地方旅行社行业协会改革与发展思考

袁 丽，曾瑶辉

(1．湖南生物机电职业技术学院，湖南 长沙 410127;2．湖南交通职业技术学院，湖南 长沙 410001)

一、背景

党中央、国务院多次强调发展行业协会的重要性，2007年发布的《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发［2007］36号)，提出要把培育和发展行业协会纳入经济和社会发展的规划中来，由此拉开了各地培育发展行业协会的序幕。

地方旅行社行业协会是地方旅游行业的民间组织，它是政府与企业的桥梁和纽带。一个健康有序的产业环境离不开行业协会的运转，旅游行业协会的改革和发展对于促进中国旅游行业发展具有重要的现实意义。

自国办发［2007］36号文件发布至今，已有四年时间，地方业务主管部门对旅游行业协会的培育工作取得了巨大成绩。但是由于体制改革从提出到实施需要有一个过程，旅行社协会的建设还不完善，需要不断地总结经验，根据各地自身具体环境和协会发展特点探索有效的改革发展道路。

本文选择香港、上海、长沙等三个有代表性的地区的旅行社行业协会，对其运作现状做了对比分析，找出其差异，再综合长沙旅游行业协会的调查和访谈结果，对如何建设好地方旅行社协会做深入思考，提出若干建议，以期起到抛砖引玉的作用。

二、三个典型地区的旅行社行业协会运作状况

1．香港的情况

香港是市场经济比较成熟的地方，行业协会也比较成熟。香港的旅行社行业协会是香港旅游业议会，成立于1978年，最初以保障旅行社的利益为宗旨，后将竭力维持旅游业的高专业水平、保障旅游业者与旅客双方的利益作为其目标。

香港旅游业议会由于得到业界和公众的认可，游说政府制订了《旅行代理商条例》，以立法的形式确定了协会的地位和职能，规定经营外游业务的旅行社(后扩大到入境旅行社)必须领取牌照，而发牌条件之一是必须先成为议会会员。这就保障了全部旅行社都纳入了议会的规管范围，强化了议会的地位。

香港旅游业议会的组织机构有理事会、上诉委员会、17个专业委员会和议会办事处。理事会主席由会员单位的职业经理人出任，理事有选举产生的理事(会员单位职业经理人兼)、属会代表和政府委任的独立理事(公众代表兼)。办事处设总干事和若干部门，负责执行理事会的各项政策，总干事和部门工作人员为专职人员。

为保障游客利益，香港旅游业议会设立了“香港旅游业议会储备基金”(后改为旅游业赔偿基金)，旅行社必须缴付所收取旅行团团费的1%(现减到0．15%)，作为印花费存入议会储备基金。遇到旅行社倒闭时，受影响旅客可以获得团费七成(先增到九成)的特惠补偿;凡参加外游团而遇到意外、导致伤亡的旅客及其家属，都可以得到财政援助，上限为港币30万元。

香港旅游业议会面向会员和公众提供了全面和高质量的服务。

会员服务有：举办各类活动，促进业内的友好关系和了解;举办培训课程、讲座及工作坊等，提升从业员的素质;出版定期刊物，更新议会网站，向会员提供各类信息;制定并执行各种守则，维持业界的高水平服务及公平竞争;调解会员与业界相关行业及公众人士之间的纠纷;促成会员与业外相关组织的沟通，提供磋商渠道;代收取印花征费;协助会员通过议会网站招聘员工。

公众服务有：提高消费者对旅游安全和旅游保障的认识;处理旅客的查询与投诉;协助有需要人士申请旅游业赔偿基金的特惠补偿或旅行团意外紧急援助基金的财政援助;设立服务热线。

经费来源有会员的入会费、年会费、印花费、服务收入等。

2．上海的情况

上海是内地经济发达地区，行业协会的成熟度和市场化程度也较其他地区高。“上海市国内旅行社协会”是1985年成立的，是内地第一个国内旅行社协会，上海旅游业第一个行业协会。2000年，上海市旅游行业协会重组时，为贯彻群众团体组织一业一会的政策，上海市国内旅行社协会作为上海市旅游行业协会的分支机构，更名为上海市旅游行业协会国内旅行社分会。

分会的宗旨定位为服务会员，维护会员的合法权益;加强会员的团结，协调会员间的关系，促进行业与政府的沟通，发挥桥梁和纽带作用;维护行业利益，促进行业自律，推进行业发展，为上海的国内旅游业的持续、稳定、健康地发展发挥应有的作用。

