加强财政预算的约束力：建设廉洁政府必由之路

王雪珍

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

随着我国经济社会的高速发展，近年来，各级政府及其部门掌握的财政资源的规模越来越大，因预算约束机制不健全而引发的政府资金需求不足与资金浪费现象并存，政府支出性腐败现象呈上升态势。因而须从公共财政的视角，构建预算刚性约束机制，有效地规范政府财政收支权，合理有效运用财政资金，才能预防政府支出性腐败行为的发生，促进廉洁政府的建设。

一、财政预算约束力与廉洁政府

廉洁政府的内涵既包含了政府官员个体的廉洁，同时也包含了政府整体的廉洁，即包含了节制政府行政开支以降低行政成本，廉价高效地为公民提供公共服务及公共产品的要义。而公共财政的实质是政府要本着效益、效能最大化地利用吸纳的社会资源的原则，有效地向民众供给具有覆盖面广、竞争性弱的基本公共服务和公共产品，使公民充分享受国家、社会发展进步的丰收成果。因而要建设廉洁政府，必须充分发挥公共财政的功能，其中最关键是充分发挥政府预算约束力。没有刚性的预算约束，公共财政将会成为某些人的牟利工具。因而公共财政通过信息公开，接受各方监督，达到控制规范政府收支活动，而预算约束是公共财政体制内在的对政府收支行为的约束机制。

1．通过预算可以明确政府与公民各自的权利和义务。预算不仅作为政府的收支计划，也体现了国家与公民各自的权利和义务，也就是公民有纳税的义务，国家有通过政府按纳税人的集体意愿有效地提供公共服务和公共产品的义务，这就意味着纳税人对财政的收支行为有核准权。也就是说，政府的收支行为应该得到纳税人的认可才能进行，也就是预算的内容要体现民意。

2．通过预算促使政府为公民提供最优的公共服务。政府汲取的社会资源，通过预算进行重新配置，使得社会资源配置优化，能让公民公平享受社会资源，从而使更多的民众生活得更好，同时不会加重任何人的负担，达到“帕累托改善”的效应。

3．通过预算能规范政府的收支行为。预算实际上是政府收支的权限、度量、方向和过程的计划及法律规范的总和。要使政府预算能真正体现其本质、实现其功能，就要做到预算资源集中统一配置、预算收入税式化、预算信息明细化和预算监督全程化。

从以上可见，公共财政的根本精神在于通过财政收支来厘清国家与公民的权利与义务关系，确定政府活动的方向与边界，监管政府行为和公权力的运用，促使公务员个体与政府整体的廉洁。

二、从预算约束机制着手构建廉洁政府面临的难点

预算约束机制要促使廉洁政府的建设，面临以下列难点：其一是政府预算外收支控制难到位。在预算外收支这部分，政府取财用财的行为难以受到严密的监督，从而也就意味着这一部分的公权力活动难以受到监督，易成为腐败滋生的地方。其二是政府收入进一步税式化难推动，而将政府收入税式化和预算内化，尽可能减少政府非税收入，降低预算外收入的比例，直至将其完全归并为预算内收入，是进一步夯实公民监督政府收支行为及其职能活动的合法性基础的必要步骤。因为在税、费、国债和投资性收入等几种政府收入形式中，税收是最能表明政府应对社会承担义务、政府行为应受社会监督的一种收入形式。其三是政府预算的信息与政府活动信息不对称。政府在编制预算时存在所列职能活动事项要与实际不相符，出现虚构或笼统编制预算的现象，这样所执行的预算结果偏离原有目的，政府收支行为不能得到有效监督。其四是预算监督存在盲点。由于缺乏公共监督，各级政府和部门自主财权又相当大，很多地方预算难以发挥其监督作用，造成了大量资金的浪费，贪污腐败行为高发，使廉洁政府的建设面临诸多难题。

三、公共预算失规导致腐败滋生的主要表现

预算规范缺失，多年的积累，从三个方面助长腐败行为的滋生：

1．预算失规增加了官员寻租的机会，使贿赂、特别是商业贿赂之风漫延。由于虚报、挪用预算的现象比较普遍，使得一些地方和部门急功近利，一方面为了追求表面的政绩，一方面为了可以广设租金，不论有条件还是无条件，盲目地提前或超标上项目，造成很多项目成了面子工程或烂尾工程，也成贿赂问题的多发点。“如，最高检2010年立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂案10533件，涉及金额数拾亿元，其中，绝大部分案件发生在旧城改造、工程建设、土地出让、产权交易、政府采购和资源开发等领域。”［1］

