农村小型金融机构发展中的风险控制分析

李 琰

〔河南商业高等专科学校 金融系，河南 郑州450044〕

一、引言

经过多年改革，我国农村地区初步形成了一个力图适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务机构体系，主要有中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用社、农村合作银行、农村商业银行、中国邮政储蓄银行、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等九类银行业金融机构。特别是2006年鼓励村镇银行发展的相关政策出台以后，农村小型金融机构发展较快，但农村金融体系在发展中也存在着不容忽视的问题。

当前农村金融体系存在以下一些问题:第一，政策性银行功能不全。农业发展银行具有浓厚的行政色彩，资金运用效益低下，业务范围狭窄，功能退化，仅在农产品收购方面发挥政策性金融组织的作用，基本上退化成“粮食银行”。第二，金融机构单一。主要以农村信用合作社为主。在城市中常见的商业银行、外资银行、财务公司、投资公司、信托公司等，在农村极为少见甚至没有，不能为农村市场提供多样化的金融服务。第三，农村资金外流现象比较严重。国有控股的商业银行相继退出农村市场或上收贷款权。农业银行、农村信用社和邮政储蓄银行在农村地区吸收的存款资金也大量流向城市和非农领域，造成信贷资金来源本已相对稀缺的农村地区难以得到金融的有力支持。第四，小型农村金融组织资金来源不足。村镇银行、农村资金互助组织等小型农村金融组织成立时间短，信誉积累薄弱，客户认同度低，吸收存款难度较大。

农村金融资源匮乏、资金供求失衡已成为制约农村经济发展的突出矛盾和问题。本文结合我国农村金融市场的现实，分析发展农村小型金融机构对解决农村金融供求矛盾的意义及发展中存在的风险，并对如何控制这些风险提出对策建议。

二、发展农村小型金融机构的意义

为推动农村金融市场的发展，缓解农民贷款难问题，打破垄断，鼓励竞争，促进农村金融体系多元化，2006年年底，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，按照“低门槛、严监管”原则，引导资金进入农村金融市场，建立各类小型农村金融机构。

农村小型金融机构，主要是指具有独立法人资格、具有较高自主决策权、以县城和乡村为其经营范围、并接受相关部门监管，不承担国家政策性金融支农职能的农村金融机构。农村小型金融机构的主要类型有近些年成立的村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等。发展农村小型金融机构的意义体现在以下几方面:

1．适应农村经济发展需要

农村小型金融机构吸收中小企业以及民间资金参股，与企业、居民形成利益共同体，容易建立适合其安全运行的外部环境和保障体系。同时，小型金融机构本身所具有的经营自主性和管理灵活性，使其更能适应小城镇和农村经济发展的需要，特别是能满足农村个体私营经济和农业规模经营发展的需要。它可以根据当地金融需求因地制宜，提供不断创新的金融产品和服务方式，满足经济发展需要。

建立在人缘、地缘、血缘关系基础上的农村小型金融机构，还具有正规金融机构不可比拟的信息优势、交易成本优势、风险控制优势。在经营过程中，它可以利用熟悉借款人的优势弥补信息不对称和农村抵押品缺乏的缺陷，在放款过程中有效控制风险，避免大中型金融机构在信贷方面的逆向选择和道德风险，使农村低收入人群也能获得信贷支持。

2．有利于实现小金融与小经济的对接

由于小型金融机构资金少，不可能发放大额贷款，农村小型金融机构的服务对象只能是中小企业和农户。从国外金融的发展历程来看，发达国家的金融机构在早期多是以地区性中小银行为主。即使在今天，发达国家还存在许多为中小企业和农户服务的地区性中小银行和其他金融机构。因此，农村小型金融机构的发展能有效缓解“城市有资金余力，农村有资金需求，金融缺少运作渠道”的矛盾，可更好地为“三农”工作提供金融服务，实现“小经济”和“小金融”的有效对接。

3．经营模式适应农村金融需求

小型金融机构治理结构简单，甚至营业场所也很简单，这一切完全适应农村的基本特点。小型金融灵活的经营方式能为农户带来便利，比如上门服务，到田间地头为老百姓提供金融服务等，在满足农业经济发展的金融需求和方便广大老百姓的同时，也提高了小型金融机构的运行效率。小型金融机构发展起来以后，覆盖面扩大，网点增多，可以在农村形成充分的金融竞争，为农村市场提供更好的金融服务和金融产品，推动农业现代化发展和农产品加工业发展。

