制度经济学视角下的大学生基层就业问题

宋 晨

（福建师范大学 应用科技学院，福建 福州 350001）

目前，社会常常将大学生就业难问题与高校扩招、人才过剩等问题联系在一起，但是怎样正确地看待大学生就业难的问题？就业难到底难在哪里？人才真的过剩了吗？实际情况应该是经济发达地区一职难求，而经济欠发达地区却是人才难求。每年有大批的大学毕业生飞蛾扑火般地涌向大城市，在城市求职大军中挤个头破血流，而且不少大学生只为能够留在大城市，不惜屈就于一份与理想工作相去甚远、与自身价值极不相符的工作，甚至有部分大学生毕业后仍然依赖家长，在大城市里“等工作”，重新成为被抚养人口，而不愿去农村基层就业，“宁要城市一张床，不要基层一套房”的现象相当普遍。经济欠发达地区则会陷入经济不发达难吸引人才，人才匮乏又阻碍了当地经济发展的恶性循环。国家为缓解这种人才资源配置的严重失衡，解决经济欠发达地区用人的燃眉之急，从2005年就出台文件鼓励大学生到基层就业，并不断加大支持的力度和政策的砝码。各省市也都有针对性地提出了促进大学生基层就业的政策办法，但总体的执行情况却不尽如人意。

一、大学生基层就业的困境

相关调研显示，有部分到农村和基层工作的高校毕业生甚至还没有完成服务年限就返回到城市。大学生基层就业不断涌现出来的问题是导致基层难留人才的直接原因。

专业不对口，所学知识无用武之地。目前，大学生基层就业的选拔过程中对学生所学专业并没有严格的要求，以致部分学生的专业背景与基层建设所需专业关系不够密切，加之缺乏灵活的用人制度，被分配在收发文件、撰写材料、接听电话等日常琐事上的大有人在。即便是专业对口的高校毕业生，掌握了比较丰富的理论知识,但由于缺乏实践，理论与实践脱节现象严重，难以应付基层复杂的实际情况。一位到基层实习的大学生无奈地说，“都说基层需要人才，但如果真去了，又会觉得自己很多余，学的用不上。乡村自有乡村一套游戏规则，我们插不进去。”在基层不能够充分体现自身价值、发挥自身才能，这使得大学生逐渐失去了留在基层工作的动力，从而导致了人才的流失。

待遇偏低，生活质量没有保障。与大城市相比,基层在经济发展水平和生活质量上都相对落后。广大基层普遍缺乏必要的生活设施，各项福利保障措施不到位，精神生活匮乏落后。部分偏远地区条件相当艰苦，信息交通不顺畅，工作环境差，生活环境恶劣。而同时，到基层就业的高校毕业生岗位福利待遇较低，勉强负担自身各方面费用开支。以农村教师为例，虽然工资待遇相当，但是由于各项福利保障措施不配套，农村教师的实际收入与大城市教师的实际收入往往相差三倍以上。大学生就业后所承担的社会经济压力加大，需要有足一定的经济收入和储蓄才能负担。相比留在大城市工作的毕业生，到基层就业的高校毕业生待遇偏低，基本没有什么经济储蓄,连生活费用开支也很紧凑，这严重影响了大学生基层就业的积极性，导致人才流失。

空间有限，个人发展成难题。从目前情况来看，到基层就业的高校毕业生中仅有小部分是一开始就将留在基层工作当做终生目标，而更多的是将基层工作当做一个锻炼积累阶段，并争取基层就业的配套优惠政策，如考公务员、考研究生的加分和优先录取政策等，然后通过考取公务员、研究生或是直接提拔而离开农村基层。服务期满后，对于没有考上研究生或公务员也没能直接提拔的基层就业大学生来说，只能选择继续留在基层或者回到城市重新投入求职大军，而基层工作积累的经验往往又与城市工作岗位的要求差距较大，加大了重新求职的难度。选择留在基层继续服务的大学生则面临着在基层婚配和未来子女教育的问题，这无疑也成为大学生基层就业过程中要面临的一大难题。因此，很多高校毕业生对于基层就业所能提供的发展空间和职业前景表示担忧。

