农村公共文化服务体系建设的几点思考*

彭益民

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

建立和完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系，是“十二五”文化发展改革的重要任务。长期以来，我们比较忽视公共文化服务，对农村的文化关注和投入尤其少，农村公共文化服务体系建设更弱。城乡文化生活反差很大，这不仅使“空壳化”的乡村更加冷清，而且使封建的、落后的文化沉渣泛起，腐朽的、颓废的文化乘虚而入，严重影响农村精神文明建设。建设社会主义新农村，实现城乡协调发展，迫切需要大力加强农村公共文化服务体系建设，提高农村公共文化服务水平，丰富乡村文化生活，切实提高农民素质。本文试从理论和实践的结合上，就如何把握农村公共文化服务体系的内涵、构成，以及完善农村公共文化服务体系建设必须着力抓好的重点，作一些探讨。

一、农村公共文化服务体系的内涵

对农村公共文化服务体系的内涵，学界有不同的理解。从既有的研究来看，理论工作者和实际工作者对公共文化产品和公共文化服务体系的内涵研究较多，他们分别从不同角度界定这两个概念，内容广杂且认识不一。将这些观点与农村结合，可概括为三种有代表性的观点。有人认为农村公共文化服务体系是为农村提供各种公益性文化服务的各级政府文化机构和服务网络构成的系统;也有人认为农村公共文化服务体系是各级各类责任主体在行之有效的制度和规则的指导和约束下为农村有序提供公共文化服务的系统，其主要内容是管理体制。这两种观点各有其侧重点，都有其合理性。前一种观点强调建立国家、省、市、县、乡(镇)五级农村公共文化服务体系，建立比较完善的基础设施，这是开展公共文化服务的组织和物质基础，在公共文化服务组织不健全、基础设施落后的发展阶段，强调服务组织和基础设施的建设无疑具有现实意义。后一个观点，着眼于农村公共文化服务体系的正常运行，强调建立健全各种机制和制度，如人力资源激励机制、资金投入机制、项目管理机制、绩效管理机制等，这是农村公共文化服务体系协同高效运行的保障。［1］如果把农村公共文化服务体系比作人体，那么前一种观点强调的是人体骨架和神经网络的建立，而后一种观点则强调人体各系统运行机理的建立。两种观点所强调的内容都很重要，但两种观点都有缺陷。前一种观点容易引起误解，认为只要建立了覆盖农村的公共文化服务网络就大功告成了，因而容易片面强调机构的建立和基础设施的建设，而不重视其功能的发挥、农民基本文化需要的满足。第二种观点由于没有明确衡量体系正常运行的标准，所提出的各种机制和制度建设难以收到实效。有人综合这两种观点，提出了第三种观点，把农村公共文化服务体系定义为由政府主导，社会共同参与，主要着眼于农村社会效益，以推进农村文化设施和服务网络建设为依托，加大文化资源向农村倾斜，建立长效机制，为农村提供非营利性的公共文化产品和服务的总称，包括“公共文化设施体系、公共文化网络体系、公益性文化服务体系和公共文化管理体系”。［2］这一定义较前面两种观点全面，但仍没有突出取得实效的要求。

本文根据受经济学“投入——产出”理论影响而创造的社会学分析理论模型，［3］提出另一种农村公共文化服务体系的定义以及衡量的指标。农村公共文化服务是指以政府为主导，社会参与，投入人、财、物，通过项目实施，满足农民基本文化需要的系统。与前面几个定义比较，这一定义具有四个长处：一是注重实效，强调抓好服务项目，通过考核实效来促进组织、网络建设和制度建设，有利于全面推动农村公共文化服务体系建设。二是便于建立农村公共文化服务的评价指标体系，监督和促进农村公共文化服务体系建设。三是具有开放性，能根据不同时期对投入和服务提出的不同要求调整指标。四是有利于加强对农村公共文化服务体系的定量研究。对农村公共文化服务体系的研究绝大多数是以定性论述为主，很少有量化分析，而根据这一定义建立起来的评价体系，为定量研究提供了思路。

