农村“一事一议”制度变迁：理论内涵及路径创新

□韩鹏云 刘祖云

农村“一事一议”制度变迁：理论内涵及路径创新

□韩鹏云 刘祖云

“一事一议”制度历经10年，实现了从村庄范围内农民自行筹资筹劳到政府财政资金予以奖补的变迁。本文对这一制度变迁的理论内涵进行了深入剖析，在此基础上提出制度再变迁的路径创新，认为应完全剥离向农民筹资筹劳，将“一事一议”变为村民表达公共产品需求偏好、项目决策、执行的有效制度框架。

一事一议;制度变迁;理论内涵;路径创新

一、问题的提出

农村公共品供给作为影响我国农村发展、稳定的重要变量一直受到高度重视，其中村级公益性公共品更与农民的生产、生活紧密相关，直接决定了农业生产率及农村生活水平的高低。世纪之交，“三农”问题日益严重，受到社会各界的高度关注，中央政府为有效促进农村社会的稳定、发展，不断改革农业税费政策直至2006年全面取消了农业税，我国农村进入后税费时代。由于农业税费被取消，包含在其中曾作为公共品供给财政筹资渠道的公积金及公益金亦随之取消，与之配套，原作为公共品供给劳动力资源的积累工和义务工也不再强制要求。作为制度性替代，国家加大了各级政府对农村公共品供给的财政转移支付力度，但由于财政转移支付的筹资远少于取消税费的政策减收，各级政府在无法获得更多筹资渠道的情况下只能减少供给公共品，农村公共品尤其是村级公益性公共品供给在后税费时代陷入困境。为了有效破解这一困境，“一事一议”制度应运而生，成为后税费时代补充财政转移支付筹资不足的重要制度供给形式。所谓“一事一议”是指农村税费改革之后，村庄集体范围内如果兴办涉及到全体村民利益的公益性生产、生活公共品，如需筹资筹劳必须经过村民会议或村民代表会议的形式进行民主评议和表决来进行。2000年农村税费改革之初，作为税改配套制度，安徽省出台了的《农村劳动积累工、义务工和村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳管理暂行办法》，首创了“一事一议”制度雏形。随后农业部印发了《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》，正式提出了村民委员会在村级范围内(除农民依法纳税外)向农民筹集资金和要求农民出工的行为必须经过“一事一议”的制度形式进行民主决策和民主管理，“一事一议”制度正式提出并付出实践。随着“一事一议”制度的运行，其实际效果却并没有到达预期，反而出现了实践悖论，呈现出“事难议、议难决、决难行”的“三难”困境。［1］随着社会主义新农村建设及“统筹城乡发展”的提出，为解决“一事一议”村民自行筹资筹劳的“三难”困境，国家进一步完善了制度，在《村民一事一议筹资筹劳管理办法》中提出由村民筹资筹劳，开展村内集体生产生活等公益事业建设的，政府可采取项目补助、以奖代补等办法给予支持，实行筹补结合。由此可以看出，国家鼓励各级政府对“一事一议”进行制度创新和积极参与，为“一事一议”制度的完善进一步提供了国家层面的制度支持，“一事一议”制度由村庄集体范围内单一的筹资筹劳向政府项目补助、以奖代补方向变迁。随着社会主义新农村建设的深入推进，2008年国家发布《关于开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作的通知》，选择了若干省份开展全省范围的“一事一议”财政奖补试点，2010年再次发布《做好2010年扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》，将财政奖补试点扩大到全国27个省份。2011年起，“一事一议”财政奖补工作在全国所有省(市、区)展开。“一事一议”制度实现了由单纯村庄范围内村民的筹资筹劳到各级政府对村民所需公益性公共品的兴办进行大幅奖励补贴的变迁。

“一事一议”制度历经10多年发展变迁，作为后税费时代农村公共品供给的重要制度形式，其一直受到三农研究者的高度关注，并成为乡村研究的学术焦点之一。但综观之，笔者发现对“一事一议”的研究主要集中于对未奖补之前制度困境、存在问题及完善路径的描述，其研究范式单一，大多流于泛泛而谈的重复性建构，同时其大多局限于“一事一议”本身，就“一事一议”谈“一事一议”，未能置于乡村政治的生态环境中予以学理分析和全貌释读，从而没有能充分展示出“一事一议”制度变迁的理论内涵及背后隐藏的行为逻辑。针对这一研究现状，笔者拟从制度变迁的理论视角出发，对我国农村“一事一议”制度变迁的理论内涵进行解读，并在此基础上根据制度运行的当下实践状况提出再变迁的路径选择，以期为农村公共品的有效供给提供制度安排的进一步创新。

