环境侵权能否适用惩罚性赔偿？——以渤海湾溢油事件为例

兰家丽

（苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006）

环境侵权能否适用惩罚性赔偿？
——以渤海湾溢油事件为例

兰家丽

（苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006）

现行法律在解决渤海溢油环境污染侵权中存在着对康菲石油环境违法行为处罚力度低、对因溢油事故遭受损害而提起赔偿诉讼的主体资格有着严格的限制等问题。为了解决上述问题，可引入惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿通过加重环境不法行为人的赔偿责任，制裁和遏制了环境侵权中不法行为人本人及他人类似行为的发生；其具有的私人诉讼机制，不仅有利于环境法治的社会化，还有利于环境行政执法效率的提高。

环境侵权; 惩罚性赔偿; 渤海湾溢油; 法律适用

一、引言

2011年6月蓬莱19-3油田发生溢油事故，导致3345桶原油及钻探泥浆泄漏进入附近海域，致使污染海洋面积6200平方公里，其中劣四类水质海面超过870平方公里，[1]对渤海湾造成了严重甚至是毁灭性的海洋污染。该起事故不仅给渤海湾渔业等养殖业造成了重大损失，也因海洋环境污染侵权索赔应适用的法律问题在学术界引起了激烈的争论：针对康菲石油中国有限公司(以下简称康菲石油)溢油造成的海洋环境污染如何适用法律？适用1992年制定的《海洋环境保护法》第85条和第91条的规定能否达到惩罚和遏制此类严重海洋环境污染行为的目的？类似的环境侵权损害赔偿能否适用惩罚性赔偿？

二、现行法律在解决蓬莱溢油侵权中存在的问题

针对康菲石油的违法行为，我国监管部门对其处罚所适用的法律法规主要有1992年《海洋环境保护法》、2007年国家海洋局发布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等。但在具体适用法律中存在很多的问题，如现行法律的规定过于原则没有可操作性、处罚力度过轻、提起损害赔偿诉讼的主体资格问题、海洋环境生态损害赔偿无法可依等。笔者主要就处罚额和提起赔偿诉讼的主体资格问题展开探讨。

（一）现行法律对环境违法行为的处罚力度过轻

针对作业方康菲石油所造成的海洋污染，国家海洋局于2011年7月13日根据上述法律法规规定，责令康菲公司立即停止蓬莱19－3油田B、C平台的油气生产作业活动，采取一切有效措施彻底排查并切断漏油源，彻底排查并消除再次发生漏油的风险，并随后责令康菲石油向公众道歉。[2]根据1982年《联合国海洋法公约》和我国《海洋环境保护法》的规定可知，康菲石油此次的行为已造成严重的海洋环境污染并构成海洋环境侵权。至于对其如何进行处罚及依据哪部法律法规对其处罚目前还没有确切的答案。这也是引起学术界高度关注的原因所在。

在我国海洋环境污染侵权的立法规范中主要适用于海洋工程污染侵权的有《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》和《海洋环境保护法》等。但针对康菲石油的海洋环境污染侵权行为，在我国现有的法律体系中很难找到具体的适用条款。如《海洋环境保护法》第 85条规定违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门给予警告，并处2万元以上20万元以下的罚款。即便按照该法第90条第2款的规定，最高处罚额也不超过20万元。这样的处罚额明显违反法律公平原则。一方面对康菲石油来说太轻根本起不到惩罚不法行为的目的，更谈不上遏制其本人及其他人类似行为的发生，相反却有鼓励类似违法行为之嫌。另一方面这样的处罚额与政府用于事故清理所花费的费用和生态恢复费用相比只是杯水车薪，根本无济于事。即使按照侵权行为法的规定，责任人也只是以直接救济受害人为宗旨，以补偿受害人实际损失为原则。责任人的赔偿限度要和环境损失以及受害者所遭受的直接和间接经济损失相当，也即所谓的民法同质补偿原则。但因同质补偿的理论基础对环境侵权而言逐渐不相适应，及同质补偿原则对恶意的环境侵权无法起到惩戒作用等，造成在环境民事侵权案件中，使用现有的同质补偿原则，受害者常常连基本的赔偿和救济都得不到。侵权法的损害填补功能也就根本无法实现。[3]

