作为公共产品的农村公路供给问题及对策建议

盛琳

作为公共产品的农村公路供给问题及对策建议

盛琳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

农村公路是支撑农业和农村经济发展的公共基础设施之一。加快农村公路建设，改善农村生产、生活条件，是发展农村经济、解决“三农”问题的基础和前提。因此，应从政策法规和发挥中央财政的主导作用研究入手，全社会共同参与农村公路建设，加强农村公路养护，构建可持续农村公路供给。

农村公路;公共产品;供给

农村公路是广义路网的重要组成部分，是农村产业发展的基础设施之一。加强农村公路建设对解决“三农问题”，保障和改善社会民生具有重大战略意义。对于千千万万的农民群众而言，农村公路的铺建不仅意味着更加畅通和便捷的出行条件，意味着生产、生活条件的改善，更意味着发展的契机，意味着收入的增长。对于我国经济和社会发展来讲，农村公路是农业和农村发展的先导性、基础性设施，在社会主义新农村建设中发挥着重要支撑作用。

一、农村公路的特点及属性

农村公路一般是指通乡镇、通行政村的公路。主要包括县道、乡道、村道、专用公路四个层次。县道是指具有全县(旗、县级市)政治、经济意义，联接县城和县内主要乡(镇)、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间的公路。乡道是指主要为乡(镇)内部经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。村道是指主要为村(含自然村)经济、文化、行政服务的公路，以及不属于乡道以上公路的村与村之间及村与外部联络的公路。专用公路是指专供或主要供厂矿、林区、油田、农场、旅游区、军事要地等与外部联络的公路。农村公路是保障农村社会经济发展的最重要的基础设施之一，是国家公路网的重要组成部分，是连接城市和农村的桥梁和纽带。

农村公路是农业和农村经济和社会发展的基础设施，是农村地区特别是我国中西部许多欠发达、欠开发地区唯一的交通运输通道。它主要是服务于广大分散的农村聚居地，通过连接上一层次路网，满足区域内人们出行需求，并有效汇集分散交通流量，因此农村公路具有与一般干线公路不同的几个特性，简称“二高三低”。

(1)技术等级低。农村公路是为满足广大农民的基本出行需求的公共基础设施，更多地是考虑其通达性而非机动性需求。所以目前我国农村公路中的县道一般采用公路技术等级三、四级公路标准，而乡道、村道则采用公路技术等级为四级甚至等外公路的标准。

(2)交通量低。农村公路主要是承担农村区域内的交通流量，而农村地区的交通出行具有流量低和混合交通的特点。农村公路连接广大农村的千家万户，与农民的生产、生活息息相关，道路上行驶的车辆种类繁多，有汽车、拖拉机、摩托车等机动车辆，还有人力车、畜力车其他非机动车，甚至在农忙季节还兼做农民的晒谷场。

(3)经济效益低。虽然农村公路每公里建设投资规模很小，但是由于农村公路数量巨大，所以其整体投资规模十分浩大。又因为农村公路主要服务于农业，满足广大农户的生产、生活的需要，其服务对象的特殊性决定了其投资的经济效益较低。

(4)路网密度高。由于农村聚居地较为分散，为满足农民群众生产、生活的需求，农村路网往往纵横交错，具有高密度的特点。这种高密度的特点也决定了它排他成本高。

(5)社会效益性高。农村公路是一种农村基础设施，关系到解决“三农”问题，是缩小城乡间差距，维护社会稳定的民生、民心工程，所以它的政治性强、社会效益高。

从经济学视角而言，农村公路具有公共产品属性。首先，农村公路具有社会共同需要和效用的不可分割性。对于任何一个人或一辆车，如果给其提供了农村公路，那么其他人同时享用这个效用，并且不能将个人享用的效用加以划分。虽然它不同于国防、灯塔等纯公共产品，具有一定的区域性，但一个地区的人们即使不会直接受益于另一个地区的农村公路，却也存在或多或少间接受益的可能。其次，农村公路在消费上具有非竞争性与非排他性。对于任何一条农村公路，在它的交通量非饱和状态下，增加一个人或一辆车的使用，不会影响其他人或其他车的使用，即边际成本为零。由于农村公路它不同于干支线公路，它在整个公路网中是“毛细血管”，是国家公路网络的末梢，所以它一般不会出现交通量饱合的状态。给一个人或一台车提供了一条农村公路，那么其他人或车同时也一样能享用这条公路，要把其他在经济上受益而又不付费的人或车排除在外是非常困难，甚至不可能的。农村公路连接各村、各农户，其出入口多，根本无法封闭。因此其排他成本高，而且也没必要排他。

