常任制党代会运行机制改革的实践和理论研究

朴 林

(中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150001)

常任制党代会运行机制改革的实践和理论研究

朴 林

(中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150001)

科学构建党代会运行机制是深化党代会改革，进而推进党内民主建设的重大理论和现实问题。党代会常任制试点改革已经探索了20多年，取得了丰硕的实践成果，为党代表的经常性发挥作用提供了制度保障。进一步深化常任制改革，需要坚持科学的改革理念，从党代表选举、党代会组织构建、党代会权力运行、党代会年会、党代表日常权利保障五个方面科学构建党代会的运行机制。

党代会;运行机制;改革

2007年6月，胡锦涛总书记在中共中央党校讲话中提出推进党内民主建设的重大课题，党内民主建设是党建设新的伟大工程的重要组织部分。发展党内民主包括党内直接民主和间接民主两个途径，对于中国共产党这样一个超大规模的政党来说，发展党内民主必然更多地依赖于党内代议制，即由党员选举产生党的各级代表大会，由党代会来代行党员权利。为保障党代会党内最高权力机构的地位和职责落实，就必须建立健全系统、合理、有效和具有可操作性的党代会运行机制。

一、党代会运行机制改革的现实情况

(一)党代会运行机制的实践探索

1988年12月，党代会常任制改革在全国十一个地区开始试点。目前，以浙江台州为代表已形成较为成体系的改革模式，即“3+1”模式:“党代表任期制”是整个制度体系构建的核心和逻辑起点，“党代会年会制”和“党代会闭会期间发挥作用制度”是代表行使职权的制度平台，“发挥全委会作用的有关制度”是常任制的延伸制度。

1．党代表任期制。关于党代表的产生:第一，党代表的条件。从政治品德和能力素质方面对代表条件作出规定和具体要求。第二，党代表产生的方式。包括实行差额竞选和界别推荐、划小选举单位、减少代表名额、代表直选等方面。关于党代表的义务和权利:第一，党代表的义务。从政治思想、先进性、履职、纪律等方面做出明确规定。第二，党代表的权利。包括听取和审议报告等具体规定。第三，党代表权利的保障措施。包括进行批评和质询，参加民主听证，民主测评等十几项规定。关于党代表的动态管理:包括代表资格的暂停和终止、代表的增补、代表的教育培训三个方面。

2．党代会年会制。关于年会程序和内容:一部分内容源自《党章》和其他党内法规，其他大部分属于各改革试点地区的创新。如“修改或撤销党委作出的不适当决议、决定”;“收集党代表的意见建议”等。关于代表提案和意见建议制度:2006年，台州等地实行代表提案制度，但市、区(县)、镇收集议案和意见建议的做法有所差异。关于对两委及其委员民主测评制度:对民主测评的对象、原则、内容、步骤做出明确规定，各地也有许多创新规定，如仙居县的代表团调研制度、椒江区的专题发言制度等。

3．党代会闭会期间发挥代表作用制度。关于党代表的视察和调研制度:包括视察调研的目的、原则、分类、主要内容、基本形成、组织保障、调研纪律等制度规范。关于党代表与党员互动制度:第一，党代表联系党员群众制度。对其主要内容、活动原则、具体方式等方面做出明确规定。第二，党代表的述职评议制度。对党代表述职的程序和内容及其相关要求做出明确规定。第三，党代表接待日制度。对党代表接待党员群众的时间、地点、接待要求等做出明确规定。关于党组织与党代表的互动制度:第一，党内情况通报、情况反映和重大决策征求意见制度。第二，党代表建议意见交办制度。对党代表意见的收集、分类、登记、交办、回复等等做出规定。第三，党代表建言献策制度。1993年始于椒江区的党代表“献金点子”方式已在台州全市范围制度化。

(二)党代会运行机制的问题分析

1．关于党代表的结构和产生。第一，党代表中领导干部比例偏高。在党代表中，领导干部的比例达到60%左右，这与党代会常任制改革的总体思路不相适应。第二，党代表参政议政水平不足。虽然各地努力通过实行代表培训、考查等制度提高代表素质，但在代表产生环节上缺少制度设计。第三，党代表直选范围不够。改革试点往往是乡镇一级党代表的直选已经广泛展开，一些县区往往实行间接选举。

2．关于党代会年会。第一，党代会年会的会期较短。会期一般确定为两、三天，以其保障多方面年会职责十分勉强。第二，民主监督同质化。一些地区规定:对代表的意见，要由“党委对意见进行反馈，调查和处理”。第三，年会民主测评配套制度不足。尚未健全配套的评议标准、事前的评议监督、事中的诫勉程序和事后的处置办法。

3．关于党代会运行的组织保障。多数党代会运行的组织载体挂靠于党委组织部门，一般称为“党员代表联络办公室”，后来一些地区改名为“党的代表大会常任制办公室”，主任往往由组织部长兼任。党代会专门委员会是在党的代表大会内部设立的非常设机构。由此产生，党代表要向其授权组织和机构提建议意见等问题。

