论行政与政治之实现

王 颖

〔郑州大学 公共管理学院，河南 郑州450001〕

政治是基于一定社会理性和价值准则的国家事务和公共行为。行政是国家活动，国家活动最主要的特征就是它的政治性质，“因此可以得出一个结论，一切共同的规章都是以国家为中介的，都带有政治形式”［1］。行政是国家行为，是政治意志的执行和实现。行政与政治、经济和社会息息相关，表征和实现国家意志。拥有广泛自由裁量权的行政机构以国家为后盾，拥有强制执行权和行政解释权。行政、政府与国家是一个统一体，既不能分开，也无法分开。无论是来自于立法权的行政权，还是来自于民选的行政权，行政都是国家意志的执行和实现，行政在目标追求上应以实现国家意志为宗旨和目的。

一、行政、政府与国家

近代宪政民主理论和宪政体制诞生以前，行政一直就是国家意志的体现和主要实现形式。在“行政国”时代，在行政“包裹政治”时代，行政不但具有国家意志执行功能，同时兼具了立法和司法功能，并成为国家的代表和国家意志的表征和实现形式。

1．管理视野中的行政

行政在起源上是政治的，其产生就是公权力的出现，以国家和政府的产生为标志。从行政的产生、功能和表现形式看，行政、政府、国家具有同质性、共时性和同一性。

国家首先是以公共管理机构的面貌和形式出现的。行政首先是作为一种公共管理需求而产生的现象。作为一种特殊形式的社会管理，行政是社会分工的结果。“随着分工的发展也产生了单个人的利益或单个家庭的利益与所有互相交往的个人的共同利益之间的矛盾，而且这种共同利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而首先是作为彼此有了分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”［2］674。

行政因公共管理需要而产生，公共管理则必然导致权力及权力机构出现。“社会产生它不能缺少的某些共同职能。被指定执行这种职能的人，形成社会内部分工的一个新部门。这样，他们也就获得了同授权给他们的人相对立的特殊利益，他们同这些人相对立而独立起来，于是就出现了国家”［3］。国家的最初起因、形态和功能是以行政的方式出现的，国家和政府正是借助管理社会公共事务而发展起来的。公共权力一经确立，就具有相对自主性和特定职能，体现为政治统治是以完成一定的公共职能为前提的。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”［4］。

国家机能由立法、司法和行政三种机能构成。与司法和立法相比较，行政比司法、立法产生的历史更早，与人类的活动更密切，在国家政治中的影响也更大，更普遍。也就是说，在相当长的历史时期内，行政就是国家，就是政府。“政府起源与国家起源是紧密联系在一起的。政府和国家虽不是同一事物，国家是一个由人民所组织而成的政治社会，不受外来的统治，对内完全自主，而政府是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关。但就‘政府是国家唯一合法代表’这一意义而言，政府和国家可以相互同约，笼统言之，政府起源即为国家起源”［5］。

国家、政府与行政是一个统一体，不能分离。政府是国家的组织形式，行政则是实现国家对社会管理的一种必要的、带有强制性的工具、过程和行为。国家、政府与行政在起源上具有共时性，在功能上具有同一性，在本质上具有同质性。

2．主权视角下的行政

主权是民族国家的代名词和同一语。主权是民族国家走向统一的法理基础，是一个国家的象征。在近代社会契约论者那里，主权是社会契约的产物，是人民主权。根据主权在民理论，行政权虽是国家政权的组成部分，但它是主权委托的权力。洛克、卢梭、马克思均认为是立法权决定国家制度。立法权是组织普遍物的权力，是确立国家制度的权力，它高于国家制度。而行政权虽然是主权委托的治权，但却是人民被治的权力。“在议会中，国民将自己的普遍意志提升为法律，即将统治阶级的法律提升为国民的普遍意志。在行政权力的面前，国民完全放弃了自己的意志，而服从于他人意志的指挥，服从于权威。和立法权相反，行政权力所表现的是国民的他治而不是国民的自治”［2］84。

从法理上讲，政权就是主权，是一个国家的统治权，统治权完整而独立表现为主权。但行政权不等于政权，政权的主体是国家，行政权的主体是政府。无论是人民主权还是国家主权，主权只能是一种理论抽象。只有政府的权力才是真实的，具体的，现实的。所以，无论从历史还是从事实看，所谓国家就是政府，所谓政府就是政府的行政部门。英国著名政治学家拉斯基认为，现代国家的现实主义分析表明，被我们称为国家行为的东西在实际上是政府的行为。

