保障性住房融资探讨

□文/ 姚 进

（天津市房地产开发经营集团有限公司 天津）

民生工程关系到百姓生活中衣食住行的方方面面。政府大力倡导改善和保障民生工程，其中保障性住房建设就是人们所关注的热点问题之一。“保障性住房”，是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。按照“十二五规划纲要”，整个“十二五”期间，保障性住房的建设量要达到3，600 万套，计划投资9，000 亿元。如此庞大的建设资金从何而来？本文仅从保障性住房融资角度着眼，探讨解决保障性住房建设资金的有力途径。

一、当前保障性住房资金投入现状和问题

（一）现状

1、税收优惠。根据财政部、国家税务总局在2008年印发的《关于廉租住房、经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》中的规定，国家对廉租住房经营管理单位按照政府规定价格、向规定保障对象出租廉租住房的租金收入，免征营业税、房产税：对廉租住房、经济适用住房建设用地以及廉租住房经营管理单位按照政府规定价格、向规定保障对象出租的廉租住房用地，免征城镇土地使用税。企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为廉租住房、经济适用房且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税；对廉租住房、经济适用住房经营管理单位与廉租住房、经济适用住房相关的印花税以及廉租住房承租人、经济适用住房购买人涉及的印花税予以免征。开发商在经济适用住房、商品住房项目中配套建造廉租住房、在商品住房项目中配套建造经济适用住房，如能提供政府部门出具的相关材料，可按廉租住房、经济适用住房建筑面积占总建筑面积的比例免征开发商应缴纳的城镇土地使用税和印花税。对个人购买经济适用住房，在法定税率基础上减半征收契税；对个人按《廉租住房保障办法》规定取得的廉租住房货币补贴，免征个人所得税。此外，财税部门还于2010年出台了关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策。

2、建设资金压力巨大。2011年1，000万套，2012年700 万套，这是保障性住房开工建设的“大计划”。据初步估算，2011年实际在建的保障性住房约为1，500 万套，2012年开工数和在建数继续增加，在建工程量达1，800 万套，业内估计2012年资金需求可能超过2011年。如果再考虑建材、人工等建设成本的不断上升，保障性住房建设的资金压力进一步加大。保障性住房建设的强力推进让不少地方政府感受到前所未有的压力。

（二）融资存在的问题

1、地方政府透支严重。以2011年为例，有5，000 多亿元的资金将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集。而这5，000 亿元政府投入中，除中央财政投入的l，000 亿元外，剩余4，000 亿元又推给了地方政府。基于保障性住房的目标人群，在保障性住房的土地买卖中，政府不能以高额的竞拍价卖地，这样使得政府在保障性住房土地买卖中损失了大笔收入，同时还要在其他收入中拿出资金来给予其补贴，使很多地方政府早已透支。

2、银行顾虑多。以2011年保障性住房建设所需的1.3 万亿元资金为例，其中有1/4 需要社会投融资，银行贷款依旧是融资主力，然而在银行信贷额度偏紧的情况下，保障性住房建设却得不到银行贷款的垂青。贷款难，体现在担保抵押环节。按照规定，银行贷款要求有房产或土地进行抵押。但公租房、廉租房是不能被用来抵押的，而政府手中的土地有限，很难满足银行贷款要求。另外，公租房、廉租房等租赁型保障性住房的投资巨大，回报却缓慢。综合一些省份的测算，如果按照现在指定的公租房租金标准，即使不考虑房屋维修、通货膨胀等因素，公租房靠租金偿还银行贷款本息的周期至少要18年。但是，银行对待公租房、廉租房贷款时限仅为15年。

3、投资风险大，企业观望多。由于建设保障性住房的利润偏低，一般净利率为3%～5%左右，而商品房的净利率都在10%以上。所以，开发商基于利润的考虑不可能对保障性住房有多大兴趣，而且前几年保障性住房开发贷款利率是基准利率或下浮10%，而现在优惠利率已基本取消，资金成本大幅提高，盈利前景不容乐观。

二、保障性住房融资瓶颈的破解

（一）政策性银行。商业银行由于银根紧张不能进入保障性住房融资市场，政策性银行则率先动手。国家开发银行2011年7月28日公布的数据显示，上半年该行发放保障性安居工程建设贷款余额新增443 亿元，占到同业保障性住房贷款新增额的近一半。

（二）社保基金。全国社会保障基金对保障性住房的投资正在逐步增加，大约占投资比重的5%。全国社保基金2011年上半年已经在南京、天津、重庆三地，通过房地产信托基金的方式，为当地的公租房建设提供融资105 亿元。

（三）保险资金。保险资金将保障性住房建设投资作为重要增值渠道。从实际情况看，得以较快推进的融资渠道正是保险资金。保险业的发展沉淀了庞大的“静态”资金，面临着巨大的保值增值的内在动力，保障性住房的投资期限一般比较长，符合保险资金（尤其是寿险资金）期限长的资金特点，可以和保险资金的周期相匹配，有助于实现保险资金的资产负债管理。同时，保障性住房属于债权投资，与股票、债券类资产的特点不同，有利于增强公司资产组合收益的稳定性。

（四）信托基金。在保障性住房建设的规划设计中，配比合理比例的商业地产面积。商业面积的合理设计，不但能提升社区生活便利水平、帮助解决低收入群体就业问题，还可用商业面积租金收益来部分覆盖保障性住房社区的物业管理费用，并最终提高保障性住房项目建设的投资价值。由于保障性住房中的公租房带租约且未来可能允许出售，因此住宅部分收益有一定保障，加上商业部分租金收益可预期，这就构成了地方政府发行保障性住房建设债券的信用基础。因此，通过制度创新，以上述信用为基础建立各种房地产信托投资基金，可作为未来保障性住房建设的一种主要融资模式。

（五）国债和地方债。发改委于2011年6月发布通知，明确允许地方政府通过发债为保障性住房建设筹措资金。各地方纷纷试水，发行企业债。由于地方政府债具有准国债性质，鉴于债券信用高、融资成本低的特点，以地方政府债形式筹集保障性住房建设资金，必将大大降低保障性住房融资成本，缓解资金瓶颈，加快保障性住房建设进程。

（六）企业资金。对于资金紧张的保障性住房建设，房地产商以及社会资本被寄予厚望。但保障性住房回报率大多低于社会平均利润率，如果基于自愿的话，很少有企业会参与保障性住房建设。因而，越来越多的地方开始采用行政手段，强制要求开发商在新建住宅中配建一定比例的保障性住房，最终由政府以成本价同购。2011年3月以来，北京、上海、广州、杭州、郑州、青海、山东、湖南等地相继出台商品住房项目配建保障性住房实施办法，保障性住房占商品房的配建比例一般在5%～10%之间。目前，开发商尤其是国有房地产开发商承担了较多的保障性住房开发建设任务。

（七）售租结合。地方政府、开发商与保障对象围绕保障性住房展开的利益平衡成为保障性住房建设中最为“纠结”的节点。向保障对象出售一定的产权用以回笼部分保障性住房建设资金的思路成为这一模式的核心。也就是说，在廉租房、公租房等保障性住房中，申请人可以先购买保障性住房的部分产权，政府持有剩下的产权，使得政府可以回笼部分建设资金。达到一定年限后，保障对象可以购买政府所有产权，最终将这套房屋变成自己的产权房屋，政府亦可全部回笼资金。

三、结束语

切实解决保障性住房建设的融资难问题，有利于保障项目建设的顺利进行，切实解决中低收入居民的住房问题，推进社会的和谐发展。■