4．关于党代会年会与人大会、政协会的关系。个别地区曾试行人大、政府、政协党组向党代会汇报工作，接受审查的做法，但没有坚持。

二、常任制党代会运行机制相关理论分析

(一)常任制党代会运行机制的建构目标

从党代会改革的价值取向来讲，建构常任制党代会运行机制的根本价值在于推进党内民主建设，对于维护党员主体地位、理顺党内权力关系、促进党内决策民主化、加强党内监督具有重要意义。由此而确定了常任制党代会运行机制的建设目标。毛泽东同志曾将常任制党代会比喻为“党的国会”，邓小平同志在党的八大上对其做了至今为止最为清楚的说明，即把党代会建设成为真正意义上的党内最高权力机构。这样，常任制党代会就必须具有其所本应享有的党内相应职权，常任制党代会与非常任制党代会的重要区别就在于，常任制党代会不仅仅在会议期间作为党内最高权力机构发挥作用，而且，这是作为党内权力运行的重要组织经常性地发挥作用。相应地就明确党代会常任制与党代表常任制的关系，党代表常任制是党代会常任制的有机和重要组成部分，但非党代会常任制的全部。

(二)常任制党代会运行机制的制度体系

党代会常任制改革不仅是党内权力结构的重组，而且涉及党政制度的改革。就党内制度体系重构而言。从纵向讲:需要理顺从党员到党代会到党委和纪委及其职能部门的权力授受关系。从横向讲:需要建立党代会、党委会、纪委会各司其职又相互协调的关系。从党政制度体系来讲，实行党代会常任制后，需要重构党对人大、政协和行政司法部门的集中统一领导体系。

(三)常任制党代会运行机制的组织保障

首先，需要明确建立党代会常设机构的必要性。当前，人们常常把党代会常任制误解为党代表的常任制，“党的代表大会常任制度，即在每次党的代表大会完成选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会职权。这期间，党代表的资格继续有效，不再重新进行选举”［1］。只有建立党代会常设机构才能理顺党内权力关系、保障党代表的常任制、保障年会质量、为党员竞选党代表提供动力、为常任制运行提供组织保障。同时，建立党代会常设机构也具有现实的可行性:第一，建立常设机构完全符合党章关于党代会作为党内最高权力机构的制度规范，有其制度依据。第二，建立常设机构使党内代议制有了更充分的制度保障，与积极推进党内民主建设的大方向相一致。第三，建立常设机构不是简单增加党内组织机构，原有党委下属组织、政研等机构职能相应转移于党代会，并不增加党内权力运行成本。第四，建立常设机构符合党内权力运行的专业化要求，它使重大问题的决策权在党代会，执行权在党委，有利于提高决策和执行效率。第五，建立常设机构符合党内权力制衡的要求，党内决策权、执行权和监督权的分解和制约，有利于改变党内权力过分集中于党委的现状。

(四)常任制党代会运行机制的政治生态

1．党代会常任制的制度保障。第一，党章相关内容的增补。党的十七大修改党章，增加了“党的各级代表大会代表实行任期制”的内容，未来需要通过增补相关内容，为党代会常任制改革提供根本党法依据。第二，对《中国共产党地方党委会工作条例(试行)》做出相关增改，否则，党代会常任制改革将因为与党委会制度不协调而受阻。第三，理顺党内其他制度(包括党代会会期制度、党员权利保障制度、党内选举制度等等)与党代会常任制的关系，为常任制改革留有必要空间。

2．积极创造良好的思想意识环境。以常任制改革成效比较突出的台州为例，其政治文化中明显具有求真务实、坚韧不拔、开拓创新的精神，这为常任制改革提供了必要的思想土壤。同时，深化常任制改革还需要培养党员(尤其是党员领导干部)的民主意识，包括主体意识、平等意识、参与意识、包容协商意识等等。

三、常任制党代会运行机制构建

(一)党代表选举机制

1．选区制和席位制。根据便于党员对候选人了解和选举便利的原则确定范围适中的若干选区，席位制要求根据本选区的情况和党员数量，确定准确的党代表席位，根据席位数量进行选举。

2．候选人的推荐制度。按照党员自荐、党员推荐、界别推荐、党委推荐相结合的方式推荐党代表候选人。可以借鉴安徽宿豫县乡镇党政一把手公推竞选的公开打分的做法［2］。

3．候选人的确定制度。按照年龄、性别、民族、文化程度和领域确定候选人比例，体现代表的广泛性和专业性。

4．差额竞选制度。确定适中的差额比例，健全竞选的相关程序。

5．直选制度。逐步扩大直选范围，以充分体现党员意愿。

6．公开的选举监督制度。由党代会、纪委、组织部门组成专门的选举监督机构，对选举进行全程监督，把选举的结果和选举的过程及时地通过新闻媒体向公众公开。

7．党代表递补制度。在党代表因故不能履行代表职责而失去代表资格时，重新选举党代表。

(二)党代会常设机构组建

1．党代会常设机构的人员构成。常设机构的人员包括在党代表中产生的专职领导者和一般工作人员，前者由党代会选举产生应具备履职必备的理念素养、政策水平、社会活动经验等条件。