分会的组织机构采用理事制，设会长一名，副会长若干名，常务理事若干名，任期四年，会长及理事由会员单位的职业经理人出任。分会设秘书处，隶属分会常务理事会领导。秘书处设秘书长一名，由分会会长聘任，负责处理分会日常工作。

分会的职能主要有：接受上海市旅游局与上海市旅游行业协会的委托，以购买服务的形式承办各类相关事务，参与对国内旅行社的行业管理，例如接受政府委托负责导游人员年审验证资料的受理工作，承办一般旅行社换领业务经营许可证工作;坚持行业自律，倡导诚信经营，制定相关行规行约，规范旅游市场，维护行业的整体利益，树立良好的行业形象，例如发布上海市旅游包车合同示范文本(2011年试用本)，启动旅行社等级划分与评定;开展调查研究，组织经验交流，倾听会员呼声，反映会员意愿，加强与相关部门的沟通，维护会员的合法权益;向会员义务提供业务、法律、保险等方面的咨询服务，协调会员间及与其他当事人的关系，例如旅游保险纠纷协调小组已经开展工作;组织旅游产品推介及线路考察活动，开展各种形式的同业交流合作;编发会刊《上海国内旅游简讯》，建立《上海国内旅游网》，为会员提供信息服务，进行行业交流与宣传。

分会的经费来源于会员单位的年会费、旅行社的入会费、政府购买委托服务收入、培训等其他服务收入。

3．长沙的情况

长沙位于中部地区，行业协会处在建设的初始阶段。长沙市旅行社协会成立于2008年，其前身是长沙市旅游协会下辖的旅行社分会。长沙市旅游协会在2008年被注销，旅行社分会独立为长沙市旅行社协会。

协会实行团体会员制，组织机构有理事会、常务理事会和秘书处，会长、副会长由会员单位职业经理人出任，秘书长也是从常务理事中产生，是兼任，副秘书长是由秘书长提名聘任的。

长沙市旅行社协会将会员单位分为十三个片区，并以各片区为单位，通过民主选举，产生了十三位新的片区长，具体负责各片区事务的沟通、联系和实施。

协会宗旨是代表和维护旅行社行业的共同利益及会员的合法权益，努力为会员服务，为行业服务，在政府和会员之间发挥桥梁和纽带作用，为长沙市旅行社行业的健康发展作贡献。

协会的主要工作是协调、规范各旅行社经营行为，加强行业自律;沟通政府与各旅行社的联络，旅行业协会和其它协会的协调与合作;根据政府方针政策给协会会员提供信息反馈;协助政府、配合旅游行政主管部门规范旅游市场秩序;推广长沙旅游资源，拓展外地市场;提高作业人员素质，加强对外及业界交流。

协会经费来源主要有会费、捐赠、政府及主管单位资助。

三、三个地方协会的对比分析

比较上述三个旅行社协会的情况，就可以发现它们的差异。

协会目标或宗旨方面，三个协会都把维护旅行社的合法权益列入了，香港旅游业议会的目标还列入了维持旅游业的高专业水平、保障游客的利益。从协会目标看，香港的要高很多，而且也以实际措施做到了。

协会地位方面，香港的协会很强势，因为要拿牌照必须先入会，全部旅行社都纳入规管范围。上海和长沙的协会则是自愿申请入会，发执照归政府管。当然，香港和内地的法律及经济环境不一样，这方面不好照搬。

组织机构方面，都是理事制，但是香港的协会的理事中有政府委派的公众代表担任独立董事，能够有效行使公众对协会的监督，上海和长沙的协会中没有这样的理事，这方面有差距。协会都设秘书处或办事处，但是香港和上海的协会总干事或秘书长是专职的，长沙的协会秘书长是由常务董事兼的，副秘书长才是专职的。专职的秘书长有利于协会的运作，兼职的秘书长时间精力投入不足，副秘书长职权又不够，会很大程度地影响协会职能的拓展和协会的发展。

专业水准方面，香港的协会设有17个专业委员会，各负责一个方面，上海和长沙的协会都没有专业委员会。长沙的协会将会员单位分为十三个片区，由片区长具体负责各片区事务的沟通、联系和实施。这种安排是减少了秘书处的沟通工作量，但是协会和会员单位的沟通多了一道环节。

协会职能方面，香港的协会职能明确地分为会员服务和公众服务两大块，服务内容全面具体，可以落到实处。上海和长沙的协会缺少公众服务这一块。会员服务方面上海的协会因为购买了政府服务(例如导游证年审、旅行社换证)和提供培训课程而变得内容具体，落到实处。长沙的协会职能则不够具体。