二、制约大学生基层就业的制度因素

制度经济学的代表人物科斯强调，要解释经济现象、经济行为和经济关系，就必须研究对它们产生影响、支配或约束作用的制度安排。同理，大学生作为社会人、经济人，其就业行为和就业现象也受到相关制度安排的影响、支配和约束。因此，制度经济学给我们解决大学生基层就业的种种困境提供了很好的理论工具。制度经济学认为，真正起作用的制度可以分为正式制度和非正式制度安排。正式制度是指人们有意识创造出来并通过国家等组织正式确立的成文规则，包括宪法、成文法、正式合约等；正式制度具有强制性、间断性特点。非正式制度则是指人们在长期的社会交往中逐步形成、并得到社会认可的一系列约束性规则，包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等。非正式制度具有自发性、非强制性、广泛性和持续性的特点。影响高校毕业生基层就业的制度因素大致也可以概括为非正式制度因素和正式制度因素两个方面。

（一）制约大学生基层就业的非正式制度因素

中国高校在很长的一段时间里都旨在培养高素质的精英人才，开展精英教育，这逐渐在社会上形成了一种精英意识。考上大学成为改变人生命运的一种途径，毕业后便可留在大城市，享有高于一般工作者的待遇，供职于环境更好、待遇更高、更有身份地位的单位，这种精英意识甚至到今天还深入人心。这是因为，虽然中国高校已经实现了从精英教育到大众化教育的转变，但是这种转变是由正式制度的急剧变迁来完成的。而大众已形成的高校精英意识则是典型的非正式制度，被社会大众一致认可，在短时间内无法强制改变，这就导致了大学生就业观念的滞后。到基层工作成为与传统精英观念格格不入的一种就业选择，被认为是大学生没有选择时的选择。选择到基层工作也就意味着要放弃本可在大城市享有的体面工作和生活，机会成本巨大。即使大学生本人并未受到传统就业观念的直接影响，但是家长及周围朋友在传统精英意识影响下，往往对大学生到基层就业的选择不予支持甚至加以阻止。特别在中国这种缺乏契约传统，伦理文化等非正式制度在社会生活中具有极强渗透力的国家，观念意识的作用是相当显著的。因此，基层和城市人才供需和资源配置严重失衡的首要原因在于长期积淀而成，深深影响着每一位社会成员的精英意识等传统就业观念。

（二）制约大学生基层就业的正式制度因素

第一，高校人才培养制度。高校在设置专业和培养方向时较少参照基层经济建设和发展的需求，缺少对基层人才需求的预测和预报，因而很少有针对基层就业的专业设置。因此，到基层就业的高校毕业生常常会遇到专业不对口的困境。即使在基层所需专业的设置中，也存在专业设置与基层需求脱节的问题，教学内容和知识陈旧，无法满足新农村建设的需要，偏重传授理论知识，实践性教学薄弱，理论教学与实际应用相脱节情况严重，导致毕业生下到基层也难派上用场。因此，在高校培养方面没有为毕业生基层就业做好准备。

第二，收入分配和社会保障制度。在现有的收入分配制度下，地方财政收入来源及财政状况会直接影响到基层劳动者的实际收入，同样的工作内容和工作强度，劳动者在经济发达地区所能获得的实际收入会远高于经济欠发达地区，导致城乡劳动者实际收入差异显著。因此，大学毕业生出于机会成本的考虑更愿意留在大城市就业也情有可原。此外，大学生就业后都希望能过上有保障的生活，但在现有的社会保障体制中，有一部分保障内容是由各地政府提供的。基层的财政能力要远低于经济发达地区，常常因为能力有限而无力承担这一部分社会保障开支,采取和当地实际财政状况想适应的社会保障政策，压缩了基层劳动者的实际保障利益，没能得到公平对待甚至社会保障形同虚设，无法兑现，极大地影响了大学生基层就业的积极性。

