检察机关构建反贪工作风险评估预警机制探讨*

陈秋华，雍志航，肖世杰

(1，2．湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001;3．湖南工业大学，湖南 株洲 412008)

检察机关反贪工作风险评估预警机制，是指检察机关反贪部门在执法办案过程当中，对拟决定事项和其他检察行为是否存在引发不稳定因素、危害经济社会发展、激发社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估;对可能发生执法办案风险的案件，提出相应处理意见和应对措施，提前主动做好相关工作和准备，并及时向有关部门发出预警通报，以有效预防和减少执法办案风险发生，进一步规范检察执法行为，最大限度减少不和谐、不稳定因素，最终在反贪执法工作中实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

“凡事预则立，不预则废”。作为维护社会稳定、化解社会矛盾、参与社会管理的司法机关，检察机关反贪部门在深入推进三项重点工作过程中担当着重要的制度角色。如何有效地构建执法办案风险评估预警机制，及时发现可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，切实制定预警方案，把不稳定因素消除在萌芽状态，以有效应对社会发展形势的需要，这是当下检察机关反贪部门在执法办案过程中不可回避的重要问题。对这一问题开展研究，具有重要的现实意义。

一、构建反贪工作风险评估预警机制的缘由

(一)构建反贪工作风险评估预警机制是防范社会风险的需要

德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)在1986年出版的《风险社会》一书中，首次提出了“风险社会”(risk society)概念。此后，“风险社会”逐渐成为西方学术世界中讨论现代性话题时一个不可回避的关键词。按照现代西方的现代性理论，现代社会是一个充满风险甚至是一个风险频发的社会，风险社会的不确定性，直接导致了未来的风险决定今天的政策选择。在政治上，社会风险对现有的社会组织、社会制度和社会管理亦是一个极大的挑战。

目前，中国社会正处于急速的社会转型时期，作为一个后发追赶型现代化国家，中国的经济社会发展不仅与其他国家一样，均会受到资源与环境的约束，此外还要受到时间方面的考验，即必须在尽可能短的时间内完成发达国家在相当长的历史时期内完成的经济转型与社会变迁。然而，这种“一万年太久，只争朝夕”式的快速结构变迁也在一定程度上导致了我国社会结构的断裂：从某些方面看，中国社会仍表现出强烈的传统/前现代特征，而从另一些方面看，中国社会在某种意义上却似乎步入后现代社会。如果将这一特征结合风险视角来看，意味着我们不仅要面临大量传统风险，也无可避免地要应对一些现代风险的挑战。

近年来，由于我国社会正处于矛盾凸显期，人民内部矛盾多样多发，社会矛盾关联性、聚合性特点突出，敏感性、累积性不断增强，这些不确定的累积风险增加了社会的不稳定性。检察机关反贪部门是我国惩治腐败和打击腐败犯罪的重要机构，由于其工作职能的复杂性与敏感性，反贪部门在执法办案过程中亦常常会面临一些不可预计的不确定风险。这些风险，尽管在某种意义上多因执法行为不规范、处理方法不妥当、释法说理不到位、部门之间沟通不顺畅、矛盾纠纷化解不及时而引发，然而也有因为其他某些因素甚至是不可预料的因素而引起，如当事人家属或其他不明真相的群众对反贪执法工作不理解、少数人借机恶意炒作试图破坏政府形象等等原因。然而，必须注意，这些原因实际上很大意义上不过是后来发生的社会风险的“导火索”而已，其危害后果的严重程度往往并不由作为原因的“导火索”的性质来决定，而是由后来发生的社会风险这一“炸药”的威力决定。因此，这便使得在反贪工作中引入风险评估预警机制显得格外重要。只有将不同领域的案件分门别类，充分考虑各类案件在各个诉讼阶段的特点，然后综合案件具体情况，以及对拟采取的各项执法措施进行充分的研判和评估，然后在此基础上确定风险等级和预警等级，并作出相应的防范化解应对措施，才可能有效地预防、消解直至化解社会风险的发生，最终达到政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