4．有利于吸引更多资金推动农村经济发展

为推动农村经济发展，2006年银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，扩大了准入资本范围，使境内外银行资本、产业资本和民间资本能有效利用新型农村金融平台，实现资金高效和多元化利用。从现有情况看，商业性金融机构、政策性金融机构、合作金融机构、非金融型企业、外资银行和一些产业资本都对农村金融市场表现出巨大热情。发展农村小型金融机构有利于吸引更多资金推动农村经济发展。

三、农村小型金融机构发展中的风险分析

1．“三农”贷款面临的自然风险和市场风险高

农村小型金融机构的客户主要是农产品的生产经营者。从农产品的生产角度来看，据统计，近年我国年均有4000 万公顷左右的农田遭受水旱灾害，约占播种面积的1/3。农业生产自然风险损失概率大、可预测性差，在我国农业还未摆脱靠天吃饭的背景下，农业生产面临的自然风险很容易转化为农村金融机构的经营风险。

从市场的角度看，农产品的需求弹性小，农产品市场供求经常大起大落，农产品买难卖难交替出现，这增加了农产品价格的不确定性。另一方面农产品生产周期长，生产的重新调整往往滞后于市场需求变化，生产决策的失误更可能造成无法挽回的损失。由于面临较大的市场风险，农户和农业企业经营收益的稳定性相对较低，涉农贷款违约的概率相对较高，使得农村金融信贷资产可能遭受的安全性风险较大。

2．“三农”贷款信用风险高

我国农村地区仍是信用缺失的集中领域，个人信用档案尚不健全，记录系统尚不完善，部分农户、涉农企业缺乏诚信意识，仍然存在故意逃废债务的现象。另外，农业产业化需要众多农户、农产品加工企业、食品加工企业和商贸流通企业等建立商业联系，一旦某个环节的利益分配出现问题导致整个产业链条脱节或断裂，就会给企业正常经营带来巨大冲击，对借款人的还款能力带来不利影响，这种风险最终将转嫁到农村金融机构身上。

3．“三农”贷款缺乏可抵押资产

目前，由于农村缺少专门为“三农”服务的担保机构，联户担保成为主要的担保方式，其属于保证担保范围，凭借的是保证人的个人信用，极易造成信贷风险。土地和房屋是农民的主要财产，以其提供担保目前受到法律禁止或者限制。虽然农林畜牧渔等产品可以作为担保物，但其自身存在缺陷，很难得到金融机构的广泛认可，导致农民和农村企业在贷款时难以提供符合农村金融机构要求的抵押品，这不仅制约了农户和农村企业的贷款，也使农村金融机构面临较大的风险。

4．农村小型金融机构产品单一，创新力不足

当前我国许多农村金融机构提供的金融产品单一，绝大多数仍固守“春放秋收冬不贷”的传统信贷观念，信贷投放以一年以内的短期小额贷款为主，不能满足农业发展对固定资产贷款的需求。金融创新源自创新型人才，缺乏高素质金融专业人才，使农村金融机构创新力不足，不能充分满足“三农”发展对金融支持的现实需要。

5．农村小型金融机构资金来源不足

多年的“国本位”意识，使人们更愿意、更放心地把钱存入农村信用社、国有银行，这种意识往往在落后地区、农村地区表现得更加强烈。新型农村金融机构由于成立时间短，社会认可度较低，存在后发劣势。品牌认知度和信誉度较低使其吸收存款和融资极为困难，存款增长缓慢，放款额增长较快，导致资金十分紧张。

四、推动农村小型金融机构发展的对策建议

1．为农村小型金融机构发展提供相应的政策保障

(1)完善法律保障。在农村地区，农民最重要的财产就是土地和住房，但由于法律的缺位，农民无法对当前拥有的资产行使抵押、交换权利。要解决这一问题，就必须改变现有法律法规中土地使用承包经营权不可抵押的硬性规定，尽快使农民资产能够转化为金融部门认可的、可流转的担保手段，为农村金融机构创新信贷业务提供广阔空间。此外，要推出《金融机构破产条例》，强化对农村小型金融机构的经营约束。

(2)提供货币政策支持。中央银行在制定货币政策时要充分考虑农村经济的实际，做到区别对待，适当向农村小型金融机构倾斜，以引导资金向农村及欠发达地区回流。中央银行应明确规定农村金融机构“三农”存贷率，防范农村金融资金流出。为降低农村小型金融机构经营成本，增加可贷资金量，可实行差别存款准备金率，减少农村小型金融机构存款资金准备金。为增加经营灵活性，可放宽其存贷款利率浮动幅度。对资金力量薄弱的金融机构，可增加人行支农再贷款资金额，保证贷款资金需求。