（二）现行法律对提起损害赔偿诉讼主体资格的限制

根据《海洋环境保护法》第90条第2款的规定可知，行使海洋环境监督管理权的国家海洋局具有代表国家向康菲石油提起损害赔偿诉讼的权利。但针对事故给渤海湾渔业等养殖业所造成的损失，养殖户能否提起损害赔偿诉讼呢？根据《侵权行为法》的规定，可以主张侵权损害赔偿的主体分为直接受害人、间接受害人、胎儿和死者的近亲属。按照国家海洋局的索赔时间表，沿海16个省市政府和当地的养殖业户、渔民个人都有权利索赔。[4]也即直接因康菲海洋环境污染行为遭受损害的受害人方可提起环境损害民事赔偿诉讼。但环境污染侵权状态的间接性、持续性和复杂性，损害结果通常有较长的潜伏期，要经过很长时间才能被发现。另外环境侵权行为不仅仅是对特定受害人权益的侵害，在许多情形下，它更表现为不特定众多污染源的复合污染对一定区域不特定的多数人的多种权益的同时侵害。环境侵权行为所损害的对象包括了不特定的多数人的生命、身体健康、财产等权益，有的甚至会造成严重、深远的后果，殃及子孙后代，而且这种损害结果往往无法弥补和消除。因此环境侵权行为除具有一般侵权行为的私害性，更具有公害性。如果仅仅规定诸如直接因康菲石油海洋环境污染造成损失的受害人提起民事赔偿诉讼不利于对受害人的全面救济和对违法者的彻底惩戒。因此针对环境污染，每位公民都应有保护公共环境利益的权利；针对环境污染侵权行为，每位公民都应有权提起环境污染侵权损害赔偿诉讼，即环境公民诉讼。

但我国现行环境污染侵权法律还没有明确赋予除直接因污染事故遭受损害的公民提起诉讼的权利。这在频发的环境污染事故时期很不利于环境的保护。政府在环境保护中尤其是环境污染事故的处理中很容易失灵，主要表现为干预不足。针对环境这种公共产品，经常会出现外部不经济性现象。又加上国家环境执法力量的局限性，常常出现政府干预不力的情况。蓬莱溢油就是典型的一例，经过微博发布之后该起事故才引起媒体及相关部门的高度重视。①《环境保护法》第6条规定任何单位和个人对环境侵害行为拥有检举和控告权。法律既然赋予每个人都有保护环境的权利和义务，就应有相应的保障机制。但我国现有的民事和行政诉讼的提起都是建立在致害人与受害人明确特定的基础之上，所保护的是特定人的人身与财产利益，所制止和惩罚的是侵害人身、财产权利的特定行为的具体行为人。这就决定了我国现行诉讼法制度不能有效阻止环境侵害行为，从而达到保护环境公益的效果。我国《民事诉讼法》第108条第1项规定：起诉必须符合下列条件：“（一）原告必须与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这样，有权提起诉讼的原告只能是受害人本人（实体权利关系人），而环境公益的一个重要特点就在于它是一种比较抽象的社会公共利益，任何单位和个人没有专属享用权。《民事诉讼法》的规定把所有的人都排除在为环境公益提起诉讼的主体范围之外。不仅如此，由于环境侵害大多是“间接的”和“无形的”，因此，难以确定一个直接、具体的受害人担当原告。因此这大大限制了类似海洋污染事故中提起损害赔偿诉讼的主体。

通过以上论述，同时符合既能达到惩罚和遏制不法行为的目的，又能保障环境公益诉讼有效运行的，就有了现行的制度—— 惩罚性赔偿制度。

惩罚性赔偿制度是英美法系中一项重要的侵权救济制度，在立法与司法实践中均得以广泛适用。随着社会的不断发展与两大法系的逐步交融，该项制度也逐步得到大陆法系的关注与认可。该制度在我国不仅引起了学者的深入研究，还以立法的形式在2010年颁布实施的《侵权行为法》中确定下来。该项制度的主要目的是惩罚和遏制不法行为，这一目的正是笔者主张将惩罚性赔偿运用到环境侵权领域的初衷。

