当代中国政治体制改革中的制度惰性的原因探究

□郭佩文

一般来讲，我们认为当代中国政治体制改革始于1978年，以十一届三中全会的召开为标志。邓小平在会上发表的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话，打破了“两个凡是”和个人专断，端正了党的指导思想和基本路线，进而提出改革开放，经济体制改革与政治体制改革由此开始。特别是1980年8月邓小平明确提出党和国家领导制度的改革以来，全国各地关于政治体制改革理论的座谈会、研讨会纷纷举行，理论工作者献计献策，随着1986年邓小平发表《关于政治体制改革问题》的讲话，对政治体制改革的研究也就进入了高潮。然而，从时间历程来看，我国政治体制改革经过了30多年还是停留在缓慢甚至停滞的阶段;从改革的现状来看，改革的内容不够深入，力度并不大，效果也并不明显。因此，在本文中，笔者把我国的政治体制改革看作一次制度变迁，结合中国体制转轨的大背景，探讨我国政治体制改革中的制度惰性产生的原因，以寻求解决之策。

制度是变迁的，然而制度又是稳定的，这就决定了制度的变迁并不会与社会效益的优化同步进行，制度变迁中存在制度惰性。笔者认为制度惰性可以理解为:初始的制度所带来的社会收益达到一定的临界点时，尽管被人们意识到其缺陷，但人们还会选择沿用初始制度，制度的变迁不会立即发生，并且显得滞后，表现出很强的延续性和顽固性。在本文中，笔者尝试以马克思主义的制度变迁理论为指导，同时吸收西方制度变迁理论的合理解释，详细分析当代中国政治体制改革中产生制度惰性的原因。

一、中国政治体制改革中的路径依赖强化了制度惰性

对于路径依赖，诺斯和皮尔逊分别从经济学、政治学的角度作出了解释。诺斯认为:“回报递增以及以明显的交易费用为特征的不完全市场塑造了制度的路径依赖。”所谓的不完全市场是指由于信息的不完全与不对称以及交易成本的存在造成的一种状态。而所谓的回报递增，在诺斯那里是被描述成自我强化机制，即:“(1)巨大的启动或固定成本，这意味着增加产量能降低成本;(2)学习效应，能改进产品，或在产品的受欢迎程度增加时能降低成本;(3)协调效应，这有利于与其他采取类似行动的经济主体合作;(4)适应性期望，产品在市场上受欢迎程度的增加，将能增强人们有关于该产品将更受欢迎的信念。”诺斯认为，制度的这种强化机制所带来的其中一个结果是:“路径依赖(path dependence)——一些微小事件的结果以及机会环境能决定结局，并且结局一旦出现，便会产生一条特定的路径。”因此，由于制度具有这种报酬递增机制，所以当一个社会选择了一项制度之后，该制度就会在该机制的作用下沿着既定方向不断获得自我强化。保罗·皮尔逊在《回报递增、路径依赖和政治学研究》中把路径依赖的分析应用到政治生活领域时，详细地说明了在政治生活中回报递增是如何塑造路径依赖的，并且进一步明确了在政治生活中制度惰性产生的原因。皮尔逊指出政治生活所具有的四个特征易于形成回报递增的过程，这四个特征分别是:(1)政治生活的集体性;(2)政治生活中制度的密集性;(3)政治权威和权力非对称性;(4)政治生活的复杂性和不透明性。由此，皮尔逊认为回报递增的过程在政治生活中是非常普遍的。因此，根据路径依赖的观点，由于制度变迁中存在不完全市场和回报递增机制，所以一个社会的初始制度选择事实上决定着其后制度发展的方向，这就是制度变迁的路径依赖性。那么这种路径依赖具体在我国的政治体制改革中又如何强化制度惰性的呢?