二、农村公共文化服务体系的构成

依据本文对农村公共文化服务体系内涵作出的界定，农村公共文化服务体系应由以下三个部分组成：

一是文化投入。文化投入是农村公共文化服务体系的政策、资金、人力资源保障系统。文化投入的主体主要有政府、农民、生产和提供公共文化服务及产品的企事业单位、社会其他力量。在农村文化市场发育不成熟、农民文化消费观念需培育、基层文化组织匮乏的情况下，必须确立政府在基层文化建设中的主导地位。政府根据所追求的价值目标制定文化发展改革规划和文化政策，明确文化资金投入的措施，在政府财政总收入中拿出一定比例的资金作为农村公共文化事业发展的经费，并且制定鼓励和吸纳社会资金投入的政策。

二是服务项目。服务项目是在一定时期开展农村公共文化服务的重点工作，是政府履行农村公共文化服务职能的重要抓手，是国家文化政策、规划的具体落实，是文化投入的直接产出成果。农村公共文化服务范围广，底子薄，要做的工作有很多，政府应根据农民的需要和社会发展的需要，根据政府的财力，选择某些内容作为工作重点。这样既可以集中人力、物力、财力解决一些满足农民基本文化需要迫切要解决的问题，提高文化资源的利用效益，又能够把工作抓实，通过不断做好一个个项目，扎扎实实推进农村公共文化服务体系建设，提高服务水平。做好了服务项目还能让服务对象得到实惠，使农村文化生活单调的问题得以切实改变。服务项目一般包括两个部分：一方面是满足农民基本文化需要的基础服务设施、服务网络的建设，由政府负责实施。从国情出发。当前选择政府负责实施的服务项目应坚持基本性和基础性两条原则。基本性原则要求所选择的服务项目要以保障农民看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容;基础性原则要求是为满足农民基本文化需要而创造的公共文化设施等基础性条件。我国“十一五”、“十二五”文化改革发展规划都提出了一批公共文化服务建设工程，抓好这些服务项目，文化投入才能产生显著成效。另一方面是满足农民多样化文化需要的各种文化活动，通过政府、企事业单位及其他社会力量扶持农民自办文化。

三是服务绩效。农村公共文化服务的最终目的是满足农民的文化需要，促进农民素质的提高和全面发展。从这一角度来看，以农民满意度为衡量标准的服务绩效是农村文化服务的最终产出。坚持以农民满意度为衡量标准，做好服务绩效的考核，追求服务绩效的优化，能促进服务项目的实施和服务体系的运行管理，使整个服务体系协调、高效运行，激发服务机构和人员的工作积极性，更好地实现农村公共文化服务的最终目的;能及时发现服务存在的问题，将其反馈到政府部门，使政府能够根据实施情况采取措施，安排好下一步工作，从而加强政府对整个农村公共文化服务过程的控制力，提高政策执行力。

三、完善农村公共文化服务体系建设的重点

从以上分析可见，完善农村公共文化服务体系建设，必须大力推进文化投入，抓好服务项目，优化服务绩效。从农村公共文化服务体系建设的现状来看，在文化投入方面，重点是强化政府文化服务职能，保障农民的基本文化权益;在服务项目方面，在中央、省级政府加大农村公共文化服务基础设施建设的同时，基层政府应重点扶持农民自办文化，丰富农民的文化生活;在优化服务绩效方面，重点深化文化服务体制改革，建立健全文化服务管理机制。