二、农村“一事一议”制度变迁的理论内涵

制度变迁理论认为“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”［2］这些所谓“制约”的组合实施形成了社会和经济的制度框架形态，而制度变迁就是指决定经济绩效的制度框架和结构形态被打破而重新建立起新的框架和结构的过程。［3］制度需求方出于获取潜在利润的动机，通过诱致性制度变迁的形式对现有的旧制度框架提出质疑和挑战，以期自下而上实现新制度框架的重新安排。而制度供给方亦以潜在利润为目标，如果改变现有旧制度框架能获取更大的利润，则其有动力通过强制性变迁方式对现有制度框架进行改革并最终实现制度变迁的实现。当需求方和供给方达成一致时，制度变迁将合力推进，并相互影响，共同促进制度框架和结构形态变迁的发生。“一事一议”制度从农民单纯筹资筹劳向财政奖补的制度变迁正是需求方和供给方基于各自的行为逻辑经过多次动态博弈共同推动完成的，其根据现实制度环境的变化，将政策演进与实践运行首尾相连，不断循环递进，构成了完整的变迁链条。

(一)“一事一议”制度变迁的需求内因——乡村关系蜕变与农民合作能力衰弱带来的实践困境

农业税费的取消使乡村场域的制度环境发生了重大变迁，与“一事一议”相关的主体：乡镇基层政权、村级组织及农民个体的行为逻辑都相应发生了变化。首先是乡村关系的蜕变。为了与税费改革相配套，乡村两级组织进行了综合体制改革，乡镇撤并、村组合并及精简人员成为主要形式，加之国家强调对乡村社会进行依法治理，对乡镇基层政权的权力及财政进行了限制，乡村两级组织的权威及治理能力出现弱化趋势，其做不成坏事，也不能有效地做成好事。乡镇政权并没有成为真正意义上的服务型政府，转而由原来的向农民“要钱”、“要粮”转变为向上级政府“跑钱”和借债。而村级组织的行为逻辑也发生了变化，其将税费改革前乡镇要求其承办的事务“软指标”当成“硬指标”来抓，呈现出“软指标硬指标化”［4］的逻辑特征，甚至很多地方开始实行“坐班”制蜕变为准行政组织。乡村两级组织日益与农民隔膜起来，乡村关系开始由“汲取型”蜕变为“悬浮型”。［5］由于乡村两级组织治理能力的衰弱及乡村关系的蜕变，其不再有动力冒着加重农民负担的风险去真正落实“一事一议”筹资筹劳，“一事一议”出现了严重的组织困境。另一方面是农民合作能力的衰弱。随着经济社会发展的现代化大潮涌入乡村社会，“不在于我得到多少及失去多少，而在于其他人不能白白从我的行动中额外得到好处”［6］成为转型期农民特殊的公正观，其对村社共同体的认同感日益消失，预期严重短期化，合作能力及自组织能力日益衰退，在需要一致行动和主动参与的事务中，都想“搭便车”获得额外收益而不愿付出成本，从而陷入不能有效达成集体行动的原子化困境。同时由于村庄财政空壳化，公益性事业兴办无集体资源可用，需要村民自行筹资筹劳，而农民一直处于弱势，收入水平偏低，没有更多的财力投入，“一事一议”必然陷入“事难议、议难决、决难行”的三难困境。据国家统计局农村社会经济调查总队对全国6.8万个农村住户进行抽样调查显示，2004年“一事一议”筹资筹劳人均仅1.6元，与2003年的人均1.8元相比反而下降了12.9%，真正开展了“一事一议”的行政村不过10%多一点。“一事一议”制度并没有起到相应的效果［7］。如果想破解“三难”困境，使“一事一议”在实践运行中取得实效，其制度安排必然要发生变迁。