第三，户籍制度。长期实行的户籍制度使我国形成了城乡“二元结构”，在这种结构条件下，到农村基层就业无论是工作环境，工作待遇，还是未来的发展前途都与城市有着不少的差距。这是因为我国的户籍制度不仅仅是单纯的统计管理工具，而与其他具体社会制度如劳动就业制度、社会福利保障制度、义务教育制度等相挂钩，导致劳动者的社会身份被固化且无法享有平等发展权，社会人才资源的自由流动受到限制。由于户籍制度的存在，大学生到农村基层就业不仅要面对城乡的实际差距，还要承担离职后重新回到城市或者经济发达地区的高额成本风险。因此，户籍制度成为了限制大学生到基层就业的重要制度因素。

三、从制度入手解决大学生基层就业困境

综上可知，要想解决人才资源配置不均衡的问题，走出大学生基层就业的困境，必须从变迁旧制度入手。制度经济学认为，当在旧制度下会产生过高的交易费用时，人们就会对收益更高、交易费用更低的新制度产生需求。但是很多时候由于缺乏动力，新制度不能及时被提供，又或者提供的新制度并不是那么有效率甚至比原有制度更低效，使得难题得不到有效解决。在旧制度变迁的过程中，非正式制度遵循的是非强制性的渐进式变迁，而正式制度则是由政府主导的强制性急剧变迁。因此，在高校毕业生基层建设的制度供给过程中，我们务必按照制度变迁的原则来做出必要调整。

（一）对传统就业观念进行积极引导

非正式制度是整个制度框架的基础，当正式制度和非正式制度相互冲突时，再有效率的正式制度也难取得成效，因为相冲突的非正式制度会增加正式制度的执行成本，削弱其功能作用。因而，必须改变传统的就业观念,才能更好地引导大学生面向基层就业。和所有非正式制度一样，传统就业观念是随着社会成员的经验逐步演化的。虽然近年来基层就业已经被越来越多的社会成员接纳和认可，但是这种转变是缓慢发生的，与目前的大众化人才培养方式和社会人才实际需求状况来说依旧是滞后的。要加快社会成员就业观念转变的速度，尽快与社会现状相适应，就需要有外部力量的推动。高校要加强对大学生的思想教育，有针对性地进行宣传教育，帮助树立正确的成才观和择业观，及时调整过高的就业期望值，鼓励高校毕业生到基层就业，把个人理想与社会需求相结合，主动为国家提供服务。同时,高校应该在大学生的全程教育中贯穿就业指导和职业规划，帮助大学生最好基层就业的准备工作。除高校外，社会也要提供必要的舆论支持，大力宣传合理的人才观和就业观，引导社会成员加快转变思想观念,营造出基层就业的有利氛围，为大学生基层就业扫清观念障碍，提供一个稳定的内在制度保障。

（二）政府提供必要的外在制度支持

在我国，政府作为外在制度的供给主体,决定着正式制度的形成及其变迁的轨迹，是新制度均衡实现的关键。首先，要深化高校教学改革。高校教学应与时俱进，以社会实际需要为目标，大力推进素质教育，培养学生的实践能力和创新能力，增强大学生的整体就业竞争力。在专业课程设置方面，应对基层人才需要进行调研和预测，增设相应专业和课程，在教学过程中着重培养学生的专业技能和实际应用、操作能力，为高校毕业生面向基层就业奠定良好基础。其次，建立完善的收入分配和社会保障制度。政府应规范收入分配秩序，尤其是应统筹安排不同区域和城乡之间的收入分配，努力缩小城乡和不同区域间的收入差异，使劳动者的付出均能获得合理、平等的回报，确保基层劳动者的合法权益。在社会保障方面，政策不完善、执行不彻底、政府监管不力等问题都要求尽快建立健全社会保障制度。建立健全社会保障制度不仅要加强政府监管，完善制度体系，更要集中力量解决经济欠发达地区劳动者的社会保障问题，消除基层劳动者的后顾之忧，为大学生到基层就业提供良好的制度保障。再次，加快户籍制度改革。现行户籍制度将劳动力市场进行了人为的分割，不同地域的劳动者被强制带上身份的符号，城乡差别、区域差别等身份差别由此产生。出于对市场主体平等地位、平等权利和平等机会的要求，必须推进户籍制度改革。而且，现行户籍制度还极大地阻碍了劳动力资源的自由流动和配置，增加了基层工作者城乡转换的交易成本，只有彻底消除这种户籍制度障碍，才能使大学生基层就业成为一种长效机制。

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