(二)构建反贪工作风险评估预警机制是社会管理创新的必然要求

伴随着我国社会主义市场经济体制基本框架的初步建立，与之相适应的经济政策和宏观调控机制也基本成型，并在现代化建设的实践中逐步完善。但是，构建社会主义和谐社会所要求的社会建设和社会管理的基本制度框架尚不完善，亟待健全。特别是由于我国社会正处在转型时期，社会问题日渐凸显，社会矛盾日趋复杂，对传统的社会管理方式提出了更高的要求和挑战。为响应党中央近年来提出的创新社会管理格局的倡导，2010年2月5日，最高人民检察院印发了《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，明确要求把风险评估作为办理案件的重要环节，建立健全执法办案风险评估机制。可见，执法办案风险评估预警机制正是检察机关创新社会管理中的一项重要工作，是一项重要的制度创新形式。传统学说常常将公平、公正、依法办案作为检察工作的最高宗旨。然而，在新的社会发展形势下，如何在检察工作中更好地贯彻效能、风险等科学管理观念，则同样显得相当重要。具体联系到反贪工作，只有在执法办案中做到公平、公正和依法办案，尽可能提高工作效能，规避风险，化解矛盾，方可真正地认为实现了检察工作的科学化，这正是中央提出的社会矛盾化解、社会管理创新与公正廉洁执法等三项重点工作的要求。因此，在当前社会管理创新的语境下，在确保公正廉洁执法和化解社会矛盾的前提下，反贪部门在执法办案过程中引入风险评估预警机制，既是其适应执法环境、履行自身职能的体现，又是检验其执法能力和提高执法公信力的综合体现。

二、构建反贪工作风险评估预警机制应遵循的原则

前面已经指出，风险评估预警机制仅是检察机关反贪部门在执法办案过程当中，针对执法行为是否存在引发不稳定因素等办案风险，进行分析研判、论证评估而提出的相应的处理意见和一系列应对措施。因此，从其性质上说，它仅仅是一种防患于未然的事前机制，其本身并不能完全防止社会风险的发生。为有效防止办案过程中的社会风险，反贪部门必须根据社会管理创新的要求，改进办案的方式方法，积极化解社会矛盾，尽可能地降低社会风险。具体而言，在反贪工作风险评估预警工作中，应当遵循以下原则。

(一)服务经济社会发展大局、客观全面、动态研判、及时评估、强化预警原则

办案过程中，反贪部门必须准确掌握经济社会发展大局要求，遵循实事求是、客观全面的原则，从动态而不仅仅是从静态的角度对办案风险进行准确地观察和判断，根据案件诉讼环节和当事人的思想状况、办案环境的变化，及时进行评估，以有效强化预警，确保不漏掉一个风险。

(二)立足反贪职能，遵守法律规定，秉持依法办案与化解矛盾相结合的原则

依法办案是检察机关的应尽职责，是对检察工作的最低要求。反贪部门只有严格依法办案，严把事实关、证据关、定性关、处理关，才有可能达到防范社会风险的效果。

(三)谁决定、谁评估、谁防范、谁化解，做到案结事了、责任到人的原则

案件的承办部门和承办人既是执法办案的责任主体，也是风险评估预警机制的执行主体，必须将防范和化解矛盾贯穿执法办案过程之始终，推行谁决定、谁评估、谁防范、谁化解的原则，充分履行其执法办案与维护稳定的双重责任，实现案结事了、责任到人。

(四)将释法说理贯穿于执法办案之始终，主动接受社会的监督原则

对于群众反映强烈、矛盾尖锐突出，可能引起群众集体上访或有群体性事件苗头等直接涉及群众切身利益的案件，反贪部门在采取相关措施的同时，要积极与有关部门协调，将释法说理贯穿于执法办案之始终，做好群众工作，主动接受社会的监督，以及时化解社会矛盾，缓和社会矛盾，减少社会对立，防止群众集体上访或群体性事件，切实维护社会和谐稳定。

(五)评估预警与处置化解相统一的原则

评估预警与处置化解均是执法办案风险评估预警工作的重要内容。其中，前者是前提和基础，后者是目标和归宿。必须明确这二者紧密相连，缺一不可。没有准确的评估预警机制，处置和化解将会流于空话;忽视风险的处置和化解措施，亦会使评估预警机制没有意义。因此，一定要着力促进评估预警与处置化解的有效衔接，构建二者的相互支撑机制，实现评估预警准确及时，处置化解依法得当，最大限度消解执法办案风险，最大程度降低风险发生概率。

(六)时空适度性原则

在办案过程中，反贪部门要注意选择办案时空和办案方式。比如在国家和地方重大社会政治活动期间，要慎重立案，防止因查办案件产生不良影响和后果;在办理涉及国计民生的重大项目或其他重大工程项目的案件时，要慎重或果断采取强制措施，不得影响公司企业的生产经营，不得影响重大项目的建设进度;要针对办案行为可能引起的结果，积极开展个案预防，延伸和巩固办案成果。