(一)建国之初政治体制的回报递增强化了旧体制导致制度惰性

依据路径依赖的观点来看，中国共产党在建国之初的制度选择决定了我国以后长达三十多年的政治体制发展模式。当时的中国共产党把解放战争中的革命根据地的政权组织模式与苏联模式相结合，这种政治体制最突出的特点就是权力的高度集中，而且这种政治体制模式在后来发展中又受到极“左”思想的误导以及领导人决策失误的影响而不断自我强化，而这种政治体制是我国当代政治体制改革的前提。我国学者高放在谈我国现有政治体制的弊病的根源时，也认为我国政治体制中存在权力过分集中的根源主要有:“第一，共产国际时期共产党领导体制的苏联社会主义模式。苏联自30年代以来在政治制度方面已经形成了以党代政、个人集权、干部特权以至终身任职、指定接班人等一套做法，最高苏维埃已经开始变成表决机器和橡皮图章。这些错误做法被当做社会主义政治制度的楷模。第二，长期革命战争环境的影响。从井冈山革命根据地建立时起，我们党长期忙于领导革命战争，各个革命根据地处于分散状态，因此为了反对当时存在于各革命根据地的分散主义、山头主义、地方主义，我们党曾多次强调集中统一，集中全力。第三，加上长期以来受‘左’倾路线的影响。在剥削阶级基本被消灭以后，仍然强调以阶级斗争为纲，忽视发扬人民民主。”由此可见，这种政治体制模式的路径依赖对新时期政治体制改革起着很强的束缚作用，它强化了改革的制度惰性。

(二)获取政治体制改革方案的信息不对称难以调动改革者的积极性导致制度惰性

政治体制改革是一项既复杂又系统的工程，制度的安排、选择都需要对制度环境、制度需求以及制度结构等有较为明晰的认识，这就需要获取充分的改革方案信息(即改革的具体路径或经验)。只有当推动政治体制改革的人们对制度改革的方案有充分的认识并且认为可行，才能顺利推进我国的政治体制改革。然而，在我国的政治体制改革中，对于获取不同方案方面，存在的信息不对称使得人们对改革认识迟缓，导致了制度惰性。其中，笔者认为，政治生活本身的复杂性与不透明性决定了我国政治体制改革推动者对于获取不同方案的信息资源是稀缺的而且成本高昂的。皮尔逊认为，政治生活的这种复杂性与不透明性主要体现在:“第一，政治生活有着相当含混的环境。它缺乏度量的价格杠杆。政治行动者追求目标广泛。况且如果我们认为一个体系运转不灵，那么在高度复杂系统中找出是由哪个部分造成的却是非常困难的，以及无法把握做什么纠正能够带来好结果。第二，即使政治生活中的错误或失败是明显的，可是通过试错的方式来改进它却不能自动进行。”的确，我国的社会主义改革在世界上能够借鉴的经验本来就少甚至是没有的，这就决定了我国政治体制改革方案信息资源的稀缺性。而我国的实际情况需要怎样的改革方案?我们如何得知?根据以上理论，“试错”是获取信息资源的途径，而这种途径在政治生活中将会是成本高昂的。前苏联政治体制改革失败导致苏联解体的教训让我们明白“试错”的结果可能会失去整个政权，因此，我们在政治体制改革上步步为营。而同时，在我国如果通过试错的方式获取政治体制改革的方案信息，可能要付出社会动荡、政权不稳的成本，可见，信息获取的成本又是高昂的。改革方案信息的稀缺而且获取成本的高昂使得改革的方案信息不对称，那么政治体制改革就存在“向前的不确定性”，因此就很难调动改革者对于改革的积极性，于是人们会理性保守地选择继续沿用旧有的体制，这就又导致了政治体制改革中的制度惰性。

二、中国政治体制改革中复杂的利益关系加强制度惰性

制度变迁从利益角度来看，就是利益关系的重新调整，政治体制改革同样也是权力关系这种利益关系的重新调整。上文也提及过，唯物史观认为制度变迁是生产力与生产关系的矛盾运动结果，生产力是社会制度变迁的根本动力，而社会变迁的直接动因是不同集团、阶级之间的尖锐的利益冲突。而同时，马克思指出:“无论哪一种社会形态，在它们能容纳的全部生产力发挥出来以前，是绝不会灭亡的;而新的更高的生产关系，在它存在的物质条件在旧社会的胎胞里成熟之前，是绝不会出现的。”也就是说，只有当社会再也无力承担低效率制度的高成本时，该制度本身已经没有改进的余地时，并且作为主导的统治阶级或者利益集团认同时，制度变迁才会发生。然而，在我国的政治体制改革中，作为主导的利益集团与其它利益集团存在着复杂的利益关系，加大了改革中协调利益关系的难度，加强了制度惰性，这主要体现为:

