对增强领导干部监督实效的思考*

朱斌

对增强领导干部监督实效的思考*

朱斌

(湖南商学院，湖南 长沙 410205)

加强对各级领导干部的监督，有效防止权力失控、决策失误和行为失范，是反腐倡廉建设的现实需要。但由于当前对领导干部权力监督存在疏于监督、不敢监督、不愿监督、无法监督、不要监督等诸多问题，监督难、难监督、监督实效不佳一直是困扰党风廉政建设的一道难题。监督机制的虚化、弱化乃至失灵、失效，是传统政治文化中消极因素影响、政治民主化进程滞后、监督领导体制不顺、监督制度体系不完善等各种因素共同发生作用的结果。增强领导干部监督实效，必须从强化党员领导干部监督意识、发展党内民主、改革创新监督领导体制、完善监督法规制度四个重要方面下功夫。

领导干部 ;权力监督; 实效性

一、当前领导干部监督中存在的主要问题

从理性层面看，现行体制下对掌握公共权力的领导干部监督制约体系和机制是健全的，诸如人大监督、党内监督、行政监督、法律监督、新闻舆论监督、政协民主监督乃至人民群众监督、领导班子内部制约等各种形式的监督一应俱全，也建立了诸如民主选举制度、民主生活会制度、民主评议制度、信访举报制度等各种监督制度，设立了从中央到地方庞大的纪检监察机构。但是，从实践来看，腐败现象依然未能得到有效遏制，在某些地方、某些领域甚至还呈蔓延之势，领导干部特别是“一把手”违规违纪问题突出，腐败问题已经正在突破民众承受底线，成为我们党面临的“四大危险”和“四大考验”之一。那么，在权力运行监督制约方面存在那些问题呢?

1．从监督主体来看，普遍存在不重视监督、不愿监督、不敢监督的问题

一是上级疏于监督。根据党内监督条例，上级党委、政府和纪检监察机构负有对下级领导干部的监督责任，从权力授受关系和实践效果看，这是一种管用的监督。然而事实上，由于各级领导干部在空间上远离上级监管部门，监督权力不易到达。上级纪委对下级党委成员的日常工作，特别是可能涉及滥用权力、以权谋私的活动很难及时跟踪、及时了解，这从客观上导致了上级纪委对下级党政班子成员的违法违纪行为很难及时制止。至于上级党委监督，机会少，且成本高。而上级巡视监督，也由于巡视周期长，巡视时间短，对领导干部存在的问题也难于了解发现。与此同时，一些上级党组织对领导干部存在重选拔任用、轻管理监督的问题，只注重对领导干部工作实绩的考察，忽视对其思想作风特别是廉洁自律情况的监督。有的上级领导和党组织片面强调“能人效应”，认为思想作风方面的问题是小事，只要把经济搞上去就是好干部，对其存在的问题总是遮遮掩掩。还有的上级领导和党组织采取放手不管的态度，担心监督严了、批评多了会挫伤下级积极性，影响其工作的主动性和创造性，影响上下级关系。

二是同级不愿监督。领导班子成员长期在一起工作，相互之间的情况最为熟悉和了解，从实施监督的角度来说，他们是最有发言权的。但是从现实情况来看，一些班子成员存在消极心理，不愿监督，有的担心开展监督容易得罪人，有的害怕影响团结，有的怕反对意见提多了会遭到“一把手”打击报复，从而放弃监督，奉行“好人主义”，搞所谓的“一团和气”，甚至相互取悦，致使一些班子的民主生活会流于形式，会议决策时出现“集体沉默”现象。作为监督同级党委政府的纪检监察机关，虽然有权监督同级党政主要领导干部，但在双重领导体制下，其自身前途命运在很大程度上取决于党政“一把手”，其监督的权威性大打折扣。因此我们很少看到因同级纪检监察部门的监督行为而查处的同级党委政府主要领导人的腐败问题。