(一)强化政府文化服务职能

强化政府文化服务职能是农村公共文化服务体系建设的关键。政府要充分认识文化“化人”的重要作用。改革开放以来，领导干部习惯于从经济的角度来看待和评判文化。过去因为生产力水平低，经济社会发展各方面又需要钱，文化服务普遍被忽视，县文化局被戏称为“猪尾巴局”，政府文化投入少。近几年，由于看到了文化也能带来经济利益，扩大地方的影响力，“繁荣文化”受到前所未有的重视，但出现了“三重三轻”现象：重文化产业，轻文化事业;重文化场馆建设，轻贴近农民的文化活动;重能产生轰动效应的文化节庆，轻“润物细无声”式的文化服务。虽然在文化建设方面花的钱在增多，但农村文化生活单调的现状没有得到根本改变。其实，文化最重要的功能是培育人、塑造人，开启人的心智，陶冶人的情操，慰藉人的心灵，沟通人的情感，促进社会认同，形成正确的价值导向。“化人”是决定国家长远发展的大事，培育和造就有文化、懂技术、会经营、具有新思想、新精神、新素质的新式农民，是社会主义新农村建设的关键。各级政府应走出仅仅从经济发展的视角看待文化价值的误区，更要从文化“化人”的高度认识文化服务的重要作用，把塑造人作为文化发展和文化服务的神圣使命，强化责任意识，切实履行农村公共文化服务职能。

遵循文化“化人”的规律来抓文化服务。文化服务要“化人”须真诚地“为人”。社会中的人都是受文化熏陶成长的，文化在无形中不断渗透、扩大对人的影响。让农民接受良好文化的教化，为农民提供精神食粮是政府的职责。“润物细无声”的文化教化，要求农村公共服务体系建设既不能采取类似于办经济开发区的方式，集中在县城和乡镇搞文化场馆建设，然后坐等农民上门提供服务，也不能只搞一阵风似的样板工程、政绩工程，而要完善乡镇、村文化服务网点，使农民能通过多种传播载体，像享受阳光雨露那样方便、持久地享受文化服务。良好的文化熏陶还要求文化服务要贴近农民、贴近生活，从内容和形式上增强对农民的吸引力。内容要健康丰富，能满足农民求富、求知、求美、求乐的文化需要，引导农民认同和谐社会的规范，崇尚知识，提高文化生活的品味。形式要多种多样，用农民喜闻乐见的、农民容易接受的形式，弘扬真善美，贬斥假丑恶。由于农民收入较低，农村对文化产品的购买力远低于城市水平，因而文化生产机构为农民进行文化创作的积极性不高，面向农民、农村出版的图书、报刊、开设的电视栏目也较少。政府要采取激励措施，鼓励和支持文化生产机构、文化工作者深入农村，了解农民的文化消费习惯，积极创作来源于生活、具有真情实感、积极向上的农村题材作品，以增强作品对农民的吸引力。

加大农村公共文化服务体系建设的投入。当前，应特别强调把文化服务投入作为硬指标，使各级政府文化服务投入规范化、常态化。必须把农村文化建设纳入当地国民经济和社会发展的总体规划、纳入各级党委和政府的重要议事日程、纳入各级部门目标责任制和政绩考核体系，把农村公共文化基础设施建设纳入城乡建设的总体规划，把农村主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入各级政府财政经常性支出预算，以确保农村公共文化服务体系建设和运行有必要的经费。要加强文化服务基础设施建设，继续推进广播电视村村通、文化信息共享、农村电影放映、农家书屋等重点惠民工程以及县级文化馆和图书馆、乡镇综合文化站、村文化室7的建设。同时，要拓宽思路，为农村制定特殊的文化政策，采取多种措施，通过多种形式，开辟多种途径广泛吸引社会资源参与农村文化服务。