3．事实行为下的行政

国家意志通过行政而实现。政府作为国家主权的代表和衍生物，其职能一是执行国家法律，实现政治统治的意志;二是制定政策法规，实现政府对国家和社会事务的组织和管理。社会越发展，则国家对社会的介入就越广泛、积极、全面、深刻，不但物质的方面如此，精神的方面也如此。正是通过行政行为，国家积极、频繁地介入社会生活的所有方面，如工业、农业、教育、劳资关系等;正是通过行政行为，国家获得并运用它所需要的巨大财富来完成其使命;正是通过行政行为，国家完成全体国民一致赋予的义务。

二、行政与国家政治之实现

政治、法治、行政是一个相互联系、相互制约的有机体。政治本身不能说明政体优劣;法制本身也不能证明本身好坏。只有实际运行着的行政才能说明国家的政治。政治、法治与行政有着天然的契合。法治是国家政治的一种形态和治理社会的工具，行政是法治的实现和表现形式。

1．行政是国家政治的主导力量

行政是国家政治之实现。国家政体、法制、政治原则、政党宗旨本身不能完全证明、说明和实现自身。政治宗旨、政治理想、政治目的主要靠行政体系实现。在人类历史上，国家不仅通过行政实现其对社会的控制、调节、引导和管理，更通过行政实现其社会发展目标和目的。“在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会的最大两股力量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主、负责任、有能力、高效率的政府行政管理体系，无论是对经济发展还是对整个社会可持续发展都是不可缺少的”［6］1。

2．行政兼具立法和司法功能

在“行政国”时代，行政兼具司法功能。在积极行政时代，没有国家介入的领域几乎不存在。面对日益复杂的情势，越来越多的国家立法机关只确定立法原则，而将管理国家和社会的具体法规交由行政机关制定。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所指定的一般原则”［7］9。“在‘行政国’中，其政府不但行使着传统的行政权，更重要的是行使‘自由裁量权’、‘委任立法权’和‘委任司法权’。这一切就使行政机关在国家机关中占有主宰的地位，而立法机关则沦为附庸了”［8］8。

3．人类进入执行权统治时代

20 世纪30年代以来，随着福利国家的兴起和国家干预经济的兴起，管得最少的政府就是好政府的理念发生改变，国家由消极行政转向积极行政。理论和事实表明，人类政治史、经济史和社会史已进入行政表征和实现国际政治的时代，进入行政权统治时代。当今世界，行政集宪政、政治和管理于一体，实现三者之间的有机结合是现实政治的必然趋势和重要课题。

行政是政治问题，绝不仅仅是管理问题。“公共行政的发展经历了政治与行政二分法、行政原则、公共行政作为政治学、公共行政作为管理学等不同的发展典范。”“公共行政，既是管理问题、政治问题，又是宪政问题。我们只有把三种认知整合起来，才能解决公共行政问题，才能有效地解决公共行政的现实问题”，“管理主义倡导行政理性，主张效率、经济和效能等工具理性的价值。但是，不可否认的是，管理主义忽略了民主宪政的基本价值，忽视了公共行政在捍卫这些基本价值方面的正当角色。在一定程度上，管理主义的公共行政成为‘盲动的理论’。在实践上，出现公共行政沦为‘暴政’的工具的可能和现实。因此，如何把民主宪政的基本价值和公共行政整合起来，如何使公共行政成为维护民主宪政的基本价值的工具，如何促进公共行政管理者的宪政职能(Constiutional competence)，便成为公共行政的重要任务”［7］3。

三、行政的未来趋向

现代国家不是绝对意义上的“公共权力”，国家的“公共性”取决于“公民”在国家决策过程中的有效参与程度。但国家的公共性(公共意志)必须通过有效的国家机制和功能来实施。政党政治界限的模糊与泯灭，立法权的萎缩与立法机构对民意回应的缓慢和无力，这一切使得通过行政参与并由行政民主体现国家的公共性和民主性成为发展趋势。行政民主也折射出对代议制民主缺陷的补救和发展。

1．公民参与行政

美国政治学家马克·彼特拉克认为:“公民参与是民主的希望。”［9］公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治，这样，治理与民主便有机地结合起来。而且“平等的参与过程能培养出有教养的、积极的和有道德的公民……不仅创造出公共政策，而且还塑造了我们自己”［10］。

世界各国正在走向由行政民主表征和实现政治民主新阶段。在行政民主时代，行政参与成为未来行政改革和发展的方向。“民主治理只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，公民参与便不可能存在”［11］89。“没有民主主义的精神，国家和政府就没有道义上的合法性，国家就缺乏根本的‘公德’。在政府与公民关系渐渐改变的背后，我们可以看到，当代民主化的深入发展，已经由政治民主开始转向行政民主的运作，行政民主正在成为一个国际性的话题和潮流。随着形势进一步发展，谁都不能忽视它的存在和它所反映出的价值与意义。现在，大多数国家出现行政民主这一惊人相似的趋势，全世界都已经深深感受到了它的影响和潜在的力量，这个影响和力量的存在，集中地体现为公民直接参与公共行政管理，并逐渐发展成公民与政府合作的治理关系模式”［11］2。