三是下级不敢监督。在现行体制下，下级即使发现上级领导有问题，一般也不去进行监督，不敢指出上级的错误。当然也有个别下级干部越级举报上级领导的违法犯罪问题，但这种举报付出的代价往往是十分沉重的。原因显而易见，在党和国家权力系统内部，上级对下级拥有绝对权威，上级党委政府不但在方针政策上领导下级党委政府，而且上级党委实质上还掌握着下级党委、政府、人大、政协各个机构领导班子成员的选拔任用和配备，下级领导干部在上级领导面前就显得毕恭毕敬，哪里还敢“犯上作乱”对上级领导进行监督。

四是普通党员群众无法监督。从理论上讲，党员是党内监督的主体，人民群众是国家的主人，享有依法依规对领导干部进行监督的权力。但在实际工作中，一方面，由于党务政务公开不够，普通党员群众对领导干部决策活动、领导活动、廉洁自律等权力运作情况知之甚少，有的根本不了解，也就无法监督。另一方面，一般党员群众对党政领导干部的监督渠道比较窄，主要局限于信访和举报，不仅信访举报反映的问题处理概率较低，处理速度也比较慢，而且因为缺乏有效的安全保障机制，制约了党员群众监督权利的实现，从而使党员群众监督大面积失效。

2．就监督客体来看，存在自我监督意识薄弱，不愿接受监督的问题

不少领导干部缺乏民主素养，常常把个人凌驾于组织之上，习惯于听好话唱赞歌，对监督存在逆反心理，认为自己一贯正确，容不下各方面的监督。他们将上级的监督看作对自己的不信任，将同级的监督看做跟自己过不去，将下级的监督看作“找茬子”“挑毛病”，影响工作效率。有的领导干部口头上喊加强监督，实际上根本不去落实;有的玩弄权力，掩人耳目，千方百计逃避监督，甚至采取各种手段，对检举人、控告人予以歧视、刁难、压制和排挤，直至进行打击报复。

二、影响领导干部监督实效性的原因分析

1．传统政治文化的消极影响

我国是一个有几千年封建传统的国家，封建文化中的人治观念、“官本位”思想、特权思想、等级观念仍然根深蒂固，不可避免地对现实政治生活和社会生活产生重要影响。因此，一些领导干部监督观念淡薄，自觉不自觉地抵制、压制或逃避监督，搞“家长制”、“一言堂”。许多普通党员群众缺乏民主监督意识，习惯于明哲保身，奉行“事不关己，高高挂起”、“多栽花少栽刺”的人生哲学。这样形成了监督主体的不愿监督和监督对象的不接受监督叠加效应，无疑极大消解了监督的实际效果。

2．党内民主建设进程滞后

实践表明，对公共权力的制约和监督是否有效，与党和政府的民主化程度有着十分密切的关系。从民主政治运行机制的角度看，党内民主建设还存在着几个方面的不足:一是权力主体虚置，党的代表大会制度的最高领导权和最高监督权没有真正实现，党代表作用未能充分发挥。二是权力结构不合理，党内决策权、执行权、监督权结构失衡，党委事实上集“议行监”三权于一体。三是权力运行机制不健全，党内民主选举、民主决策、民主监督等方面的制度还不够完善，党员民主权利保障不力，监督渠道不畅。造成这种现象的原因之一就是权力运行暗相操作，以致造成党内政治生态失衡，横向结构中防错纠错功能较弱，纵向结构中下级对上级监督失效。

3．党内监督的领导体制不够顺畅

现行体制下，地方各级的纪检监察机构设在同级党委和政府，并实行合署办公。地方各级纪检监察机构，既要接受服从同级党政的领导，还要接受和服从上一级纪检监察部门的领导。这种以横向领导为主，纵向领导为辅的体制表明:各级纪检监察机构既是同级党委政府的被领导者，又是同级党委政府的监督者，这就形成了纪检监察工作中的一个悖论:监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体。纪检监察机构作为同级党委政府的监督机构，它的一切工作都要在被监督的同级党委政府的领导下开展，并对同级党委政府负责。与此同时，纪检监察干部的配备、考核、任免、调动及经费开支等自身利益也掌握在被监督对象即同级党委政府手中，明显造成了监督制约机制应具备的相对独立性和实际隶属关系上非独立性的矛盾，导致纪检监察机关缺乏执行的自主性、独立性，容易受到权力的干扰和关系网的阻挠。从实际情形看，一些纪检监察机关对党政“一把手”和同级党委的监督往往处于“虚监”、“弱监”甚至“禁监”的境地。

