量来行使，但是越来越多的私营部门和第三部门在获得许可后进入部分社会管理过程；社会管理是指国家为提高经济效率和社会公平最大化而干预社会生活的系统化、全面性社会管理机制与管理技术的总和。

我国对社会管理的重视出现于改革开放以后。出于总结历史经验和借鉴西方社会现代化理论的目的，我国学者开始提出了经济、政治、社会、文化和科技等各方面协调发展的问题。如何通过有效的社会管理，调节纷繁复杂的社会经济生活，在良好的社会秩序和生机勃勃的社会力量之间达到动态平衡，而不是用单一的计划手段管理纷繁复杂的社会生活，就成为转变政府职能的一个战略性课题。[3]作为一个新兴的领域，国内学者对社会管理概念的看法并没有达成一致。有学者认为社会管理是指国家通过自己的权力机关或授权部门依据一定的规则，对社会生活方方面面的干预、协调、调节、控制的行为。[4]郑杭生认为，在市场经济条件下，社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[5]还有学者认为，社会管理是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节所进行的组织、协调、服务、监督和控制的过程[6]。从总体上看，20世纪90年代初以来国内学者关于社会管理理论与实践的探讨表现出以下几个转变：管理理念上，从社会控制转向社会服务；管理内容上，从泛化结构转向分化结构；管理模式上，从残补模式转向制度模式。[7]关于社会管理体制创新。有学者指出，推进社会管理体制改革有以下五个着力点:科学界定社会管理体制改革创新的重点领域;准确把握社会管理体制改革的基本趋势;引进治理理念，坚持社会管理的多中心治理原则;发挥城乡基层自治组织的作用，增强基层社会管理和服务的合力;健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系[8]。另有学者指出，建立健全与构建和谐社会相适应的社会管理体制是推进社会管理创新的关键。也有学者认为，建立适合社会主义和谐社会要求的政府与社会关系是加强社会管理体制建设和创新的关键[9]。

二、社会管理创新的时代背景

创新社会管理是时代的要求。首先，这是我国社会结构发生深刻变化并对社会产生深远影响的逻辑结果。社会阶层已演变为十几个阶层，不同的阶层有不同的利益诉求，城乡结构的显著变化，城乡之间、行业之间、地区之间的收入分配存在差距，导致的收入分配结构变化，人口结构和家庭结构的变化都要求加强和创新社会管理。

其次，这是我国社会组织方式发生深刻变化的内在要求。多种所有制的经济组织共同发展，单位制越来越不适应社会的要求，各种民间团体、行业协会等存在和发展，一方面促使社会管理主体多元化，增加活力，另一方面也对社会管理创新提出了挑战。

最后，我国社会正处在转型期，社会行为规范和价值理念产生了变化，既有积极的成分，更有失范的迹象。具体来说，在原有的行为规范消失时，科学的新规范却没有随同建立，在价值观念多元的情况下，人们显得无所适从乃至出现了道德和价值底线下沉的种种怪象。而在网络空间和现实社会交互作用，社会新矛盾不断出现，民众利益表达渠道不畅通，群体事件和公共危机有集中爆发迹象等事实面前，社会管理方式创新已经是一种必然，首要的问题就是如何应对不和谐因素。

一句话，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。经济发展促进市场经济更加成熟，但市场的外部性和非正义性又引发各种利益主体之间的矛盾，形成社会冲突，这就需要政府通过加强社会管理体系来予以矫正。因此，政府强化社会管理职能，不能就事论事、盲目冒进，而要从战略统筹的高度，从完善社会管理体制、降低社会管理成本、提高社会管理效益的目标要求出发，创新思维、完善机制。[10]种种迹象都显示，强化与创新政府社会管理，最终建立起建立中国特色的社会管理体制已经是时代课题。

三、社会管理创新的五大转向突破口

（一）百姓诉求是社会管理创新的立足点转向

社会管理创新应站在服务社会和公众的立足点上审视，而不应站在便于管理和控制的旧有窠臼中，正如西方国家普遍把社会管理作为预防危害、提供公共福利的一种基本的政府职能。社会管理创新不是口号，更不是空话。对公众来说，病有所医、安有所保、老有所养、学有其校、事有所成就是最大的期盼，这一方面考验着政府的公共服务水平和服务模式，另一方面关乎对公众冷暖安危、衣食住行的重视程度。要进行社会管理创新，就必须重视百姓诉求，坚持百姓立场，必须倾听公众的心声，以公众需要的社会管理作为标准，才能进行真正的创新。也只有坚持这种立场，把管理寓于服务之中，才能得到公众的信任和支持。社会管理创新应从百姓的视角抓创新，无论形式手段如何创新，机制如何完善，宗旨不能变，要在服务与管理中，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

