乡村治理中民主化进程的现实困境与路径选择

□赵晓雷

乡村治理中民主化进程的现实困境与路径选择

□赵晓雷

现阶段我国正处在急剧的社会转型期，也是现代化建设和民主化进程的关键时期，乡村治理是我国民主化进程发展最缓慢的一个基层治理单位。推进我国的民主化进程，乡村的治理是必须要面对的重大课题。当前乡村民主化进程主要面临着乡政府与村委会、乡镇党委和村党支部、村党支部与村委会的关系不顺;选举中的民主程度不高;乡村公共事务决策不公、民主监督不力和宗族势力死灰复燃等方面的困境，针对此，从理顺三种关系;完善选举制度;建立、健全村民代表会议制度与村务公开制度和合理引导乡村中的宗族势力等四个方面论述了推进乡村治理中民主化进程的对应之策。

乡村治理;民主化;困境;路径

当前我国正处在急剧的社会转型期，同时也是现代化建设和民主化建设的关键时期。由于我国乡村占绝大多数，且是承载着人口最多的地域，我国社会主义民主化建设离不开乡村民主化，但其民主化发展较为缓慢，因此，推进我国的民主化必须关注并着力推进乡村民主化。

一、乡村治理中民主化建设的探索和实践

(一)乡村民主化的萌芽时期

真正意义上的乡村民主化是在进入近代社会以后才具有了雏形，其兴起于中国共产党领导的农村的革命政权。在推翻了大资产阶级和地主阶级之后，农民才具有了真正意义上的公民参与，并协作共同治理乡村社会。在古代社会，由于国家的政权一般是到达县一级，权不下县是这一时期最典型的权力分配特征。古代的乡村治理主要靠地主阶级以及在乡村社区里宗法关系联系密切的族民来进行治理，然而也有例外的存在，特别是在王朝的更迭过程中，新的王朝为了能够迅速并且有效地控制乡村地区，国家的行政权力一直延伸到乡村社区，如秦朝初期的乡(亭)里制以及宋代并且延续到明代的保甲制。古代社会中无论是依靠地主阶级和乡村宗族关系进行治理还是政府在乡村设置政权来进行治理，都是为了维护地主阶级的利益和统治王朝的社会统治而存在的，无民主可谈。

(二)乡村民主化的发展时期

进入近代社会以后，尤其是在中国共产党领导下的革命根据地就形成了公民参与的乡村治理模式。1949年10月，毛主席在天安门向全世界宣布中华人民共和国成立了，中国人民从此成为了国家的主人，民主化进程不断推进。1952年12月，政务院颁布了《乡(行政村)人民政府组织通则》，在这个通则中政务院明确规定了行政村和乡是作为国家的一级政权存在的，并明确规定了在乡村治理过程中行使国家权力的是村(乡)人民代表大会和村(乡)人民政府，在一定程度上这使得乡村治理中的民主化更深入了一层。1954年1月内务部颁布的《关于健全乡政权组织的指示》规定，为了加强代表和人民群众的联系，乡以下应根据不同情况划分工作单位，一般可以自然村和选区为单位，必要时在自然村和选区下亦可划分若干居民组;人口居住集中的乡，乡人民政府可直接领导居民组进行工作;地域辽阔、居住分散的乡，乡以下可由若干自然村分别组成行政村，行政村下按自然村划定居民组进行工作。这也是中国共产党领导下民主化不断探索的成就。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，在宪法中对我国的基层政权作了明确规定，乡、民族乡和镇是作为我国最基层的国家政权而存在的，取消了行政村作为国家一级政权的设置。然而，任何事物的发展都不是一帆风顺的，都可能会遭遇到挫折，前进的道路是曲折的，中国共产党领导下的乡村民主化的建设是一项伟大的事业，是一项前无古人、后无来者的伟大壮举的事业，因此，它也不例外，也会遇到挫折和挑战，“文化大革命”动乱十年就是乡村民主化建设遭遇挫折最严重的时期，是我国乡村治理最艰难的十年，同时也是我国民主化进程遭到最严重破坏的十年。