(二)“一事一议”制度变迁的供给外因——国家政权建设的设计意图遭遇现实悖论

税费改革初期，原用于农村公共品供给的公积金、公益金被取消，农村生产生活的公益性事业面临无资源可用的困境，“一事一议”作为替代性制度安排被期许填补村级公益性事业兴办的空白，服务于社会主义新农村建设，其在当时发挥了一定的积极作用。除此之外，“一事一议”的制度变迁还有更深层次的国家意图设计——国家政权在乡村社会的建设。所谓国家政权建设指“国家权力对社会和经济生活各个方面的控制逐渐加强;同时，在现代化的民族国家内，公民的权力和义务也在扩大。”［8］迈克尔·曼进一步区分了国家基础性权力和强制性权力并认为国家权力对社会经济生活的渗透主要体现在基础性权力而非强制性权力的建构。税费改革之前，由于压力型体制及税费汲取任务的压力，乡镇政权与村级组织结成了利益共同体，其不断膨胀的自身利益诉求导致其从“代理型政权经营者”转化为“谋利型政权经营者”［9］，村级组织从“保护型经纪”蜕变为“赢利性经纪”［10］，两级组织过度汲取乡村社会利益资源，导致“三农”问题日益严重，乡村社会出现严重的治理危机，国家政权建设出现新一轮的“内卷化”趋势。为维护政府形象及政权稳定，国家通过税费改革直至取消农业税费等多种方式减轻农民负担，以期获得农村对政府合法性的认同及拥护。“一事一议”制度的推行不仅在于为村社提供公益性产品，还在于改变乡村两级组织“谋利”的政权形象，实现其向服务型政府的职能转变，同时其还有意将“一事一议”塑造成村民自治框架内民主决策、民主管理及民主监督的实验田，通过有事就议的民主程序操作及训练，塑造农民自我管理、自我服务的现代公民精神，为乡村社会的现代国家政权建设奠定基础。但由于“一事一议”在实践运行中出现了“三难”困境，乡村两级组织并没有按照设计初衷转变为服务型政府，农民亦未在村民自治框架内实现真正的公民精神塑造，“一事一议”的国家政权建设意图设计遭遇了现实困境的悖论，没有得到实质践行。但国家政权建设的设计意图不会停止，“一事一议”的制度安排必然要进行革新以将国家政权建设有效贯彻到乡村社会中去。

(三)“一事一议”制度变迁的理论内涵——追求制度供给与制度需求的双向链接

为破解在实践运行中的困境，同时加强乡村社会场域的国家政权建设，“一事一议”筹资筹劳制度实现了向“一事一议”奖补制度的变迁。所谓奖补制度指各级政府通过财政转移支付资金对村庄开展的公益性产品按照比例进行奖励补贴，开展即可按照项目总投资获得40%-60%(各地标准有浮动)的财政奖补资金，不开展则不奖补。这一制度变迁的意义在于两个方面：其一，引入财政奖补这一外生变量，破解村庄公用资源匮乏的现状，通过以公用资源的投入带动农民进行小额度筹资筹劳，从而达成公益性事业有效供给的“高收益”，以这一“高收益”破解乡村两级组织及农民行动的逻辑困境，从而有效达成集体行动。自2008年奖补制度在全国推广以来，收到普遍欢迎，目前运行绩效良好。其二，通过引入财政奖补的政策，将日益“悬浮”的乡村关系由“虚”变“实”，将乡村两级组织服务职能的“缺位”变为“在场”，使各级政府成为村级公益性事业的筹资主渠道，加强农民对政府合法性基础的认同感，实现国家政权建设的真正伸展。同时“一事一议”奖补制度可有效达成公益性事业的兴办，为村民民主决策、管理及监督提供了实质内容，使民主理念得以生根发芽，公民精神获得实质增长。

通过对“一事一议”实践困境及国家政权建设的意图设计进行分析阐释，可以发现“一事一议”未奖补之前之所以出现“三难”困境，根源于制度供给与制度需求的未能有效衔接，国家政权建设的意图未能实现其设计初衷，村庄亦未能破解集体行动的困境。奖补措施出台之后，正是通过国家财政资金的引入将国家政权建设的设计意图“嵌入”到“一事一议”的操作框架——村民自治的基层民主制度框架内，又通过资源的输入破解了“一事一议”集体行动无法筹资筹劳的现实问题，从而实现国家制度供给与乡村制度需求的双向衔接。

三、推进农村“一事一议”制度再变迁的路径创新

通过对“一事一议”制度变迁的理论分析，可以看出其作为一种国家与乡村社会合力推动的制度安排一方面承载了实现农村公共品有效供给的重任，还嵌入了促进国家政权建设，推动农村基层民主，实现国家与乡村社会有效链接的意图设计。从村社范围内农民自行筹资筹劳向各级政府对“一事一议”的公共品供给事项进行大幅度财政奖补，“一事一议”的发展历程表明国家正在努力将外在意图设计与乡村社会内在需求进行衔接，并取得了良好的成效。据财政部的数据统计，自2008年开展“一事一议”财政奖补试点以来，全国各级财政共投入奖补资金477亿元，其中，中央财政安排奖补资金115.17亿元，财政奖补资金共带动村级公益事业总投入1800多亿元。全国共建成村级公益事业项目63万个，修建村内道路97.21万公里，修建村内水渠26.11万公里，新建村内垃圾收集点6.47万个，公共厕所1.6万座，绿化植树7451万株，修缮村内公共活动场所900多万平方米。奖补试点全国范围的推行在一定程度上改善了农村生产、生活的基础设施条件，调动了农民参与新农村建设的热情和积极性，推动了农村基层民主政治建设。［11］