首先，惩罚性赔偿可以通过惩罚过去的过错行为来遏制未来的过错行为，预防同样行为再次发生，因此具有预防和教育的功能。[5]在环境风险时代来临之际，频发的环境污染事故让已经恶化的环境质量雪上加霜。事故造成的经济损失已经很大，又加上人员伤亡，对人类的精神损害和身体健康影响更是不可估量。尤其是一些化工污染、核泄漏等环境事故造成的危害对人类影响的时间是很长的、可遗传的甚至是自然环境不可净化的。这样的环境事故一旦发生其后果将不堪设想，因此必须防患于未然。法律对业已发生的污染事故的处罚和制裁有很好的惩罚违法者、遏制类似行为发生的效果。行为人在做出类似的行为前肯定会进行理性的利益衡量，当违法处罚高于守法成本时，基于利益的考量，行为人会选择规避风险以尽企业的安全注意义务，将环境事故防患于未然之中。其次，得到的赔偿金归属原告也正是环境公益诉讼中的激励机制。在现有的发达国家中（如美、日、英等），经过工业化发展阶段尤其是震惊世界的八大公害事件后，恶化的环境能够治理并恢复到现有的状态可以说与他们国家发达的公民诉讼有着直接的联系。公民诉讼也即美国环境法上的公益诉讼。根据我国某些学者的考察，其概念可界定为“私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼。包括起诉主体、被诉主体、受诉机关、起诉和受诉依据、诉讼请求等因素。”[6]公益诉讼的宗旨就是公民为了保护环境等公共利益通过私人诉讼途径来惩治不法行为，并将得到的赔偿金一部分给予提起诉讼的被告。这也是惩罚性赔偿的特点之一。因此基于以上两点的分析，笔者主张将惩罚性赔偿运用到环境侵权的损害赔偿领域。

三、惩罚性赔偿适用于环境侵权领域的原因

随着经济社会的迅速发展与进步，人类对环境资源的需求与环境资源本身的有限容量之间的矛盾日益突出，作为经济发展转型阶段衍生品的环境侵权现象也呈愈演愈烈之势。以制止与惩戒环境侵权为突破口，加强对环境的保护与治理，已成为全社会的当务之急。环境侵权是指因产业活动或其他人为原因，导致自然环境的污染或破坏，并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实。[7]针对环境污染侵权造成的损害赔偿，笔者主张适用惩罚性赔偿原则，理由如下：

（一）法目的论的应然之意

“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”[8]现制定和完善环境法律体系的主要目的就是要遏制不断发生的突发环境污染事故，让事故防患于未然之中以减少对人体的损害。但是已经被污染的环境正逐渐侵害人体的健康，如农作物种植过程中农药的使用、已被污染的水源和土壤、电磁波辐射等。“当前，我国正处在环境污染向人体转移的高发期。根据环境科学的相关研究，向环境所排放的污染物经过迁移转化，造成人体健康受害一般要经过 30年左右，而且因环境污染造成人体的健康损害有很多是不可逆转的，如果等到人体健康损害结果发生后再进行赔偿，是来不及的。”[9]加上环境侵权行为长久性、危害性强、损害范围广的特点，不仅会造成财产和人身利益损失，还会造成精神损害；有的危害甚至会遗传给后代。因此能否有效遏制环境侵权对人体健康的损害关乎可持续发展的推进与否。现行环境法律在处理环境侵权过程中显得过于不力。此次的渤海湾溢油事件就是证明，按照我国现行《海洋环境保护法》的规定，国家海洋局对康菲石油最多开出不高于 20万的罚单，这样的处罚怎么能达到惩治不法行为的目的，又怎么能遏制类似不法行为的效果？超过 2500桶的溢油量，对于渤海湾的净化能力来说已是特别重大污染。降到劣四类的海水已经失去了使用价值，受到严重污染、含油的泥浆，深入到海洋底泥里面，深入礁石，对海底的生态系统影响也很大，而且持续时间非常长。[4]因此对康菲石油不能只进行现有法律规定的20万元的罚款。法律要达到惩罚或遏制类似不法行为的目的，与惩罚性赔偿的一样。对于渤海湾溢油事件的起因虽然目前法律上还没对其定性，但根据目前七部委联合调查的情况来看人祸居多。[10]对其进行惩罚性赔偿具有合目的性。