第一，利益既得者通过约束自己与他人的制度安排为制度变革设定许多障碍，导致制度惰性，从而阻碍政治体制改革的进程。既然制度变迁是利益关系的重新调整，这就意味着从变迁中有人得益，有人的利益受损。其中，旧体制中的利益既得者的利益很大可能因为政治体制改革受损，因此他们也将会是政治体制改革的阻力，是政治体制改革中产生制度惰性的重要原因。利益既得者之所以是政治体制改革中的阻力，是造成制度惰性的重要原因，从皮尔逊的观点看来，主要有两个原因:“第一是设计制度和政策的人可能希望它们能约束其继任者……为了保护自己，他们可能创建规则来使早先的政治安排难以改变。第二，在大多数情况下，政治行动者也被迫约束自己……为了约束他们自己及其他人，设计者为制度变革设定了许多障碍。”邓小平在《关于政治体制改革问题》一文中明确:“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”虽然学者们也总结到这三十年的政治体制改革取得一定的成就，如从九个标志性就总结出当代中国政治体制改革30年所取得的成就，这九个标志性成就是:对政治共同性做出新的解说;代表大会制度化水平提升;从“党治国家”向“法治国家”的转型;政治继承和有限任期制度初步确立;从一元化领导体制向政治功能分化转变;党际民主参政有质的提高;排斥性的制度架构转变成包容性的制度架构;农村人民公社和城市单位制解体;公民获得自由权利。但是，他们也认为我国传统的政治体制没有根本改革，例如学者高放认为:“传统的权利过分集中于中共领导人和以党代政、党政不分的传统体制并未得到根本性的改革。”由此可见，我国在政治制度领域，党和政府垄断着社会政治制度的创设与变更权，社会成员自发性的制度创新几乎无法实现。而政治体制改革的方式、路径、形式等均需要经过最高权力当局严格的审查通过，然后再依靠权力中心的政治权威，通过层级的党政系统加以推行，而以党和政府主导的权力中心作为制度设计者又是利益既得集团，是很难为政治体制改革提供足够充分的制度供给的，而这也就加强了政治体制改革中的制度惰性。

第二，制度实施参与者对政治体制改革收益的不确定性以及“搭便车”心理加强制度惰性。一方面，上文也说过，由于我国社会主义改革能借鉴的经验不多，也不能通过“试错”的方式来获取改革途径和方案的信息，因此在我国的政治体制改革中存在着信息不对称的问题，这就使得我国的改革有“向前的不确定性”。这种不确定性不但很难调动改革者的积极性，而且也使得制度实施参与者对变革的收益预见不确定，因此也很难调动他们的积极性。变革利益的低刺激性导致基本上没人愿意做“第一个吃螃蟹的人”。另一方面，由于制度具有公共性，而制度实施参与者又是众多的情况下，在新制度的创新过程中就避免不了存在“搭便车”的问题。中国的政治体制改革不仅需要改革者去努力，而且需要制度实施参与者的推动，然而由于制度实施参与者相比改革者而言是众多的，参与制度变迁个人预期收益可能不能超越个人成本和风险，作为经济人的众多的制度实施参与者总是喜欢“搭便车”，只想享受制度变革所带来的好处，等着他人去改革制度现状而不为改革做出自己的一份贡献。而众多的制度实施参与者的这种“搭便车”的心理使得民众对于制度创新几乎是不可能的，这使我国的政治体制改革缺乏其中一种推动力量，换而言之，制度惰性的产生在所难免。