虽然“一事一议”在新农村建设过程中发挥了重要作用，有效推动了村级公益事业建设，但并不意味着这一制度安排已经不需继续完善和推进。随着我国社会主义新农村建设的推进及“统筹城乡发展战略”的提出，国家加大了针对农村公共品供给体制的革新力度。“一事一议”奖补政策作为一种具有良好绩效的制度安排依然具有较大的推进空间，其变迁的历程不应该止步，而应该做出进一步的路径创新。笔者认为，“一事一议”的路径创新应坚持全民共享发展成果和农民自行决策和管理村庄公共品的原则，一方面应完全剥离农村筹资筹劳的负担，让政府财政完全担负其村社公共品供给的资金需求，以有效弥合城乡公共品供给的双轨现状。另一方面，村庄集体作为“熟人社会”共同体不再筹资筹劳，在国家财政资金支持下，主要承担村社范围内公共品需求偏好的表达、供给事项的决策及管理职责。同时借助于“一事一议”的制度框架，实现村民自治框架内的民主决策和民主管理程序的例常化，推动乡村社会民主建设的落实。

(一)加大政府财政投入，剥离农民自筹，为“一事一议”路径创新提供资金保障

自建国后，我国采取农业“剪刀差”的方式推动重工业优先发展，“三农”作出牺牲以满足城市公共品的供给。城市中的大部分公共品需求一直由政府供给，但农民公共品尤其是村庄集体公共品却一直依靠集体或农民自行筹资筹劳解决。由于国家财政能力的限制及制度路径依赖，城乡双轨的公共品供给体制一直延续至今。2000至2003年，村镇人均公用设施投资分别为36元、42元、68元和67元，而同期城市则分别为487元、658元、887元和1320元，差距高达1：13 以上。［12］近年来国家加大了涉农尤其是农村公共品供给的财政支出，但由于我国农村公共品供给基础差，历史欠账多，供给依然呈现严重不足态势，与同期城市公共品投资的差距也愈拉愈大;同时“一事一议”奖补的开展以自愿申报为原则，政府对农民开展“一事一议”的事项奖补占项目总资金需求的40%-60%(各地标准有浮动)，农民仍需承受约50%的筹资筹劳负担。针对这种状况，国家应进一步理顺工业反哺农业，城市反哺农村的公共品供给财政体制，确定各级政府的转移支付成为农村开展“一事一议”事项的主筹资渠道，同时应根据比较优势及公共品的类别、范围等因素定位各级政府的筹资职责，进一步提高各级政府对村级公益事业“一事一议”的财政转移支付力度，确保农村公共品的足量、长效供给。对于农民开展“一事一议”所承受的筹资筹劳负担，应逐年缩减自筹比例，直至最终取消，让政府各级财政完全承担起村级公益性产品供给职责。这样既可以统筹城乡发展，为城乡一体化的推进奠定基础，亦使农民享受改革发展所带来的公共服务福利，为乡村社会的和谐、稳定奠定村庄基础。