2．预算编制粗糙及执行的随意性，增加了腐败的机率。如虚报预算、粗糙预算或预算收入(含非税收入)不上交，各部门每年的实际收支数让人难以清楚明白，一些部门还存在长期挂帐、延期或不做决算、不按收支两条线管理等现象，故意把账做成让人看不懂也无法查的糊涂账，使贪污者可以长期隐遁起来，累积起越来越多的贪腐大案、要案。“如2010年共立案侦查各类职务犯罪案件32909件44085人，同比分别增加1．4%和6．1%，其中，立案侦查贪污贿赂大案18224件，同比增加0．2%;查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2723人(含厅局级188人、省部级 6 人)，同比增加 2%。”［2］

3．预算外收支资金的普遍存在，增加了贪腐的机会，近年来的买官要官和色情腐败等腐败行为，资金来源预算外资金的收支漏洞有关。

四、以预算约束力为切入点促进廉洁政府建设

要促进廉洁政府的建设，必须建立预算刚性约束制度，解决预算编制和执行过程中存在的实际问题，强化对政府收支行为的规范化。因而要对现行预算的思想、制度、权力结构、编制、实施方式及监督机制等方面深化改革。

1．树立公共预算约束思维。建设廉洁政府须树立公共预算思维，因为“公共预算”意味着政府有义务服务民众，向社会报告其收支规模及方向，政府通过向社会公布预算信息，接受监督，从而通过监督预算的执行来防治腐败的目的。当前政府对社会公布或提交给人大代表审议的预算只是其实际收支的一部分，预算信息不全面，群众难以从这些信息中看到问题，因而难以起到监督的作用。现阶段政府收支未纳入预算的情况，各地情况不一样，在有些地方，“有人甚至认为只有1/3的政府财力被列入了预算”，另外2/3的政府财力不在预算范围内，民众也就难以监督，［3］P20这样的预算对政府行为毫无约束力，违背了公共财政实际意义。因此，政府要从公共预算思维出发，提供一个信息全面、真实的、具有约束力的预算，这样才能从源头上杜绝腐败现象。

2．建立公共预算刚性约束制度。本着一切为民的思想，预算约束制度须从三个方面着手建立：一是把政府征收的费用尽可能地转化为税收。政府收入的形式一般主要来源于税收、收费、公债和投资性收益等，目前我们非税收入所占比重比较大。这些收入来源表面上解释意义不同，但实质上都是国家对社会的提取。从法理意义上看，税收是唯一能表示政府收入形式的政治意义，也最能体现政府与公民之间的相互义务关系。马克思说过：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”［4］P171政府已向社会收税，就不能再收取其他任何费用。现行规费收支监管不严，收费混乱，使用不规范，造成腐败现象严重。要杜绝这些现象，政府吸纳社会资源的形式要尽可能都以税收的形式，并纳入政府预算，从而明晰了公民与国家(政府)相互间的权利和义务，更有利于公民监督政府收支的情况;二是建立无预算政府不能收支的制度。预算是经过严格法定程序形成的，要在制度上保证政府严格按预算执行，其收支行为才能得到很好的监督，从而减少腐败的机会。三是建立预算偏离自动否决制度。预算既是政府的收支计划，也是政府的行动计划，在执行过程中两者要相统一，也就是政府行为中实际发生的收支范围、数量和方式等信息要符合预算规定的精神和原则。如果偏离了原有的预算，应实行自动否决制度。四是加强预算各环节的立法，以法律的形式确定公共财政预算的标准、人大的监督审查及修正权、财政部门专司政府的收支权、审计部门的独立审查权等，建立权责明确、行为规范的公共财政预算行政执法体制，保证各部门及工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。