（二）成本效益分析的理性选择

国家制定法律的目的就是将国家限为和禁为事项告知行为人，让其在做出具体行动之前进行利弊衡量，以达到有序统治的目的。这本身就是一种成本效益的体现。惩罚性赔偿金作为企业的一种经济负担，是由法院判给原告的超过其所受损害数额的金钱。惩罚性赔偿加大了不法行为人的违法成本，并通过增加违法行为人的成本，剥夺违法行为人通过违法行为所获得的收益，从而达到遏制不法行为的目的。同时惩罚性赔偿通过对企业未尽注意义务和安全技术排查义务等不法行为的惩罚，维护了环境守法秩序，降低了环境执法成本，有利于提高环境守法的效率。另外，从受害人角度看，惩罚性赔偿性的获得作为一种利益激励机制，具有鼓励受害人起诉不法行为，从而真正实现环境保护人人有责，提高环境法律实施效率的作用。

（三）法社会效果的最佳表现

法律对已经发生的不法行为进行的处罚和惩治具有普遍的教育意义和示范作用。尤其是环境污染事故，一旦发生，造成的损害不仅包括财产损失，还包括对当地生态环境的毁灭性破坏、受害者在维权过程中所遭受的身心损害、对当地居民身体、精神健康的持续性影响及环境美学价值的欣赏、人类对美好环境的享受和拥有等。在这种情况下不对违法者进行严厉的处罚，既不足以平民愤，也达不到遏制其他类似违法行为的目的。任何一件大型的环境污染事故的处理在社会上都会产生强烈的影响，如 2009年盐城“2·20”特大水污染案件、2010年福建紫金矿业污染事件等。这样污染事件的处理是环境法律的具体运用，是灵活之法、真正具有威慑力的法。现行环境法律之所以没有得到良好的实施，也与对环境违法行为的惩治不力有很大的关系。这种情况下再怎样完善环境法律体系也只是治标不治本。当然也不排除对环境违法行为的惩治不力与执法机关也有很大的关系，这恰恰也是惩罚性赔偿所可以弥补和纠正的。惩罚性赔偿的私人诉讼机制不但可以纠正市场失灵，还可以纠正政府执法的不足和失灵。因为针对环境这种公共利益和物品，每个人都可以维护公共利益为诉由对环境不法行为人提起诉讼。如此多的环境监管者，企业等行为人也不敢置环境法律法规于不顾，以身试法。

（四）环境民主法治的体现

惩罚性赔偿虽非现代社会生成的制度，但却符合现代法治观念。它的建立和完善，既依赖现代法治观念的支持，反过来又有利于促进现代法治观念和法律制度的形成。

1.有助于法律的社会化

现代法治的一个重要特征是重视对社会利益的保障。环境作为一种公共物品，是最重要的社会利益。没有干净卫生的环境，一切的生产建设都如空中楼阁。传统或近代法律的主要特点是重视国家和个人利益的保障，而对于如环境这种社会利益的保障欠缺足够的关注，这一点现行法律制度的设计就是最有力的例证。现代法治的发展在关注以上两者的同时，更加关注社会利益的保护，如大量的经济与社会立法的产生以及公司法的社会化趋势增强等。惩罚性赔偿制度在本质上主要是以维护社会公共利益为目的的一种法律责任制度，它既不同于以维护个体受害者利益的民事责任，也不同于以维护国家利益的刑事和行政责任，而是以维护社会弱势群体利益的经济法责任。因此，在本质上它与现代法治的社会化趋势相契合。