(三)乡村民主化的完善时期

1978年，党的十一届三中全会确立了实现改革开放的伟大政策，现代化建设和民主化的进程进入到了一个崭新的时期，在20世纪80年代初，我国乡村已经开始了新的村民组织形式的尝试——村民委员会。尤其是在1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议对宪法作了重大修改，新宪法明确规定在农村建立村民委员会。从此，以国家根本大法的形式确立了村民委员会的法律基础和法律地位。新宪法规定：村委会是农村基层群众性自治组织，村委会主任、副主任和委员由村民直接选举，村委会同基层政权的关系由法律规定。这些规定为农村实行村民自治提供了法律依据。所谓村民自治，是指在农村社区的居民自己组织起来，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，进行自我管理、自我教育、自我服务的一种真正参与方式，它是村民实行直接民主的一种基本形式。至此，乡村中的民主化建设在新时期新的制度和政策的规制下不断探索前进。

二、乡村治理中民主化进程所面临的困境

自从1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来，乡村民主化得到了非同寻常的发展，但也存在着一些问题。

(一)乡政府与村委会、乡镇党委和村党支部、村党支部与村委会的关系不顺

当前在乡村治理过程中，关系不顺的现象还很突出，一是有些乡镇政府和乡镇党委还是采用传统的领导方式来代替指导方式，还是以行政命令的方式来继续支配和控制村民委员会和村党支部，这种现象的表现就是“行政过度干预”。所谓“行政过度干预”，是指政府行政权力凌驾于村民自治权力之上，乡政府和党委把村委会和村党支部当作自己下属的行政组织，沿用传统的控驭方式进行管理，随意干涉村民自治的微观运行，甚至超越法律干预村委会选举和人事安排，而有些村委会和村党支部也把自己当作乡政府和党委的附属机构，背负着沉重的行政职能和行政责任，自觉地或被迫地接受干预，导致自身自治功能的萎缩。乡政府和乡镇党委的这些行为，不仅使村民自治有名无实，而且使原本就不很协调的国家与农村社会(农民)的关系趋于紧张化［1］。二是村党支部在一定程度上代替了村民委员会的工作，《村民委员会组织法》既规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，又规定“中国共产党在农村的基层组织按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用”。这些规定的模糊性，对于村党支部的领导核心作用怎么发挥和村民委员会的自治怎样运作都没有明确的规定，在某种程度上为乡镇政府、乡镇党委和村党支部对村民委员会的不合理干预找到了借口，使其矛盾突出，同时也使乡村治理中的民主化进程受到挑战。

(二)乡村选举中的民主化程度不高

村民选举参与程度是乡村民主化的最重要标尺，然而，当前在我国乡村选举中还存在一些不合理、不规范的现象，这些选举现象的存在严重制约了我国乡村民主化的进程，突出表现在以下几个方面：

1.贿赂选举。当前在村民选举中存在着最严重的破坏民主化选举的最现实问题——贿赂选举，贿赂是选举的毒瘤，是侵蚀乡村民主的罪魁祸首。在我国的广大乡村地区，一些人为了自身的利益，常常会用金钱做诱饵，来为自己拉取选票，这些人如果上台执政会采取各种方式来为自己捞回成本并进行利益的自我回报，他们不是站在乡村人民利益的基础上用公平、合法的手段来进行竞争，而是站在自己利益的基础上用金钱来进行竞争，贿赂选举严重破坏了乡村选举的合理性和合法性，使乡村选举的民主化深受影响。

2.乡镇党委、政府与村党支部不合理的干预。根据《村民委员会组织法》以及党的基层组织工作条例和组织原则，村民委员会成员以及党支部成员应该分别由村民群众和村党支部成员通过民主公开选举的方式产生。但是在现实生活中，个别地方的乡镇党委、政府与村党支部为了实现自身的利益和达到自我管理的目的，就会采取一些非常规化的措施加以干预，寻找多种理由否认村民选举的合法性，如海南省琼海市大路镇党委曾因该镇云满村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，镇党委便动用警力，以党委书记挂帅，出动了3辆汽车，将签名推荐候选人的部分村民连夜带走，并以“企图推翻村委会”的罪名对他们实施了变相拘禁［2］177。

3.农民参与的盲从性、短视性和私利性。由于对农民在村民选举中的民主参与意识缺乏日常的宣传和专业的培训，因此，农民在行使选举权时还存在一定的问题。一方面农民并不能够完全意识到自己手中权利的重要性，而对候选人又缺乏真实了解和冷静的评判，在行使村民选举中的参与权时，村民大多时候表现出一种从众心理，容易受周边人的影响，具有很大的盲从性［3］。另一方面村民对候选人的推荐或者选举，不是从全体村民的利益和乡村民主化的建设出发，而是受到血缘关系、家族和宗族势力的影响，一般会选举与自己有血缘关系的人，从而使得农村中大家族始终能够把持基层的政权。这些现状的存在在某种程度上严重制约着乡村民主化进程的推进。