4．监督制度体系不够完善

十七大以来，反腐倡廉法规制度建设以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，取得了积极进展。但是从监督制度体系规范化科学化的要求来看，还存在如下几方面的不足:一是在一些重要领域和关键环节还存在着制度空白，致使监督工作还无法可依，无章可循。比如，缺一部“管总”的反腐败法或廉政法。二是制度内容上原则性要求多，可操作性不强，执行起来难。如不少规章制度仍然停留在一般性号召上，“不准”、“禁止”提了许多，但对“禁而不止者”怎么惩处则无具体措施，仅提出“严肃处理”、“造成严重后果的要追究领导责任”等，致使出了问题往往大事化小、小事化了，或不了了之。因此，许多监督制度就成了印在纸上、挂在墙上的摆设。三是有的制度应急性强，内容陈旧过时，不适应新的形势要求。此外，还存在着党内法规与国家行政法规协调衔接方面的问题。四是制度规范缺乏刚性，执行制度失之于软，存在有法不依，执法不严，违法不究的现象。正是由于监督制度方面存在的不足，直接制约了监督的效率与质量。

三、增强监督实效性的思路与对策

1．增强领导干部和党员群众的监督意识

有无监督意识，这是实施有效监督的前提和基础。一方面要强化领导干部自觉接受监督的意识。各级党组织要对领导干部进行权力观教育，引导领导干部保持权力敬畏，增强权力监督的认同感，树立立党为公、执政为民的科学理念，把接受党组织和人民群众的监督内化成为一种习惯。另一方面，要强化广大党员群众主动参与监督的意识。要通过宣传教育和培训等多种形式，提高党员群众的主体意识、民主意识和监督意识。要不断丰富民主监督的内容和形式，在实践中培育党员群众的民主监督能力，掌握监督的法规制度，学会监督的方式方法，维护自身的民主监督权利，以解决“不愿监督”、“不会监督”的问题。

2．深化政治体制改革，完善党内民主制度

民主是监督的基础，没有民主就没有监督。纵观整个人类社会的历史，对公共权力的有效监督制约只有在民主的政治体制下才有可能真正变成现实。在党内民主的条件下，任何党员领导干部的决策活动和领导行为，都在全体党员以及党委的参与和监督之下。一般地说，通过党委集体领导和民主监督，违纪违法行为大都会得到及时的发现和解决。即使当时不能及时发现和解决，也不至于它毫无阻碍的蔓延开去。因此，完善党内各项民主制度，成为加强党内监督的必然选择。

一是要进一步推进党务公开，建立公开透明的权力运行机制。切实保障党员对党内事务的知情权，才能让广大党员有效参与到党的各项决策和活动中来，进行有效的监督。要按照中央要求和各地的实际情况，尽快制定出台推进党务公开工作意见，建立健全党务公开的工作机制，完善党务公开的各项内在制度规定，规范党务公开运行中的具体操作环节，充分满足党员知情需求。与此同时，要认真总结政务公开、厂务公开、办事公开的实践经验，拓展公开领域，深化公开内容，规范运行机制，确保人民群众知情权、监督权的实现。