(二)大力扶持农民自办文化

农村文化建设光靠政府来办是不够的，尊重农民在农村文化建设中的主体性地位，必须大力扶持农民自办文化。从理论上来说，社会公共产品的供给一般有三大主体，即政府、企事业单位、非营利性组织等。在现代市场经济条件下，对于农村文化服务这类公共产品及准公共产品应采用多中心供给的手段和方法。农民不仅是农村公共文化服务的享用者，也是极为重要的提供者。从现实来看，随着农民生活水平的提高，农民文化需求越来越多样化，政府既无法知晓农民个性化的文化需求，更无力提供满足所有人需要的文化服务，需要动员社会力量广泛参与。然而，长期以来政府重视“送文化”而轻视“种文化”，单靠国家力量强行植入，既易造成文化服务供求失衡，又难以有效激发群众参与文化建设的热情，文化的发展往往很难在农村社会生根、发育、开花、结果。［4］要从根本上改变农村文化服务与农民文化需求不适应、农村公共文化发展严重式微的现状，必须立足于农村文化的现实土壤，由以往重“送文化”转变为重“种文化”。大力扶持农民自办文化，充分发挥乡土文化人才的作用。调查表明，与其花大钱建设文化场馆、举办文化节庆，不如给农村自办文化予以资金和物质的扶助;与其在请明星上花大钱，不如在乡土文化人才上花小钱来得实在，效果更好。

扶持农民自办文化必须转变政府文化服务方式。基层政府要由具体办文化转变为组织和扶持开展群众文化活动，县文化局、文化馆、群艺馆特别是乡镇综合文化站的工作人员要经常下乡组织、指导农民的文化活动。农民喜欢热闹，有自娱自乐的热情。传统的农村也存在着具有浓郁民族特色和地方特色、多姿多彩的艺术样式，生活着大量民族民间艺人和乡土文化人才，他们对农民的所思所想所需理解深入，对乡风民俗十分熟悉，更能用农民喜欢的形式表达对农村生产生活的真情实感，进行富有感染力的创作表演。这无疑是一支常驻农村的文化服务队伍。应充分发挥乡土文化人才的才干，培养群众文化活动骨干，激发农民自办文化活动的积极性。大力培育和发展诸如舞狮舞龙队、腰鼓队、秧歌队、楹联协会等各种农民群众文化活动社团，把乡土文化人才和群众文化活动积极分子组织起来，给予一定的资金、物质的支持和业务指导。同时，支持农民自办农村业余演出队、业余电影放映队、文化中心户、农家书屋等。由于城乡之间文化上的互动日益增强，农民文化需求也出现了相应的转型，呈现出兼具传统和现代的复杂特征。农民不仅有较高的文化娱乐需求，而且也有对现代科学知识和技术较强的渴望。因此，要经常组织开展内容丰富、形式多样的群众文化活动，既要组织传统的玩狮、舞龙、划船、观灯等文化活动，又要开展时尚的文艺演出、球类比赛、书画摄影、民俗趣味比赛、知识抢答赛、辩论赛、广场舞、劳动技能比赛以及科学知识普及等文化活动，以满足农民多样化的文化需要。在扶持农民自办文化的同时，要强化农村文化市场管理，禁止内容低俗的娱乐活动，使农村文化市场健康发展。

(三)建立健全农村公共文化服务机制

当前，我国农村公共文化服务体系建设还存在诸多问题，如供求结构失衡、供给短缺、人才队伍不强、服务机构工作人员积极性不高等。解决这些问题关键在于深化农村文化服务体制改革，创新和健全农村公共文化服务管理机制。

建立健全农民文化需求表达机制。多听取农民群众组织的建议，落实村民自治制度，通过“一事一议”、“村民代表大会”等形式，表达和汇聚村民需求偏好，形成代表集体意志的公共需求愿望。要特别通过市场表达需求，把农村公共文化服务的提供和生产分离，政府出资委托民间文化服务组织和企业生产，将市场机制引入生产环节，提供“菜单式”服务，让农民自主选择服务的组织或企业、服务的内容和形式。市场表达文化需求方便、直接，能真实地收集到农民的文化需求和偏好，从而使供给更有效率。要充分发挥互联网联结政府与农民的桥梁作用。通过互联网，政府公布公共文化服务的信息，公开政府制定政策的过程，发布规划、政策的草案征求农民的意见。农民则可利用互联网反映意见和建议，表达文化需求。［5］政府在决策过程中，要加强农村文化政策研究和农村公共文化建设项目的科学论证，组织听政、议政、民意调查、专家咨询等活动，广泛倾听民声，集中民智，使农村公共文化服务决策更加符合民意。