农村公路主要是为地方经济社会服务，应属于地方性公共产品。但是，笔者认为农村公路并不适用于这种简单的定位。我们知道国家公路网由两部分组成:即国家干线公路网(含国道、省道)和农村公路网(含县、乡、村道、专用公路)。所以，一方面没有农村公路网，国家公路网便失去其网络的完整性。而且，另一方面农村公路作为“毛细血管”，没有农村公路网这一集散设施，国家干线公路就会无法发挥其运输“主动脉”的功能。从这两方面来看，农村公路既具有全国性公共产品的特点，又具有地方性公共产品的特点。

农村公路既然是公共产品，所以农村公路的供给主体既可以由政府部门提供，也可以由私人部门提供。农村公路供给具有投资大、周期长、经济效益低等特点，私人部门不愿意介入农村公路的供给。所以农村公路应是国有公共产品。

农村公路既有全国性公共产品的特点，又具有地方性公共产品的特点。而且农村公路又包括县、乡、村、专用公路四级公路，这四级公路是根据其受益范围、承担交通运输的作用的不同进行划分的。笔者认为，对于农村公路这一跨层级的公共产品的供给，其供给主体应以中央、省、县、乡等各级政府为主导。国家相关的法律、法规对农村公路的供给有一些界定。如 1998 年实施的《中华人民共和国公路法》中规定，“县道由县级人民政府负责建设、养护、管理，乡道由乡、镇人民政府负责本行政区域内的建设和养护工作”。原交通部令 2006 年第 3 号《农村公路建设管理办法》的规定，“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡(镇)人民政府负责建设;在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设”。2008 年，国家实施成品油价格和税费改革后，中央和省级政府按原改革前的交通规费收入为基数(每年按比例略增)返还各县级财政用于农村公路建设、养护。

二、我国农村公路供给存在的主要问题及原因

改革开放以来，特别是进入 21 世纪以来，中国农村公路伴随着我国经济和社会的发展取得了巨大成就。1978 年初，我国农村公路为 58．6 万公里，不通公路的县 2 个，但等级公路仅仅 26 万公里，为农村公路总里程的 44%［1］。2009 年 4 月中国最后一条通县公路——墨脱公路在西藏开工。时任交通部副部长翁孟勇说:“墨脱公路工程的正式开工，标志着我国县级行政区域不通公路的历史即将结束。”到”十一五”期末，全国农村公路总里程达 350．66 万公里，等级公路为 286 万公里，全国乡镇通公路率达到 99．6% 。党的十七大指出:“今后一个时期要继续加强农村基础设施建设，加快发展综合运输体系”。交通运输部在《全国农村公路建设规划》中提出，“十二五”时期，我国要继续加快推进农村公路建设，农村公路网络化水平要得到明显提高，通行条件得到明显改善，安全保障措施得到明显加强。到 2020年，全国农村公路总里程将达到 370 万公里［2］。

(一)我国农村公路供给存在的主要问题

在过去一段时期，我国农村公路建设成就十分显著。但是，在城乡“二元化”的体制下，目前我国农村公路的供给在效率、公平性和可持续发展上还存在着许多问题。农村公路不论在总量、路况技术水平和服务能力上还不能满足我国农村的生产、生活的需求。

1．农村公路供给总量不足

据统计，截止“十一五”期末，全国仍有 1200 个乡镇、12 万个建制村不通沥青(水泥)路，其中 90%集中在西部地区和边远贫困地区。我国的许多农村公路由于建设技术标准偏低，公路养护投入不足，公路的耐久性、抗灾能力较差。那些靠近城区或国道、省道的农村公路，部分大型货车为逃避收费或由于超载避开路政执法检查，而走这些农村公路，严重超过了农村公路的设计荷载等级，如此一来，造成这些公路路面破坏严重，直接影响了农村公路的使用寿命，也变相增大了农村公路建设需求。