二是完善党的代表大会制度，解决好党内权力结构不合理问题。党的代表大会是党的最高权力机关和最高监督机关，是党员通过党代表平等参与党内政治生活的基本途径。完善党的代表大会制度，对于有效制约和监督领导干部，促进反腐败具有十分重要的意义。其具体思路是:(1)从中央到地方各级党代会实行常任制，充分发挥党代会作为最高权力机关和最高监督机关的职能。(2)党的代表大会应成为名符其实最高权力机关，对党内一切重大问题具有最高决定权、监督权，党内一切重要法规、重大决策和重要人事问题通过党代会完成;党的委员会成为执行机构，负责全面贯彻落实党代会决策，只进行日常的执行性决策，向党代会报告工作，接受党代会监督;纪委是具有相对独立性的监督机构，在职能上、工作上不再与党委交叉，直接向党代会负责并报告工作。(3)在党代会的框架内完善委员会制度，切实发挥全委会的执行功能。(4)改革党代表遴选办法，建立党代表日常工作制度。调整党内权力架构，必然对当前的权力架构进行较大的手术，可以先行试点，取得经验后全面推进。如果暂有困难，也可以考虑完善全委会议事规则和工作机制，党内重大问题放到全委会上来讨论和表决，理顺党代会、全委会、常委会的权力关系，扩大党内民主讨论党务的范围。

三是要进一步完善党内民主选举，保障党员的选举权利，发挥选举制的监督作用。选举是对领导干部最直接有效的监督，要保证领导干部的权力向党和人民负责，就必须实行真正的民主选举制。要发挥选举制的监督作用，应注意解决好以下几个问题:一是坚持差额选举，不断提高差额选举的范围和层次，力争在党内选举中取消等额选举方式。二是改进候选人提名方式，扩大候选人提名环节的民主，在坚持目前由党组织提名办法的同时，可以逐步地实行由党员或代表提名的办法。三是要充分体现参与选举的党员的个人意志，坚决防止侵犯党员选举权利使选举流于形式。四是推行直选的基础上扩大直选范围。同民主选举相一致，要在党内实行罢免制度，把党内法规对罢免问题的原则规定具体化，制定可操作性的罢免程序，使罢免制度这个强有力的监督作用真正发挥出来。

3．改革和完善纪检监察领导体制和工作机制，提升专门监督机关的独立性和权威性

从监督制约的本质要求和世界各国的经验看，一个有效的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件:一是权力监督主体活动的独立性。如果权力制约主体活动的独立性没有切实保证，其他机关、组织或个人可以随意干涉，那么它就不可能对被制约对象形成有效的监督。二是权力制约关系的对等性。如果权力制约主体不能享有与被制约对象的平等地位，甚至依附于被监督制约对象，那么就不可能有效对其施权行为形成制约。三是监督主体拥有法律所赋予的特殊权威性。因此，打破现行“双重领导”的纪检监察体制，提升纪检监察机关的法律地位，成为增强监督实效性的必然路径选择。

如何理顺纪检监察体制，理论界有多种设想和思路，比较集中的观点是主张建立与同级党委平行的党内监督体制，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直领导监督体制。虽然“垂直领导”能解决纪委监督党委的问题，但由于涉及到诸多的体制和法律障碍，遇到的阻力和困难必然很大。在综合考虑改革难度和改革成本的前提下，对现行“双重管理领导体制”予以完善，不失为一种现实的办法。一是严格界定“双重领导”的内涵和实现方式。在领导关系上，同级党委对纪委的领导应主要体现在政治领导层面，而不应对纪委的具体活动如查办案件等进行干涉。在反腐倡廉工作上，要确立党委的“统一领导”地位，党委负责制定指导思想、基本原则、目标任务和方针政策，保证监督方向，并对纪委的工作进行监督检查。上级纪委对下级纪委的领导以“业务领导”为主，负责安排部署反腐败阶段性工作任务，监督指导工作等。二是完善“双重领导”的管理机制。上级纪委与地方党委有对下级纪委的共同领导关系，二者之间必须密切配合，要在干部任免、报告工作、业务领导等方面建立相应的配套规定，明确各自管理责任，建立运转有序的管理机制。三是进一步增强纪检机关的独立性和权威性。要保证纪委独立的行使立案、调查、处分等权力，保证纪委办案不受干扰。在经费管理上，业务经费由上级纪委划拨，人头费由地方财政按标准足额及时开支。在人员编制、干部任免、政治待遇方面以保证相对独立性为原则出台具体规定。同时，实行纪检监察派驻机构统一管理改革，各级纪检监察派驻机构的人员编制、干部管理与经费保障等由原派出纪检监察机关统一管理。使纪检干部抛掉后顾之忧，全力开展监督工作。