2．党代会常务委员会。它是党代会闭会期间的党内最高权力机关，在党代会闭会期间，党内行政机关、纪检机关和非党组织中的党组对常委会负责并报告工作。

3．党代会专门委员会。负责对提交党代会的专门问题做出研究和提出意见，包括组织人事委员会、代表工作委员会、决策咨询委员会和监督委员会，分别行使重要干部任免、代表服务和管理、决策咨询和党内监督的职责。

党代会常委会下设的办公机构负责落实常委会交办的日常事务，下设各专门委员会负责对提交党代会的专门问题做出研究和提出意见。四川雅安市雨城区党代会下设了三个经常性机构:监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会，分别行使代表大会日常监督、代表管理和服务及大会决策咨询服务职能［3］。

(三)以党代会为核心的党内权力运行机制

1．党代会对“两委”的领导制度。包括:对党代会决策落实情况的监督制度、对两会工作的评议制度、对两会工作的质询制度、对两委委员的罢免制度。

2．党委会工作制度。包括:接受党代会领导的制度、集体领导与个人分工负责制度、独立负责地开展工作制度。

3．纪委工作制度。包括:接受党代会领导的制度、独立的监督制度、纪委内部工作制度。

(四)党代会年会制度

1．年会职责的保障制度。包括:选举出席上级党代会和代表会议的代表;听取和审议党委、纪委的年度工作报告;讨论和决定本地政治、经济、文化、社会发展的重大问题，并做出决议;听取上一次年会决议事项的落实情况;修改或撤销党委作出的不适当决议、决定;届内新增的党委委员、纪委委员提请年会确认;听取上一次年会党代表建议和意见办理情况的报告;收集党代表的意见建议;听取党代表专题发言等八方面职责。

2．年会的筹备制度。包括党代会常设机构组织筹备制度、代表团活动制度和超前性年会筹备制度。

3．党代会年会的议题运行程序。包括代表提案制度、议题告知和讨论制度和议案表决制度。

4．党代会年会的会期制度。无产阶级政党历来重视党代会年会，共产主义者同盟章程第33条规定“代表大会于每年8月举行，遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”［4］。要以落实党代会职责为根本依据确定会期，注重提高年会效率。

(五)党代表日常权利保障及管理制度

这一制度主要应包括党代表视察调研制度、学习培训制度、评议监督制度、建言献策制度、联系党员制度、权力暂停和终止制度。从改革实践来讲，这方面制度本身已经十分完整，关键在于与上述其他制度改革紧密联系，相互连接而发挥作用。

党代会常任制改革为解决这一问题提供了契机，新型内三会的关系应该是:党的各级纪委向同级代表大会及其常设机构负责，接受代表大会及其常设机构的领导和监督;纪委与同级党委平行，纪委的重要职能就是对同级党委及其成员行使监督权。党内最高权力必须由党代会及其常设机构来掌握，其他两委的权力来自于它，也要受制于它。同时，还要注意党委会与纪委既然得到了党代会的授权，就有其在自己职权范围内独立工作的权力，在其工作不与党内制度和党代会决定相违背的情况下，党代会不应该对其加以不必要的干涉，更不应该代行其权力。另外，还要注意内三会之间的协调。这种新型的内三会关系，不仅仅是对列宁所提出的党内权力模式的简单回归，也不仅仅是对八大提出的常任制设计的落实，而是有了进一步的发展，因为它建立于经常性的党代会组织保障之上。

［1］中共四川省委组织部课题组．党的代表大会常任制运行及走向研究［J］．领导科学，2003，(21)．

［2］强世功，蔡定剑．选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索［J］．战略与管理，2004，(1)．

［3］彭穗宁，杨继荣．雅安党的代表大会常任制试点的制度创新意义［J］．理论探讨，2004，(3)．

［4］［德］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集(第4卷)［M］．北京:人民出版社，1958:575．

Practical and Theoretical Research on the Operation Mechanism
Reform of the Standing Committee of the Party Congress

PIAO Lin

Scientifically constructing the operation mechanism of the party congress is the major theoretical and practical problems to deepen the reform in the congress，and thus promote the inner－party democratic construction．The reform of the Standing Committee of the Party Congress have been exploring for more than 20 years，has yielded rich practical results，and is a systematic guarantee for the recurring role of representatives．Further deepening the reform，need to adhere to the scientific concept，scientifically set up the running mechanism of the Party Congress from five aspects—the representative elections，the organization construction，the Power operation，the annual meeting，and the daily Right Protection of representatives．

the party congress;operation mechanism;reform

DF21

A

1008－7966(2012)04－0021－03

2012－02－14

2010年省哲学社会科学专项课题“常任制改革下的党代会运行机制重构研究”成果(10D085)

朴林(1968－)，男，黑龙江哈尔滨人，党史党建教研部副主任，教授，博士。

［责任编辑:杜 娟］