2．权利制约行政

孟德斯鸠认为，权力滥用是一条普遍法则。经验证明，权力滥用主要是行政权容易被滥用。20 世纪30年代以来，面对变化不定和千差万别的情况，国家赋予行政机构广泛的、特殊的自由裁量权。如果这些权力不能得到有效地、正确地运用或被滥用，“这些权力的性质和范围使它们对公民个人造成的损害远较一般公民所能造成的损害更为严重。因此，个人对抗行政机构可能要比对抗与他地位相同的公民需要更广泛的权利和特别的救济办法”，“每一个国家，行政是政府行使直接权力的部门，个人的希望和恐惧主要地指向它，政府的好处，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通过它表现在公众眼里”［12］。世界各国行政权的膨胀和扩张以及其行政自身不确定性和易变特性，使人们有理由相信，“今天，对个人自由形成威胁的不是民主议会可以有效运用的权力，而是民主议会移交给实现具体目标的行政当局的权力”［13］。

国家的主要表征和实现是通过行政权完成的。行政权的广泛性、直接性和权力膨胀，决定了所谓制约权力主要是制约行政权。制约国家通过权利制约权力实现。“国家权力的重心由议会转到了行政，行政权力独占鳌头，而议会至上已成为历史陈迹;二是国家权力除三权之间互相制约外，社会中的各方面力量(利益集团、新闻舆论、公民大众等)成了对国家行政、立法、司法权力制约的重要方面。如果说，三权互相制约只是国家权力的自我约束形式，是古典形态的权力制衡机制，那么，现代形态的权力制衡机制，除国家权力的自我约束外，更新添了社会力量对国家权力的制约。如果说，前者只为了求得国家三种权力之间的平衡，那么后者还要求实现国家权力和社会力量之间的平衡”［14］。

3．依法行政

依法行政是宪政的目的和主要内容，是依法治国的关键和根本途径。从国家权力的不同功能、特点和对国家政治和社会的影响看，依法治国主要是依法行政。“法治之所以要重点强调行政权受法的规制，是因为行政权是国家权力中最为活跃的权力，是最需要自由空间又最容易自由无度的权力，因而也是最需要控制又难以控制的权力;同时，行政机关是国家机关中权力最大、人员最多、管理范围最广泛且灵活性最高、与公民利益关联最为密切的机关。因此，行政权能否受到法律的有效控制，是实现法治的关键”［15］。在一个法治国家，法治理念不仅要求法的权威性和依法而治的法的工具价值，而且强调立法对法的普遍认同价值理念的追求，其核心是国家权力的依法行使，“政府也要守法，这是法治的真谛”［8］93。

四、结语

行政与政治是不可分离的领域，甚或就是一个统一领域。行政权的治权特点及行政的广泛性、普遍性、经常性、不规范性和直接性，决定对国家政治意志实现的良劣，也决定对国家权力的制约就是对行政权及行政的规范与制约。在政治表征与实现政治的时代，亦即在“行政吸纳政治”的时代，在“行政包裹”政治的时代，在“行政国”时代，国家意志的实现主要体现在行政方面。近代行政的三大原则:依法行政、科学行政、民主行政的本质和核心则是保证行政能够充分实现宪政目的，而行政的民主性就是宪政理论的实现形式和表现。主权在民时代，行政必须体现人民主权，实现人民主权。“在当代社会，在何谓善政(good government)和善治(good governance)问题上，国际社会是有普遍共识的，即必须体现和尊重基本人权(human rights)、法治(the rule of law)和民主原则(democratic principles)。公共行政在实现善政和善治过程中，起着核心和关键作用。对于中国这样一个缺乏民主宪政传统的国度而言，提高公共管理者的宪政认知和职能，实现公共行政与民主宪政的整合，实现立国的基本价值(regime values)，……是中国公共行政现时代面临的最大挑战之一”［6］4。只有在行政中将政治理性、经济理性以及社会理性同公共利益结合起来，才能避免公共行政失去其道德而退化为纯粹的政府行政，才能充分实现国家政治意志和执政党的宗旨与目的。

［1］马克思恩格斯选集:第1 卷［M］．北京:人民出版社，1972:69．

［2］马克思恩格斯选集:第1 卷［M］．北京:人民出版社，1995．

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