建立健全文化服务供给机制。形成文化服务供给主体多元化、供给方式多样化、资金来源多渠道化的格局。以政府为主导，充分动员社会力量，鼓励农民积极参与，多方协同共办文化。政府主要提供具有根本性、重大性、基础性的公共文化服务，运用公共政策、法律制度、公共财政等手段，推动农村公共文化服务体系的建设。对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的农村公共文化服务项目，向民营企业和社会组织开放。可借鉴国外经验，通过政府采购、项目补贴、PPP模式(公私合营)、特许经营、贷款贴息、优惠政策、奖励等方式，鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资农村公共文化服务事业。［6］

建立健全人才管理机制。打造一支素质高、业务熟、留得住、结构合理的农村公共文化服务队伍，是农村公共文化服务体系有效运行的基本保障。这支队伍应拥有农村文化管理人才、民间文化保护与传承人才、农村文艺创作和表演人才以及自办文化人才等各种人才，为此必须建立和完善人才管理机制。拓宽选才渠道，打破对从业人员身份、地域、资历等方面的限制，不拘一格选拔人才。健全公共文化事业单位的人才招聘制度，向农村提供优惠的人才政策，吸引高校毕业生等优秀人才到农村发展。积极实施农村文化人才培训工程，对农村文化人才进行经常的、专业的培训，特别要加强乡镇综合文化站工作人员的组织、指导文化活动能力的培训和农民自办文化人才、年青文化人才的培训。充分利用艺术院团的人才优势，组建文化扶贫队，深入农村培养文化人才，为民间艺人、义务文化管理员和指导员、文化经纪人提供技术指导。提高乡间艺人的物质待遇，改善其生活状况，为他们提供创作和演出的场地和设备。加大对乡间艺人的宣传报道，通过各种媒介宣传乡土文化和乡间艺人，在全社会形成关心、支持艺人发展的良好环境。解决好乡镇综合文化站工作人员的编制和专职化问题，确保专人专职，保障其工资和福利待遇能按时按量发放，使他们能安心、专心、积极地工作。

建立健全绩效管理机制。分类制定科学的考核指标体系，对农村文化服务机构及工作人员进行综合考核。采取服务对象评价、管理机构评价、社会组织评价相结合的方式，同时要注重服务对象评价，以农民的满意度作为考核的基本标准。上级管理机构应在年前明确工作要求，基层文化服务机构提出公开承诺，把这些要求和承诺作为考核的内容，公布于众，广泛接受农民群众的监督和评价，以监测农村公共文化服务机构及工作人员的工作情况，强化其责任心。要把考核评价结果作为决定农村公共文化服务机构工作人员的奖金发放、评优表彰、职称晋升乃至进退去留的重要依据，以提高他们的积极性。乡镇综合文化站对各种群众文化社团、民间文化人才开展活动的情况进行检查，评出优秀社团、群众文化活动积极分子，予以奖励，以激发农民自办文化的积极性，增强活力。

［1］王列生，郭全中，肖庆．国家公共文化服务体系论［M］．北京：文化艺术出版社，2009．

［2］夏国锋，吴理财．公共文化服务体系研究述评［J］．理论与改革，2011，(1)．

［3］郑杭生，李强，李路路．社会指标理论研究［M］．北京：中国人民大学出版社，1989．

［4］朱永雷，杨永．重构农民的公共文化生活空间［J］．甘肃理论学刊，2007，(3)．

［5］彭益民．文化需求：优化农村公共文化服务的关键［J］．湖湘论坛，2010，(5)．

［6］Gareth D．Myles．Public Economics［M］．England：CabridgeUniversity Press，1995．