（二）张扬权利是社会管理创新的理念转向

充分尊重、维护和张扬公民个体的权利、需求、意愿的社会管理创新才是科学的理念。在社会转型期，利益分化、利益冲突和利益博弈日益凸显，深化社会管理创新，促进社会和谐，张扬民众权利显得尤为重要。胡锦涛强调指出，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。张扬权利，就是要把“人”放在突出位置，改革传统的社会管理模式，用制度化的手段构建社会利益均衡机制，一方面要正视矛盾，运用法律规范解决社会矛盾，另一方面充分尊重不同利益主体的诉求，通过建立对话协商的利益协调机制，实现社会的动态平衡，达到社会公平正义。

（三）服务预防为重是社会管理创新的手段转向

传统的社会管理模式，带有计划经济时代的特征，是僵化的、静态的、粗放的，往往是头痛医头，脚痛医脚，按下了葫芦浮起了瓢。针对新形势，必须放弃那种单一的管控逻辑，建立从源头治理、动态管理、精细执行与应急处置相结合的新机制。当前，政府的行为依然在很大程度受制于传统管制行政的束缚，过多采用行政干预和经济处罚的手段，往往是治标不治本，充其量只能解决一些临时性、应急性的问题，而无法从源头上解决社会管理中的突出问题。笔者以为，现在已经到了改变的时候了，要做到服务和预防在先，要突出服务性手段和预防性手段的综合运用，要注重柔性手段和法律手段的配合使用，改变传统的管理观念，尊重群众权利和表达诉求。

（四）互信互动是社会管理创新的关系转向

现阶段创新社会管理的一个重要突破口是积极培育社会中介组织，发挥其在社会管理中的积极作用。更重要的是，培育和完善公民社会，建立政府与公民社会的合作伙伴关系，而不是把社会组织当成敌对者。应努力实现从重管制向重协调转变，运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，通过平等对话、沟通协商来解决社会问题。在国内一直倡导“治理”理念的何增科教授及其团队则用“民间组织”替代了官方所说的“社会组织”，把社会管理定义为政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，目的是满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量[11]。这告诉我们，社会组织可以在政府与社会之间充当缓冲器、过渡器和调节器的角色。借助各种社会组织，不同的社会利益群体的利益诉求可以通过顺畅的渠道反映出来，把社会秩序同公民的意志结合起来，可以更好地发挥在社会公共事务管理上的引导作用，建立起政府主导与社会组织自我管理相结合的社会管理模式。但是，这一切都必须建立在政府和社会组织的相互信任、相互合作的基础上。如果双方有敌意，就背离了社会管理的应有之义。其中，既有政府对社会组织的信任问题，也有社会组织对政府的信任问题。没有信任，社会组织没有生存的空间，谈不上发挥作用，更不会有有效衔接和良性互动。社会组织也有一个如何建立对政府的信任，进而以自己的运作状态和结果，建立与政府相互信任的问题。

（五）增进和谐是社会管理创新的目标转向

加强和创新社会管理，要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。任何创新都必须以社会和谐为目标，背离了这一目标要求的所谓“创新”都是“伪”创新。

四、转型期社会管理创新的转向路径研究

与社会领域快速变化的形势相比，与人民群众的新期待相比，传统的社会管理方式存在很多不相适应的地方，迫切需要加以改革创新。这要求从思想观念、管理主体、管理方式、管理手段进行转向，形成新的社会治理模式。胡锦涛强调指出，“要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”笔者以为，这不但指明了社会管理创新的指向，也揭示了社会管理创新的路径选择。

（一）加强完善社会管理格局

经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，这要求把解决人民群众的切身利益问题摆到更为重要的位置，维护人民群众的合法权益，促进公平正义，化解社会矛盾，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，调动好、保护好、发挥好人民群众投身改革开放和现代化建设的积极性、主动性、创造性。现行的社会管理体制社会化程度不高，宏观管理与具体经办业务机构往往不分，中央和地方各级政府之间的事权财权责任不清晰，社会管理体制呈现二元化特征。尽管近年来各地积极探索实践，创造了不少社会管理新经验，但时代要求我们应在吸收经验的基础上，实现从全能行政向有限政府、从管制行政向服务政府、从人治行政向法治政府、从垄断行政向竞争政府、从暗箱行政向透明政府的转变，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