(三)乡村公共事务决策不公、民主监督不力

一是目前很多乡村尚未建立村民代表会议制度，有些乡村尝试建立了却没有很好的实行。因此就会导致乡村公共事务决策不公，有的乡村不按规定召开村民会议或村民代表会议，有的用村党员干部会议或村“两委”联席会议加以替代，有的村民会议、村民代表会议制度流于形式，存在决策不民主的问题;虽然农村普遍推行了村务公开制度，但一些地区群众的参与程度不够，事前、事中、事后公开不够，造成村务公开不及时、不透明，导致一些村干部贪污侵占、村民集体上访等问题时有发生，存在管理不公开的问题。二是目前很多乡村领导对乡村的治理还是采取封闭式的管理，习惯于行政命令的手段推动工作，有的甚至强迫命令，违法施政，简单粗暴，村务又不向群众公开，从而引起群众不满，导致干群关系紧张。再加上有些干部办事不公，为政不廉，作风霸道，从而引起民怨，引发群众上访，同时这种现象也助长了农村基层的政治权利的腐败。另外，一些地区在村务管理上缺乏相对独立的监督机构，即使有财务监督小组，但往往很难发挥作用，对财务以外的其他重大村务活动的监督有时也存在监督不到位的问题。

(四)宗族势力死灰复燃

伴随着改革开放的推进，农村体制的改革，家庭联产承包责任制的实行，以家庭为基础的生产单位使一些农民对集体经济失去了信心，从过去依靠集体而转向依靠自己、依靠宗族。随着以血缘关系为特征的家庭在生产中地位的加强，以血缘关系为纽带的宗族群体发生作用就难以避免，［4］从而对乡村治理民主化的进程构成了挑战，一方面，以宗族势力为群体的乡村势力的存在，对村民委员会进行乡村治理带来了挑战：在宗族势力较为严重的地区，任何人如果得罪了宗族里面的成员，都可能不同程度地会受到宗族势力的打击;另一方面，在宗族意识严重的地区，宗族势力往往会控制村民委员会的选举，破坏《选举法》和《村民委员会组织法》的正常贯彻执行，有的宗族势力甚至会控制乡村的基层群众自治性组织，以族权代替政权，以族规代替村规，严重破坏了党和政府与人民群众的关系，影响到党在农村的形象，阻碍了乡村民主化的开展和推进。

三、乡村治理中民主化进程的路径选择

针对上述问题，要进一步推进乡村治理中的民主化进程，必须从以下几方面着手：

(一)理顺乡政府与村委会、乡镇党委和村党支部、村党支部与村委会三种关系

传统的乡村治理主要是一元化治理，主要是党委和政府对乡村的治理，再加上《村民委员会组织法》的模糊性规定，为党委干预政府、党委和乡镇政府干预农村基层自治组织的治理提供了可能。因此，需要采用多元化的治理方式，切实实行党政分开。首先，农村基层社会管理需要创新。农村基层社会管理创新就是要不断打破政府行政权力强力控制的一元化管理格局，不断创新政府管理方式，建构起政府、市场、社会等不同治理主体之间的协商对话机制，进而开创农村基层社会管理新格局［5］。其次，需要加强法制化建设。《村民委员会组织法》相关方面的规定比较模糊，由于它是作为实体法而存在的，需要制定与之相应的程序法加以引导，对乡镇政府和村民自治之间、党委与政府之间的关系制定相关法律加以明确规定，使之能够明确各自的权限范围和职责，做到权责明晰，分配合理，起到相互监督、相互制约的作用。再次，要明确村党支部和村委会的职责，避免冲突。

(二)提高乡村选举中的民主化程度

1.完善选举制度。合法化的选举是乡村民主政治建设的重要内容，是乡村自治建设的关键环节，也是现代民主进程的标志之一。针对一些乡村选举中所存在的贿赂选举，乡镇党委和政府、村党支部以及宗族势力所操纵甚至控制乡村选举的现象，应完善选举制度，以法律为其保驾护航。首先，要制定选举的实体法和程序法，现阶段的《选举法》和《村民委员会组织法》还不完善，有的相关规定较为模糊，需要进一步完善，以程序法的形式加以明确。其次，需要建立和健全相应的法律保障机制。乡村和谐发展要求进一步推进村民自治的深化，其核心就是要围绕村民自治权利建构并逐步健全相应的保障机制和社会救助机制，以避免村民自治权利被悬空［6］。最后，要进一步健全村民自治制度，巩固、提高村民委员会的法定自治效能。要不断完善《村民委员会组织法》，强化村民委员会作为村民“当家人”的能力，淡化政府“代理人”的角色，杜绝政府干预村民自治的现象;要切实规范村民民主选举、民主议事和村务公开制度，保证村民正确行使自己的选举权、民主决策权和监督权［7］。