2．农村公路供给结构不平衡

农村公路供给结构的不平衡性，主要表现在:

(1)农村公路内部结构发展不平衡。在农村公路的县道、乡道、村道三大组成部分中，村道实际建设里程，远超过交通部下达的计划里程，而同期县道、乡道实际建设里程，却又少于下达的计划里程。村道建设里程的增加成为现阶段农村公路供给增长的主要因素。

(2)地区间的农村公路发展分布不平衡。一些经济繁荣、市场发达、财源丰裕的地区经济发展水平较高，其农村公路发展速度较快，供应就较好，而经济发展程度较低的地区，因落后的经济与复杂的地质条件使农村公路供给十分短缺。

(3)农村公路供给中公路建设与养护的投入不平衡，重建设、轻养护现象严重。

3．农村公路供给边界不明确，无法形成稳定的筹资机制

《公路法》和《农村公路建设管理办法》规定了农村公路建设主体是地方人民政府，乡道由所在乡(镇)人民政府负责建设，在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议方式组织建设。但在资金提供上没有明确的规定，存在如何融资、如何有效使用资金和如何管理等问题。

目前，我国大部分地区县道和部分乡道养护责任归属交通局，乡道养护责任归属乡镇政府，村道养护责任归属村，但资金除县道和部分乡道有部分着落外，其他无法落实，无法维持正常养护，乡道、村道基本失养。

(二)农村公路供给存在问题的原因分析

1．“财权”与“事权”的不对称造成农村公路供给不足

农村税费实行改革后，县乡财政更加困难。一是区域财政收支不平衡，城乡差距不断加大;二是可支配财力有限，公用经费困难，欠发工资现象严重;三是财政赤字普遍，债务负担沉重［3］。县乡政府原本低下的公共产品供给能力进一步削弱，而农村公路的事权大多在县、乡两级政府和村委，财权却向中央和省级政府逐步集中。《农村公路建设管理办法》和《农村公路养护体制改革方案》等法规都规定了地方政府尤其县级政府是农村公路建养的责任主体，这意味着地方政府是投资主体和资金管理主体，但是地方财政收入微薄使其无力承担，县级、乡级政府对农村公路的供给有心无力。

由于农村人口比重大，农村公路历史欠债多，对交通基础设施的需求大，市级及市级以上补助资金规模在费改税后保持原状，计划规模偏小。县级、乡级财政资金，由于本身就是“吃饭”财政，就算每年仅仅挤出一点资金，用于农村公路建设，两级财政就捉襟见肘了，更谈不上安排资金用于农村公路的养护。村委、农民的捐资等资金来源具有很大不确定性，一般为小额捐款，而且大多用于本村村级公路的建设，很少用于公路的养护。

2．公共产品的外部效应造成农村公路供给结构不平衡

农村公路体系内部中县乡公路与村级公路的建设存在不平衡。农村公路是具有有限非竞争性和非排他性的公共物品，具有正外部性，存在着巨大的正溢出效应。特别是县道和部分乡道，它们连接干线公路，承担分流进入国、省道的交通量。所谓正溢出效应，是指地方财政所从事的公共产品提供的效益会溢出到本地辖区之外，而使那些不负担成本的其他辖区受益。正因如此，对于地方政府或农民都永远存在“搭便车”的诱惑。一条农村公路可能连接几个村、数百户人家，当修路、养路要筹资时，大家都希望别人出钱修好路，自己来坐享其成。再加上人口众多，思想、意志难以集中，所以对农村公路中的县、乡道建设，农民支持建设的热情远没有在他们家门口前修本村的公路那么高。