（二）强化促进群众参与机制

要重点培育和完善公民社会，尊重社团组织多样性，思想文化多样性，强调公民参与社会政治生活和制约国家权力，完善社区自治功能，充分发挥基层自治组织协调利益、化解矛盾的作用，要转变政府职能，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，以有效处理社会公共事务。当前，我国公众参与社会管理的范围和深度仍存在不足，如缺乏有效的参与平台、参与意识有待增强、参与能力有待提高。而在社会日益多元化的现实面前，我们必须为公众参与社会治理提供条件，为他们发挥作用提供制度化平台。针对目前我国社会管理方面存在的社会组织不发达、自治能力较弱等问题，社会管理创新应进一步发挥公众参与的作用，不断拓宽公众参与的渠道，提高公众参与的深度和广度，将公众参与制度化，保证公众和社会组织对社会管理的参与到位。而这种制度化包括社会利益协调机制和保障机制、利益表达机制、社会流动机制、公共危机处理与社会预警机制等。

（三）健全人口动态管理机制

大规模的人口流动是随着我国改革开放和市场经济发展、生产要素在市场中自由流动所产生的必然现象。据全国第五次人口普查统计结果显示，流动人口总共有1.44亿人。大量的流动人口的积聚，既对社会发展起到了积极效应，又给社会带来了不少问题，更给社会管理工作带来了严峻的挑战，必然要求建立健全动态的人口管理机制。可见，管理流动人口是个复杂的系统工程。笔者以为，应在政府的主导下，充分挖掘流动人口的积极因素，加以利用，促进管理，引导流动人口立足自组织，管理自组织，服务自组织，建立健全人口的动态管理机制。特别应注意的是，对那些处在社会边缘层面的流动人口来说，应加强引导，通过法律法规约束其行为，通过服务创新引导其行为，为社会和谐流动机制的建立提供制度保障。

（四）健全社会管理服务机制

现有社会管理，无论在手段还是在方法上都存在重控制、轻权利、容易滥用强制手段的弊端，不但造成个人权利不能得到重视，甚至受到行政力量的有形和无形伤害。中央已经提出了建设服务型政府的目标，并且在2009年发布的《国家人权行动计划(2009—2010年)》明确要求要促进和保障政治、经济、社会、文化等各个领域中的人权。因此，要改变社会管理在目标上重控制轻权利的弊病，要实现从“重管制、轻服务”向“管制服务”并重的转变，要从以行政干预手段为主向以法律手段为主的转变，最终健全社会管理服务机制，当然，还有公共物品的提供、社会保障机制的建立等。

（五）健全应急社会管理机制

国内学者丁元竹认为，当前，我国社会管理体制创新需要建立和完善四个机制，它们是社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。[12]转型期社会已经进入了高风险时代。处在各种社会矛盾焦点之中的政府，将不可避免遇到社会危机事件，必将考验政府社会管理能力。各级政府除了要未雨绸缪，增强对社会危机事件的敏感性，更要尽早建立社会危机事件的预警机制、应急机制，建立社会发展的监测体系，构建社会稳定的预警管理体系，提高政府公共危机的应急管理能力。

（六）推动社会组织互信机制

建立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力，已成为社会管理的基本趋势。无论是社会建设还是社会管理，都是以实现个人的全面发展为根本目标的。因此要赋权给公众，让他们能够自我组织，自主决策，自主发展。特别应积极培育和发展各种社会组织，提高社会自治能力，为社会组织提供更大的发展空间，充分发挥它们在提供服务、反映诉求和规范行为等方面的价值和作用。要赋权给社会个体和社会组织，让他们能够组织起来，自主决策、自主发展，使社会建设和社会管理真正回归到社会这个真正主体手中。而就当下来说，除了赋权外，更要推动政府和官员与社会组织的互动互信机制建设，不能把社会组织当成是异己的力量，更不能把它们当成是“非法”的组织，相反，应引导和服务，认识到社会组织在和谐社会建设中的作用。这是健全社会管理体制、加强社会协调、满足社会需求的必要途径。

（七）健全网络舆论引导机制

我国正处于社会转型期，社会矛盾较多，互联网信息的正确性及传播范围如果得不到有效控制，很容易引起一系列问题，为此，必须健全网络舆论引导机制。公众舆论具有可控制性和可引导性。[13]尽管理论上讲，网络传播的特点使任何人在网络上都有传播信息的可能，但实践证明并不是所有的人都会无条件接受网上的全部信息，人们更倾向于接受的信息来源是内容丰富、具有一定权威性的网站。因此，政府要维护网络正确舆论导向，建立网络舆情预警机制。按照罗伯特·希斯的观点，避免危机的发生或者将危机消灭在萌芽状态是成本最小、最经济也是最成功的危机管理方法[14]。因此，针对危机事件多发的态势，逐步建立健全舆情研判、舆情回应、舆情反映、问题处置机制，建立网上舆情跟踪机制、分析上报机制、监测机制、快速处理机制，增强防范和化解网上舆论危机的能力。

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