(二)加大公共品供给制度革新力度，完善评估监督机制，为“一事一议”路径创新提供体制支持

后税费时代，村庄范围的公共品供给主要依靠两种途径：一为“一事一议”奖补制度，二是各级政府对村社范围公共品的财政转移支付。第一种途径“一事一议”制度主要针对村社范围内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等村民直接受益的公益性事业，其特点是规模相对较小、投资相对较少。为防止基层政府借“一事一议”乱摊派，各地制定了农民筹资筹劳的上限，上限的设定相应地造成了一些与农民生产生活亦密切相关但投入较大的公共产品如大型农田水利建设项目无法通过“一事一议”进行有效供给。这种规模及投入相对较大的公共品从原则上由第二种途径即各级政府对村社范围公共品的财政转移支付来完成。但在财政转移支付的制度设计上，各级政府一般是将权限和资金转移至“条条”设置的职能单位或部门并由其作出供给规划及决策。由于职能部门或者单位无法对多样性的村庄公共品需求偏好作出全面甄别，导致公共品供给的决策和村庄公共品的需求无法有效衔接，部分供给不切合农村的实际需求。同时由于各“条条”单位或部门成为供给管理和决策的主体，潜在地导致公共品供给“跑项目”现象的滋生，项目资金出现大量非生产性消耗，村庄公共产品出现两极分化的马太效应，政府部门创租与社会资本寻租的腐败现象时有发生［13］。通过分析村社范围内公共品供给两种途径的利弊特征发现，各级政府对村社范围公共品的财政转移支付无法使农民参与决策、管理，不能满足村社范围内需要的偏好，并存在大量的资源浪费;而“一事一议”制度框架则满足了公共品需求偏好，又使农民参与决策、管理及监督，有效激发了农民参与建设新农村的积极性。因此，笔者认为应加大公共品供给体制革新的力度，将各级政府对村社范围公共品的财政转移资金改变投放路径，将其定额归并转移至“一事一议”的制度框架，从而既能突破“一事一议”只针对村社范围公益性小型公共品的限制，满足农民生产生活公共品的迫切需要，又能发挥制度优势提高公共品供给的效率和适用性，使农民成自己村社共同体公共品供给的真正“业主”。除此之外，笔者认为还应尽快建立村社范围内公共品供给的绩效评估及监督机制，用于评价村社“一事一议”的运行状况，提高“一事一议”的制度品质，同时应以绩效评估为手段加强监督，切实落实财务公开及监督检查制度，防止乡村两级组织利用其权限“代办”需要村民民主决策、管理的“一事一议”事项，推动乡村基层组织向服务型政府转变。

(三)加强村民自治制度化建设，培育村庄组织及合作能力，为“一事一议”路径创新提供载体支撑

“一事一议”在村庄范围内开展，其主要依托于村民自治的制度框架。村民自治是村庄范围内村民实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度，其主要意义在对村级事务进行民主决策、管理及监督。税费改革之前，由于税费征收任务造成乡镇基层政府对村委会的行政化操控，村民自治作用的发挥十分有限。税费取消后，村民自治具有了发挥制度优势的空间，“一事一议”可以依托村民自治的框架，发挥分配民主的功能，通过少数服从多数的民主决策确定公共品供给项目的开展，并通过村民大会或村民代表对项目的管理及有效监督，使国家转移支付给村社集体的专项资金用于与农民生产生活最紧密、最急需的公共品供给。由此，应加强对村民自治的制度化、规范化建设，尊重村民会议或村民代表会议的民主决定权，通过开展“一事一议”加强农民对民主议事操作及民主程序的认知及实践，从而塑造农民的现代公民意识，为乡村社会的现代化建设提供村社基础。除了夯实村民自治制度框架外，“一事一议”制度框架还要求村民具有主动参与的自组织力及合作能力，其为村庄内在凝聚力及社区共同体建设的内在基础，具有内在凝聚力和社区认同的村民群体更能提高“一事一议”的效率及绩效。因此，应采取多种措施培育村民的信任度及参与意识，增强人们参与公共品供给事务的集体理性，避免“奥尔森困境”的出现，同时加强村庄社区的制度规范，约束并引导村民的行动意识，促进村民在公共品供给“一事一议”的组织合作实践中形成一致行动。

［1］赵晓峰.论“一事一议”政策的合理性及推进策略—基于政策实践悖论的反思［J］.中共宁波市委党校学报.2009，(6)：52.

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［13］刘建平，刘文高.农村公共产品的项目式供给—基于社会资本的视角［J］.中国行政管理.2007，(1)：52.

The"One Discussion over Each Matter"had already experienced 10 years，which had implemented the changes from raising funds and labors by farmers within the village to be rewarded by government.This article will analyze the theoretical content about institutional change of"One Discussion over Each Matter"and propose an innovative of institutional change again.We should stop raising funds and labor to farmers and turn"One Discussion over Each Matter"into that system with which farmers can express their needs and executive decision about project.

Institutional Change of"One Discussion over Each Matter"：Theoretical Content and Innovation of the Path

HAN Peng-yun＆LIU Zu-yun(64)

F325

A

1008-8091(2012)02-0034-05

2012-01-07

中央高校基本科研业务费专项资金资助《后农业税时代乡村治理关系与模式的实证研究》(KYZ201007);2011年国家社科重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(11＆ZD070)。

南京农业大学公共管理学院，江苏南京，210095

韩鹏云(1982- )，男，山东聊城人，南京农业大学公共管理学院博士研究生，研究方向：基层政治治理;刘祖云(1963- )，男，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：行政伦理、公共政策。