3．城乡二元经济体制造成农村公路资金供给不足

原财税体制“统收统支”被打破后，农村公路建设不同于国、省干线公路的供给，也不同于城市道路的供给体制。在公路交通基础设施建设方面，中央和省级政府将有限资源主要投向干线公路和高等级公路，城市道路的供给也全部由政府财政负担。而现阶段，农村公路建设资金的供给是由中央政府、省级政府和市、县、乡基层政府，加上村集体及村民共同参与的混合供给制度。农村公路的建设资金就主要依靠三部分资金来源:一是中央、省级政府下拨的以奖代补资金，二是县级财政配套资金，三是村委组织村民自筹的资金。所以在建设方面，农村公路资金供给在城乡和地区间就出现了不公平配置，那些经济落后、地质条件复杂、公路建设成本高的中西部山区地区，农村公路建设的供给就十分短缺。

在公路养护方面也是如此，城市道路的养护投入全部由财政负责，而农村公路却不同。据调查，大多数地区农村公路的养护资金仅仅只有中央、省级政府的那一部分专项资金能够到位，而地方养护配套资金上只有那些经济条件好点的县级政府投入了一些财政资金用于农村公路的养护，其他县级财政基本没有投入。乡级政府、村集体基本没有资金用于农村公路的养护。农村公路的养护还基本停留在人工养护阶段，不仅缺乏先进养护机械和工具的投入，而且由于工资、待遇不高，养护人员都是些没有经过专业培训的临时聘请附近的农民工，极大地降低了农村公路的养护质量和效率。

4．“重建轻养”思想严重

农村公路投入的决策人都是政府，政府的行为和政府目标在很大程度上受政治家和官员的利已动机的支配。公共选择理论认为，政治家、官员都是理性的“经济人”，他们为了追求政绩或自我利益，忽视了农民的利益和农村公路的实际养护需求。例如会追求“面子工程”、“绩效工程”等一些能“立竿见影”的农村公路建设，而不愿对见效慢的农村公路养护进行投入，导致个别农村公路出现“油返砂”、“通返不通”现象;部分地区管理养护体制改革还停留在文件上，还没有将农村公路全部列养，有的即使列养了，养护保障水平也不高，季节性养护、突击性养护现象突出。

5．供给机制的低效造成农村公路供给结构性不合理

(1)农村公路的供给决策上，在何时供给、供给多少、如何供给都是由政府部门确定，没有考虑村委、村民的实际需求。

(2)农村公路资金供给来源多元化，虽然各司其职，但责任统分不够、业务衔接难以协调。农村公路建设资金既有国债资金、车购税，又有地方转贷和配套资金，分别由财政和交通等不同部门拨付，各部门只对各自分管资金负责，因此在具体落实到每个项目，没有一个主管部门全面负责。

三、改善农村公路供给的对策建议

(一)政策法制化，是确保农村公路供给的根本

稳定成熟的农村公路供给体系必须要有持续的发展战略和政策环境支撑，使农业农村政策法律化，为农村公路供给切实提供法律保障。通过研究国外的农村公路供给体系，我们可以发现，任何国家农村公路供给体系的建立和渐趋成熟，都伴随着该国农村公路资金投入的法律和政策的调整变化。韩国和美国等两方国家农村公路的投入之所以能够稳定且可靠，主要原因就是其投入是以法制作为保证，它不受时间和外界其他因素的干扰和影响。

我国对农村公路的投资还没有建立法制化的管理方法，随意性较强。当前，我国除了《农业法》对农业和农村投入有几个宽泛性的规定外，迄今还没有一部真正涉及保障农业农村公路投入的法律法规。因此 必须建立可持续、稳定的农业农村公路投入保障机制。

(二)明确供给边界，合理划分各级政府的财权与事权

根据农村公路的特点，要建立“统一领导、分级管理、以县为主、官民配合”的农村公路供给体制。重新明确各级政府对农村公路的供给边界:县道、重要乡道改变过去县级政府为主导的制度，采取由省级政府为主导供给的制度，其他乡道和村道采取政府支持下的村级供给制度。

随着省直管县、乡财县管的财税体制的改革，省级财政在农村公路建、管、养中应该发挥更重要的作用。要改革、重构当前的转移支付制度，使中央、省级政府通过新的财政转移支付方式，平衡各地方政府的农村公路供给能力，这一点上省级政府作为主要的投资主体，省级财政要发挥重要作用。各级政府只有真正将农村公路供给纳入政府的公共财政体系，彻底破除城乡分割的“二元”公共产品供给制度，才能为农村公路供给提供稳定资金来源。