(3)提供财政政策支持。在金融体制改革过程中，农村金融市场之所以出现弱化，很大的原因是农村金融风险高，收益低。为引导资金流向农村金融市场，支持农业现代化发展，政府可运用税收优惠、利率补贴等措施，发挥财政政策的调节作用，引导银行贷款资金向农村倾斜，校正市场自发调节的不足。通过财政补偿金融，金融支持经济，实现金融稳定和经济长期健康发展。

(4)建立农村小型金融机构准入、退出制度，防范农村金融风险。农村金融业是特殊行业，对人口众多的农村影响巨大，允许并鼓励农村小型金融机构的发展，必须考虑到风险的防范和控制。在准入方面，应按照市场化改革的方向，在金融领域实施适度开放，允许民间资本以各种形式投资农村小型金融机构。但要严格按照各类机构的设立条件进行审批，将真正服务于“三农”的机构筛选出来，防止投机性资本流入农村金融市场。在同等条件下优先审批注册资本金较高的机构，使其具有较强的风险抵御能力。要建立规范的金融退出制度，允许其破产，使农村小型金融机构真正成为产权明晰、自主经营、自负盈亏的金融企业，降低其对政府最后贷款人的依赖。

2．为农村小型金融机构发展提供分散风险的途径

(1)建立完善农村保险市场，分散“三农”风险。农业保险的发展，可以有效分散农村金融机构的信贷风险。应积极发展政策性农业保险。加大国家对农业保险的支持力度，通过保费补贴等手段，扩大投保范围。通过税费减免、财政补贴等手段，鼓励商业性保险机构进入农村保险市场，发展多种形式的商业保险。通过多种渠道筹集资金，建立农业巨灾风险基金。

(2)完善信用体系，降低农村金融风险。良好的信用体系是降低农村金融风险和促进农村金融创新的保证。加快农村信用体系建设，有利于增强农民与农村企业的信用意识，改善农村信用环境，提高农村金融服务水平。中国人民银行分支行应主动配合当地政府，建立数据共享平台，尤其要把县域企业、广大农户、农村经营大户一并纳入征信系统，完善征信体系的数据库。实现各个主体征信数据资源的共享，疏通中小企业和农户贷款的信用“瓶颈”，为降低贷款风险，进一步拓展金融产品的创新渠道提供良好平台。

(3)充分利用期货市场套期保值的作用，降低农村金融经营风险。期货市场是为相关期货品种的生产经营者提供规避价格波动风险、锁定经营利润、获得套期保值效果的场所。期货市场因生产经营者套期保值的需要而产生发展，同时，套期保值者的参与使期货市场起到了规避价格波动风险、发现商品价格的作用。由于农业生产的周期性和自然因素，农业经济发展中面临的最大不可控风险是价格风险。农产品的价格风险很容易传导成为农村小型金融机构的经营风险。为防范价格风险，要积极引导农业生产者利用期货市场的套期保值功能，有效锁定经营成本和利润，从而降低农村金融风险。

(4)建立存款保险制度，防范金融风险扩大化。存款保险制度的建立能很好维护存款者的利益，促进金融业的安全与稳定。国外实践证明存款保险制度为整个金融体系设立了一道安全网，是一种比较成功的金融机构退出市场、保护存款者利益以及稳定金融体系和秩序的事后补救措施，可有效减轻金融机构退出给社会带来的巨大冲击。农村小型金融机构防范风险能力差，建立存款保险制度，可以有效保护农村存款人的利益，形成有效的农村金融机构风险化解和市场退出机制。

3．规范管理，用市场力量引导农村小型金融机构发展

我国各地区农村经济发展的差异性较大，农村金融市场的发展环境也呈现多样性和复杂性。在发展的过程中，需要因地制宜，用市场的力量引导农村小型金融的发展。

(1)强化内控管理，提高农村小型金融机构管理水平。进一步完善操作规程、资金管理制度、财务与账务制度等内部管理制度;加大力度引人入金融专业人才，切实提高农村金融组织的“软实力”;充分利用规模小、审批环节少的优势，不断创新，推出特色化、差异化的金融产品和服务。

同时，农村小型金融机构还要有针对性地对农民专业合作社、小型企业进行财务、金融知识辅导，引导其规范财务管理。根据农村小型经济体的运行情况，创新金融服务，开发适合农村经济发展需要的金融产品，并给予信贷优惠。

(2)完善农村小型金融机构治理结构，注重效率提高。在小型金融机构治理结构上，以简化、够用为标准构造农村小型金融机构组织结构。对一些规模较小、业务类型单一的村镇银行等新型机构，可参照《公司法》简化董事会和监事会设置，以执行董事和执行监事替代，以提升机构运营效率。

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