3．打造集中统一的预算权力结构。目前在预算编制、预算执行，预算监督等环节，都存在权力分散性问题。部门通过虚报、挪用预算或笼统预算，以及长期不作决算等形式获取预算的二次分配权，另外一些国家综合管理部门拥有很大的预算分配权，削弱分解了财政部统一管理预算编制和预算执行的权力。在预算监督方面，虽然财政系统、审计系统和人大系统各有分工，但由于财政系统和其他行政职能部门同属于预算最大化的争取方，因而自己也常常预算违规。每年的审计公告中财政部都被审计出有重大预算违规行为。而审计系统的监督权限只限于纠正、停止被审计单位的违法违规行为的权力，及对直接责任人处理的建议权;而人大系统由于监督能力薄弱，及掌握的预决算信息不完全及失真，使其对预算的监督流于形式。所以此三个系统对预算监督难以发挥很大的作用，难以促进廉洁政府的建设。要加强预算执行力、预算监督力和预算编制力，应由人民代表大会主导预算，人大的预算委员会与财政部合作编制，人大负责修改，同时审计署归建于人大常委会，或者将审计署对政府部门的审计职能交由人大预算委员会履行，这样预算权力结构相对集中统一，加强了人大、审计署对预算的检查、监督能力及权威性，更有力地促进廉洁政府的建设。

4．加强公民有效参与预算。公民有效参与预算，国外有些成功的经验可以借鉴，如德国市政府通过三个步骤使公民参与预算：首先信息公开，让公民全面详细了解市政府财政收支信息;第二步是召开公共会议，让公民进行咨询，在互联网上进行调查问卷;第三步是市议会会对预算进行的情况报告并表决，分两个阶段进行：第一阶段是召开公开会议，市民投票，市政代表在严格的时间限制内进行口头观点阐述;第二个阶段则是由政府官员、专家、社会和经济组织聚在一起的规划委员会就第一阶段提出的问题进行讨论，找出解决问题的方法，进行财政来源的界定，评估技术或管制的可行性。通过这三步程序使普通公民、非政府组织和其它公民社会组织有机会更多地参与制定政府财政政策，从而使政府财政政策更加有利于普通民众。我国从中也可受到一些启示，可从基层政府组织开始试点，先要做好预算信息的公开;使公民能获取真实的详细的预算信息，发挥公民的公共精神，有效地监督廉洁政府的建设，其次是提升地方政府和自治组织的治理水平，政府要能高度自觉主动接受民众监督，最后是通过预算立法改革、部门预算改革、非税收入制度改革等，实现预算向公众公开从“需”到“须”的一字转变，这样预算不仅接受公众监督，而且从根本上实现预算硬约束，有效地促进廉洁政府的建设。

5．建立绩效预算体系，增强预算的科学性。部门预算编制时，考虑的最基本问题是怎样在部门或单位间合理分配预算。现行的预算分配制缺乏科学的参照物，一般以上一年度的预算支出实际作参照，按统一增长比例来计算本年度预算。这样的预算分配方法，促使预算单位总设法以预算指标不足为理由，让财政能更多地安排预算，但不注重预算资金的使用效益与效果，这也体现了预算软约束性。另外目前部门预算主要是按人员编制来核定预算定额和开支标准的，造成了政府机构臃肿、人浮于事，同时又导致许多政府部门业务经费缺乏，业务难以完成，从而导致人力、物力资源的大大的浪费，并形成恶性循环。因此如何增强预算的科学性是至关重要的，而采用绩效预算可以达到这样的效果。因为绩效预算主要是由业绩、资金效益和预算构成，它与现行预算方法的不同之处在于：部门要获取预算的多少，不是决定于他们要的多少，而是决定他们干的效果和效益，也就是要强调权利和义务相对等，这样的预算安排才具科学性，是实现财政收支平衡有效手段，也为怎样合理削减财政支出提供了依据，同时预算的约束力得到了强化。另外实行绩效预算的同时，再结合国库集中支付、政府采购制度，为廉洁政府建设打下坚实的基石。

［1］http：//news．xinhuanet．com/politics/2011lh/2011 －03/11/c_121177593．htm

［2］http：//www．legaldaily．com．cn/bm/content/2011 －03/21/content_2533281．htm?node=20729

［3］张馨．财政学［M］．北京：科学出版社，2006．

［4］马克思恩格斯选集(第4卷)［M］．北京：人民出版社，1995．