2.有助于提高行政执法的效率

惩罚性赔偿的私人执法机制，是利用民间力量来实现法律政策的一种重要工具，类似于环境保护中的“非政府组织”。第一，补充公共执法机制存在的漏洞。目前我国环境法律和政策的执行主要依赖于公共执法这种单一执法机制。这就不可避免会存在法律执行的漏洞。又由于执法人员的数量、素质，执法部门经费等条件的限制，以及执法人员和执法部门自身利益的影响，单一公共执法机制在法律执行方面总是存在大量漏洞。惩罚性赔偿的私人执法机制就能对以上各种缺陷进行很好的补充。第二，对公共执法机构保持适度的外部压力。在单一公共执法机制的情形下，公共执法机构实际上垄断了执法的权力，形成了执法垄断。垄断必然产生低效率，这是经济学中的常识，同样适用于执法垄断中。环境执法也存在着此种情形。现实中大量的环境违法行为得不到追究，与这种垄断的执法体制有很大的关系。惩罚性赔偿制度的建立和引入，将打破这种公共机构垄断执法的情况，一方面可以使法律得以更好地执行，补充公共执法机制所必然产生的执法落差。另一方面，也构成了对公共执法部门的竞争压力，在某种程度上将迫使公共执法机构提高执法效率。这也是美国环保组织发达的原因所在，也因此美国环境治理得很完善，恢复得很快。

四、结束语

目的决定制度的正当性和基本性质，也是制度设计的出发点和归宿。笔者之所以想到将惩罚性赔偿制度引入到环境侵权损害赔偿领域也主要基于目前频发的环境污染事故，以及国家急于治理环境问题的考虑。目前我国本土的惩罚性赔偿制度——《消费者权益保护法》第49条的规定，就是立法者基于当时社会上大量存在欺诈消费者的不法行为，为鼓励消费者积极同此种行为斗争而创造性地设立了此项制度。[11]由此可见，为了解决现实中存在的问题，立法者才设计出这种制度。也就是本段前文提到的，惩罚性赔偿的目的就是为了解决现实中存在的问题。现在环境问题如此严重，环境污染事故又不断地发生。而依据现行的环境法律根本起不到惩罚和遏制环境违法行为的目的，因此笔者主张将惩罚性赔偿扩大适用到环境侵权损害赔偿领域。尽管惩罚性赔偿制度在我国学术界尚有争议，但它不失为解决问题的一剂良药。从法的目的论和实用主义出发都应在环境侵权的损害赔偿领域运用惩罚性赔偿制度。

注释：

① 早在2011年6月21日，我们在新浪微博上看到“渤海油田有两个油井发生漏油事故已经两天了，希望能控制，不要污染。”参见[N/OL].（2011-07-11）[2011-09-22].http://news.cntv.cn/20110711/106128.shtml。

[1] 姚伊乐.大撒弥天谎,康菲胆大如斗之背后[N/OL].(2011-12-21)[2012-03-30].http://www.cenews.com.cn/xwzx/zl/ekt/201112/t20111221_710752.html.

[2] 海洋局北海分局应对蓬莱 19-3油田溢油事故纪实[EB/OL].(2011-08-30)[2012-03-30].http://www.gov.cn/gzdt/2011-08/30/content_1936254.htm.

[3] 宋宗宇.环境侵权民事责任研究[M].重庆:重庆大学出版社,2005:159-161.

[4] 佚名.渤海溢油事件进入关键节点,索赔金额成新焦点[N/OL].(2011-09-05)[2012-03-30].http://www.acef.com.cn/html/xwdt/5808.html.

[5] 李劲.环境侵权惩罚性赔偿原则的适用[J].渤海大学学报(社科版),2006(2):49.

[6] 徐祥民,胡中华,梅宏,等.环境公益诉讼研究——以制度建设为中心[M].北京:中国法制出版社,2009:2-3.

[7] 王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京:中国法制出版社,2001:13.

[8] [美]博登海默.法理学—— 法律哲学与法律方法[M].邓正来,译,北京:中国政法大学出版社,1999:109.

[9] 文雯.环境损害赔偿立法意义何在?[N/OL].(2011-03-11)[2012-03-30].http://www.cenews.com.cn/xwzx/fz/qt/201103/t20110310_700106.html.

[10] 冯洁.渤海溢油事件追踪之五:渤海溢油人祸所致[N/OL].(2011-09-03)[2012-03-30].http://www.infzm.com/content/62747.

[11] 金福海.惩罚性赔偿制度研究[M].北京:法律出版社,2008:137.

D922.68

A

1674-8557（2012）02-0035-05

2012-03-12

国家社科基金重大招标课题（10zd&045）

兰家丽（1985-），女，安徽六安人，苏州大学王健法学院环境法研究中心研究人员。

张 韩）