2.提升农民参与水平。衡量乡村民主化最重要的标尺就是公民参与，农民是乡村选举的主体，是乡村民主化建设的最终受益者，农民参与选举的认知和态度是影响乡村选举民主化程度的最重要的因素。因此必须提升农民参与水平。首先，要加强乡村的教育事业，使广大村民能够重新审视自我，对农村的社会现实有一个清醒的认识，使他们能够深刻了解自己手中的权利和义务，对乡村的治理和民主化有更深入的了解。其次，要通过各种途径，例如乡村广播、宣传栏等方式来宣传国家的方针政策，大力宣传《选举法》和《村民委员会组织法》以及与村民自治相关的法律法规，提高乡村干部和广大人民群众的民主意识、法治意识和参与乡村治理的意识，使他们能够更好地参与到乡村民主化建设进程中来。

(三)建立、健全村民代表会议制度与村务公开制度

一是在乡村中建立、健全村民代表会议制度。村民代表会议是当今乡村社会公共事务的主要决策机制，其主要政治功能就是制定、通过或贯彻有关村内重大事务的决策，这直接关系到基层政治民主化的状况。村民代表会议的建立在国家权力和乡村社会之间设立了一个缓冲带，政府在贯彻或实施一项政策时，一般是要先通过村民代表会议的同意。而村民代表会议是经过村民推选产生的，对民众具有较强的号召力，村民代表会议同意的事情一般在民众那里会很快得到认可。二是在乡村中建立村务公开制度。它是以村务公开为重要内容的村民的政治参与，增加了基层政治管理的透明度，加强了村民对国家权力的监督。村务公开的一项重要功能就是经济和财务监督，这使得村委会的经济行为必须具备公开性和透明度。这为稳定基层的政治秩序、维护基层民众的切身利益与遏制基层的政治腐败做出了重大的贡献。

(四)合理引导乡村中的宗族势力

“文化传统是一个巨大而深厚的存量，它是实实在在的边际性变革，也可以说，文化传统不是剥蚀的旧墙，不会轻易地在社会变革中消失。”［8］。由于深受血缘关系的和封建传统思想的影响，宗族势力是不可能很快退出历史舞台的。因此，对待宗族的作用，我们应该理性地分析，一方面要加强对宗族的管理，使其在法律的框架内进行活动，另一方面也要促使宗族创新，使宗族发展与社会主义精神文明建设和农村现代化的发展相适应［9］。首先，要加强教育和法制宣传，合理引导乡村中的宗族势力，使其能够与乡村的村民规约和乡村自治相适应，能够为乡村治理和民主化的进程做出贡献。其次，在必要的时候可以制定相关方面的法律法规或者政策，对那些猖狂的宗族势力要加以遏制，对操作选举、欺压村民以及严重破坏乡村治理民主化进程的宗族势力，必要时可以采取法律手段加以惩治。

［1］王明中，汪大喹.我国现代乡村治理的问题解析与探索［J］.社会科学家，2008，(11).

［2］袁金辉.冲突与参与：中国乡村治理改革30年［M］.郑州大学出版社，2008.

［3］肖啸天，刘莎.完善基层治理机构是充分体现村民自治的必由之路［J］.天府新论，2008，(12).

［4］崔赟.我国农村宗族势力探析［J］.中山大学学报论丛，2003，(5).

［5］曹海林.乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择〔J〕.中国行政管理，2009，(4).

［6］徐勇.村民自治的深化［J］.学习与探索，2005，(4).

［7］谭德宇.乡村治理中农民主体意识缺失的原因及其对策探讨［J］.社会主义研究，2009，(3).

［8］李成贵.当代中国农村宗族问题研究［J］.管理世界，1995，(5).

［9］寇翔.宗族势力复兴在乡村治理中的作用分析［J］.中南民族大学学报(人文社会科学版)，2005，(5).

C916.1

A

1008-8091(2012)02-0094-05

2011-12-02

中国矿业大学文法学院，江苏徐州，221116

赵晓雷(1985- )，男，河北石家庄人，中国矿业大学文法学院硕士研究生，研究方向：社区治理与乡村治理。