(三)建养并重，构建农村公路养护的长效机制

公路的建设是供给，公路的养护、公路的管理也是供给，而且是更重要的供给。农村公路的维修与保养延长了公路的使用寿命，所以农村公路的管养也是农村公路供给的一部分。对于投资少，标准低的农村公路，更是应该如此。

从目前情况来看，几乎所有乡(镇)人民政府和村民委员会还未设立农村公路的专门管理机构，所以有必要按照分级管理的原则建立农村公路的管养体系。笔者认为，可以建立以经济责任制为基础的县(区)、乡、村三级农村公路管养组织系统，即县(区)级还是设置农村公路管理所，负责县道及以上公路的管养工作，乡(镇)设置农村公路管理站，负责乡道管养工作，行政村成立常年养护组，负责村级公路的管养工作。只有做到新建或改造一条路，就养护一条路，巩固一条路，才能实现有路必养，真正确保新建、改造公路的效益最大发挥。

(四)要注重农村公路的安全设施、危桥改造工程建设

进入二十一世纪来，特别在“十一五”大规模的农村公路建设中，由于资金缺乏等原因，大多数农村公路只进行了路基、路面的改造建设，桥涵等构造物、标志标牌、安全防护设施很少或基本没有投入，许多农村公路特别是山区的农村公路安全隐患严重，如安化县、桃江县的农村公路大部分安全设施不完备，抗灾能力低、交通事故率。而且，随着经济社会的发展，桥梁原设计满足不了现在的设计荷载要求，急需进行改造。

在美国交通安全的相关研究中，公路网中交通事故率最高的是农村公路。所以注重农村公路的安全设施建设，将能够有效地提高公路的安全性。在美国，就有个联邦投资农村公路的项目 HRRRP (High Risk Rural Roads Program) ，其 主 要 目 标 就 是提高农村公路的安全性［4］。可喜的是，我国这几年对此项工作逐渐重视了，先后从 2008 年开始启动了农村公路安全保障工程项目的建设，2011 年开始对农村公路上五类危桥进行改造。但无论是农村公路上的安保工程项目，还是危桥改造工程项目，由于每一工程项目均需当地县级政府提供相当项目总投资60 －70%的配套资金，许多农村公路不得不放弃实施这一项目，或减少、延迟实施。做为政府的“民心工程”、“为民办实事工程”的农村公路建设项目，更要注重公路的安保工程和危桥改造工程项目的建设。对于县道上的安保工程和危桥改造项目，建议由省级政府的财政资金全额保障，确保这一事关民生项目的顺利实施。

总之，农村公路是我国公路网的重要组成部分，它在农村社会经济发展中发挥着重要作用，建设、管理、养护好农村公路对农业、农村、农民具有深远的意义，是功在当代、利在千秋的伟业。农村公路是公共产品，具有很强的公益性，根据我国的国情应当建立以政府为主、群众参与的农村公路供给制度。各级政府在农村公路供给中要明确责任，在县乡政府财政收入薄弱的情况下，加大中央、省级政府财政投资力度， 使县、乡政府的事权与财权相匹配。只有充分发挥县乡政府在农村公路建、管、养中的主导作用，同时积极鼓励农民群众参与农村公路的供给，才能有效解决农村公路的供给问题。

［1］蔡维之，胡福久，戴竞．当代中国的交通［M］．北京:当代中国出版社，1991．

［2］林红梅．中国农村公路十一五发展成就综述［DB/ OL］．www．cqagri，gov．cn，2010 － 10 － 27．

［3］杨华．县乡财政:困境与出路［J］．中央财经大学学报，2006，(1)．

［4］孙昌华，阴以雯．农村公路基础设施发展模式的中外比较［J］．科技信息，2009，(9)．

责任编辑:叶民英

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盛琳，女，湖南长沙人，中共湖南省委党校、湖南行政学院经济学部副教授，主要研究方向:经济学。