行业自律方面，香港和上海的协会做的比较好，例如香港的协会理事会对会员违规有罚款权，最高可罚二十万港元，有投诉委员会;上海的协会负责旅行社服务质量等级划分与评定、掌管质量服务保证金、发布上海市旅游包车合同示范文本等。

经费来源方面，香港的协会经费来源稳定充足，上海的经费来源较稳定但是有限，长沙的经费来源不够稳定、数额少，不利于协会工作开展。

四、长沙市旅游行业协会发展状况访谈及问卷调查情况

2011年7月，长沙市旅游局行业管理处牵头组织成立了《长沙市旅游行业协会改革与发展》课题调研小组，对长沙市区旅游行业协会发展状况进行访谈和问卷调查，虽然调查对象包括所有旅游行业企业，但是旅行社占比较重，调查结果对旅行社行业协会有重要参考意义。

1．对行业协会提供的具体服务项目的评价和期望

最不满意的前3个服务依次为市场开拓、法律援助、管理服务，最希望提供的前3个服务依次为法律援助、市场开拓、争议仲裁。

2．影响行业协会发挥作用的主要因素

访谈中协会都认为目前最影响协会发展的是资金筹措问题，其次是协会没有明确职能和职能有待加强问题。

3．对协会和政府职能分工的期望

调查结果表明，最好由协会承担的职能的前3个依次为制定实施行规行约协调价格、人才和职业培训、信息服务;最好让协会参与的职能的前3个依次为资质审查和发放行业许可证、指导企业经营管理、争议仲裁;最好由政府承担的职能的前3个依次为倾销诉讼、资质审查和发放行业许可证、质量管理与监督。

五、对地方旅行社行业协会改革发展的建议

在对三个地方的协会进行比较分析后，再综合长沙市旅游行业协会的访谈和调查结果进行思考，我们对地方旅行社行业协会的改革发展提出以下几点建议：

1．重新定位协会的宗旨和目标

宗旨除了保障旅行社的合法权益外，还建议加上保障游客的合法权益。可以考虑加上提升旅游业的专业水准。

2．改革组织机构，提升专业水准

首先理事制度是可以的，但是要加强办事机构，秘书长最好是专职的，有足够的时间精力投入，也有足够的权威推动工作。下面可以设若干专门的办公室，例如法律援助、投诉受理等。

其次是可以考虑设几个专业委员会，例如仲裁委员会，行规委员会等。

3．培养协会能力，争取政府职能向协会转移

在市场经济体制改革过程中，政府要顺利转变职能，从具体的市场管理行为中退出，这里既需要政府的引导，更需要协会的主动游说。

建议向上海市学习，争取以购买政府服务的方式使政府职能向协会转移，例如旅行社许可证年审、旅行社质量评级、受理游客投诉等。但香港的先入会再发牌照的做法不适合内地的法律和经济环境。

4．加强服务能力建设，提升对企业的吸引力

除了上面提到的外，还要加强信息服务、培训服务等基础服务，例如加强网站建设，提供高质量的反应快捷的信息发布与交流平台，条件成熟时可以考虑出协会内部会刊。

5．多做基础调研，增强代言份量

协会应该发挥与会员企业交流密切的优势，对行业内现状进行各项调研，了解政府宏观政策的实施效果、行业内企业的实际生存状况、行业内企业面临的最紧迫困难，形成调研报告和建议，以协会名义反映到地方政府，促进问题的解决。

6．加强行业自律，建设诚信行业

可以向香港、上海学习，对违规的企业可以罚款，可以受理游客投诉等。

7．拓宽经费来源，保障可持续发展

从访谈和调查的结果看，经费不足是制约协会工作的第一重要因素。这里既需要政府部门的重视和支持，更需要协会去争取创建一种机制，获得持续稳定足额的经费以保障协会可持续发展，如果能够向香港学习，以类似印花费的形式筹集资金，则可以解决大问题。

［1］孙冬玲．国内旅游行业运营现状与资源整合模式研究［J］．江西电力职业技术学院学报，2009，(2)．

［2］林龙飞．试论加强我国旅游行业协会建设的五大策略．生态经济，2007，(2)．

［3］田世政．论中国旅游行业管理制度的改革．西南师范大学学报，2003，(3)．

［4］姜润山．关于北京市旅游行业协会的调查与思考［J］．旅游学刊，1995，(2)．

［5］长沙市旅游局行业管理处课题调研组．长沙旅游协会改革与发展研究［Z］．2011－08．