4．建立健全科学管用的领导干部监督制度，提高制度的执行力

一是要进一步完善监督制度体系。完善领导干部监督制度涉及权力运行的各个环节和领导活动的方方面面，是一项复杂的系统工程，需要做的工作很多，必须统筹规划、突出重点、扎实推进。当前应着力建立健全以下几个方面的制度:首先要完善党员和国家公职人员行为规范。要尽快研究制定国家公职人员从政道德的法律规范，用法律法规的形式规范党员和国家公职人员行为。用法制建设来保障道德建设，使广大干部真正将法制规范融为道德理念，化为从政德行。财产申报制度可谓是一种独具功效的防止国家公职人员贪腐行为的有力措施，对公职人员的日常财务活动起到有效的监督作用，被民众称为“终端反腐”的科学方法。所以，这一制度为许多国家和地区所采用。2010 年 7 月我国发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，对国家公职人员财产申报和监督作出了原则性规定。但毋庸讳言，这些制度不仅内容过于粗略而且法律地位不够明确，在性质上仍属于政策性文件，特别是存在着不对社会公开的缺陷，社会公众无法了解领导干部申报的具体内容，难以形成有效的监督。因此，亟待国家最高权力机关制定一部具有相当权威的《国家公职人员财产申报法》，在内容上使其更加完善，其中重点要解决好财产申报主体、范围、程序及法律责任等问题，并配套健全完全意义上的金融实名制，从而将领导干部的家庭财产置于人民群众和国家法律制度的监督之下，使其非法所得无处藏身。其次，要完善权力监督和权力制约的法规制度。要修订《党内监督条例(试行)》、《中华人民共和国行政监察法》，并制定出台相关的实施细则，保障党内监督制度、行政监察制度有效实施。要研究起草《中华人民共和国举报法》，鼓励公民对身边的贪污腐败行为及时举报揭发，并配合司法机关的调查取证、侦破案件，保障举报人和被举报人的权利，吸引公众最大限度地参加反腐活动。要研究制定《新闻法》，规范新闻舆论监督，充分发挥西方国家称之为“第四权力”的新闻媒体监督作用。再次，要完善领导干部考核评价机制和责任追究方面的法规制度，进一步完善领导干部述职述廉考核办法，加强考核结果运用，公开民主评议结果，畅通领导干部“退出”机制。要强化责任追究机制，特别要制定违反民主集中制的责任追究制度、用人失误失察的责任追究制度、违反党风廉政建设责任制的问责制度等。

二是要提升制度执行力。目前监督制度并不少，从一些领导干部腐败案件暴露出的问题看，在加强监督方面不是缺制度，而是缺少强有力的执行。从当前情况看，提高制度执行力应着力抓好以下几个环节:一要加强教育增强领导干部的制度意识，开展法规制度的宣传，使广大党员干部了解制度，营造执行制度的良好氛围。二要坚持制度面前人人平等，不管谁违反制度，都应予以追究，切实维护制度的严肃性和权威性。三要加强对法规制度执行情况的检查监督。要建立制度执行落实和监督检查的责任机制，规定相应的责任和处理办法。要切实发挥监督主体的监督作用，特别是发挥纪检监察这个专门机关的监督作用，坚持严格执法，这是提高监督效果的关键。

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责任编辑:刘剑康

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1009 －3605(2012)05 －0099 －05

*本文系湖南省哲学社会科学基金委托项目课题《＜关于党员领导干部报告个人有关事项的规定 ＞实施研究》［编号: 2010JD34］的阶段性成果。

2012 －06 －14

朱斌，男，湖南平江人，湖南商学院纪委副书记、副教授。