三、文化阻碍、思想习惯等非正式规则约束加强制度惰性

马克思认为:“社会的物质生产力发展到一定阶段便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系发生矛盾，于是这些矛盾便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时革命的时代就来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑或快或慢地发生变革。”由此可见，上层建筑的变革可以先于经济基础的变化，也可以落后于经济基础的变化。而“上层建筑”，则包括建立在一定的经济基础之上的法律的和政治的制度、设施以及与之相适应的社会意识形式。其中，社会意识形式在变迁中并不一定与制度的变迁是同步的，而且很多时候是落后于制度变迁的。因此，马克思也说过:“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。一切已死的先辈们的传统，像恶魔一样纠缠着活人的头脑。”这些“先辈们的传统”，用诺斯的概念来概括就是:非正式约束(或“非正式规则”)，就是指来自于社会传递的信息，并且是我们所谓的文化传承的一部分(我们常用常规、习俗、传统或惯例等词汇来提到这些非正式约束的存在)。诺斯认为:“由于非正式约束已经成为人们习惯行为的一个组成部分，因为它们具有顽强的生存能力”。我国的政治体制改革需要有与之相适应的政治文化，然而文化传统、思想习惯这些非正式约束的影响使得制度惰性在所难免，主要体现在:

第一，由我国历史上封建专制传统影响积淀的政治文化增强了我国政治体制改革中的制度惰性。我国从秦始王统一中国时起，一直实行高度中央集权，除了有过短时期的分裂和分权外，长时期都是严厉的集权统治，以此强化君主专制。另外，长期分散的小农生产与高度集权的统治形成了中国的“强国家，弱社会”的传统。这种封建主义传统一方面滋长了官僚主义和家长作风，强化了集权的政治传统，与政治体制改革的核心——放权、分权是相悖的。另一方面，在这种政治传统中，中国社会素无西方市民会议或者城市自治组织，中国黎民百姓习惯于并且相信中央高度集权能保障国家安全、防范外敌入侵，由此形成了一种习惯于相信、服从并且依赖权威的政治文化:“臣民文化”。这种政治文化使社会成员对政治、公共生活产生冷漠与畏避。而我国的政治体制改革需要有独立自主的公民意识相适应，很明显这种政治文化则造成了我国政治体制改革中的制度惰性。

第二，“左”倾思想加强了制度惰性。邓小平在1987年发表的《吸取历史经验，防止错误倾向》中也曾经说过:“这八年多的经历证明，我们所做的事情是成功的，总的情况是好的，但不是说没有干扰。几十年的“左”的思想纠正过来不容易，我们主要是反“左”，“左”已经形成一种习惯势力。”那么，为什么“左”的思想而不是右的思想形成一种习惯势力呢?学者高放专门对“左”的思想根源做过专门的探讨，他认为“左”的思想之所以根深蒂固，是因为“左”的思想有其社会阶级根源、政治根源、认识论根源、思想方法根源、国际影响根源等。笔者认为，高放教授的这些观点都很有道理，从他的观点同时也可以总结出:“左”的思想之所以会根深蒂固并影响我国政治体制改革，与我国长期处于革命战争环境有关。一方面，从20年代国际共运中出现“左派”幼稚病以来，人们总认为犯“左”的错误只是革命者思想幼稚，方法不对头，革命立场还是坚定的，犯右是大方向都错了，丧失了阶级立场的，同时会把这种思想分歧扩大化为保卫马克思主义的纯洁性与保卫无产阶级的根本利益。另一方面，在革命战争中，无产阶级领导人希望早日完成革命事业，取得胜利，这就容易犯“左”的急于求成的错误，好像越“左”越革命。于是，在革命中，形成一种思维惯势:“左”比右好，宁“左”勿右。然而，“左”的思想曾经也成为过某些为了积赚政治资本，拉帮结派，博取群众的野心家的旗子，他们未必深信“左”的一套，只不过是以“左”的革命词语来掩饰自己的私欲，以达成自己的目的。林彪、“四人帮”之流就是例子。十年的动乱，使权力更加集中，而“左”的思想的泛滥也使得过分集中的政治体制到达极端的状态。虽然自1978年以来邓小平提出“解放思想”，然而，上文也提及过，“左”的思想有其深刻的根源，这种非正式约束并不能立即转变或者根除，因此，“左”的思想和观念在一定程度上阻碍了我国的政治体制改革，加强了制度惰性。

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