三、反贪工作风险评估预警机制的范围与内容

(一)反贪工作风险评估预警机制的范围

由于反贪侦查工作所涉及的范围较为宽泛，因而其风险评估预警机制的范围/领域也是相对较为广泛的。既要依照不同领域的案件进行初步的风险评估(如直接涉及国家或地方重大工程项目建设中的贪污贿赂案件，或关涉到公司企业职工或农民等群众切身利益紧密相关的贪污贿赂案件，以及可能引起群体性事件、重大上访事件的贪污贿赂案件，等等)，又要考虑案件在各个诉讼阶段的特点进行风险评估(如初查阶段、立案阶段、追逃阶段等等)，还要考虑拟采取的执法措施(拟采取或变更强制措施、拟采取强制性措施如查封、扣押、冻结财产)可能产生的社会风险，然后综合考虑，确定风险类别与风险等级，进而设定相应的预警机制，最后制定防范与处置预案。

(二)反贪工作风险评估预警机制的内容

反贪工作风险评估预警机制的内容既包括被评估人的基本情况、主要诉求、案情基本情况，又包括案件处理可能引发的后果(如是否会引起相关当事人上访;案件的下一环节能否顺利进行;社会舆论对案件处理结果的反映;案件处理的政治效果、法律效果与社会效果分别如何等等)，还应包括对这些可能引发的后果所应采取的预警机制以及风险化解方案。具体来讲包括以下方面：

1．执法办案各环节是否会引发危害经济发展的后果;

2．犯罪嫌疑人的身体状况、家庭情况、心理状况和拟采取的强制措施是否相适应，案件处理是否可能引起犯罪嫌疑人采取自伤、自残或自杀等过激行为;

3．拟作出的不立案或撤案决定是否会引起该单位或群众的集体上访;

4．案件办理的各个阶段、所采取的各种措施是否符合法律的规定;

5．案件是否能顺利进入下一环节;

6．执法办案可能引发的后果所应采取的预警机制以及风险防范与化解方案;

7．其他可能造成案件风险、需要评估的内容。

四、反贪工作风险评估预警机制的具体实施

(一)建立反贪工作风险评估预警机制指标

建立反贪工作风险评估预警机制指标，首先必须对反贪工作案件的重点领域进行合理归类，然后结合执法过程中所采取的法律措施和案件阶段，对各种具体情况进行研判，预测可能引起各项社会风险，进而设计一套横向到边、纵向到底的风险评估指标体系。

1．对反贪工作重点案件领域进行合理归类。

风险评估预警方案的制定尽管是反贪工作中相当重要的一项工作，因而有必要进行一案一评估。不过，评估的重点当然应当放在重点领域案件的评估方面。这些重点领域具体包括：涉及国家或地方重大工程项目建设中的贪污贿赂案件;与重大社会事件、重大社会活动相关联的贪污贿赂案件;直接关涉到公司企业职工或农民等群众切身利益紧密相关的贪污贿赂案件;新闻媒体、社会舆论普遍关注的贪污贿赂案件;有可能引起群体性事件、重大上访事件的贪污贿赂案件。

2．结合执法措施设计评估指标。

在进行风险评估和预警等级评估时，除了重点参考上述评估的指标内容(如案件处理是否可能引起犯罪嫌疑人采取自伤、自残或自杀等过激行为;拟作出的不立案或撤案决定是否会引起该单位或群众的集体上访，等等)，还必须具体结合案件可能采取的执法措施来设计评估指标，进行风险评估。具体说来主要有：

拟作出不立案决定的案件;拟采取或变更强制措施(如传唤/拘传风险、取保候审风险、监视居住风险、拘留风险、逮捕风险，等等)的案件;拟采取强制性措施(如查封、扣押、冻结财产)的案件;与侦监部门、公诉部门或法院存在观点分歧的案件;检察人员在执法过程中存在违法违纪等问题的案件;拟作出撤销案件决定的案件;可能引起其他执法风险的案件。

3．结合案件阶段设置风险指标。

同样，在进行风险评估和预警等级评估时，除了参考上述评估的指标内容，结合各项执法措施，此外还有必要结合案件阶段来进行风险评估，研判各个阶段可能发生的社会风险及其发生概率。

根据反贪工作的性质，其具体办案阶段主要包括初查、立案、侦查等阶段。因此，可结合办案阶段设置以下风险指标，如初查阶段的风险、立案阶段的风险、讯问阶段的风险、搜查阶段的风险、追逃阶段的风险等等。

(二)综合风险评估情况，设置预警等级，拟订防范化解方案

首先，根据上述案件领域分类、案件过程、案件阶段与拟采取的执法措施，综合案件影响力的大小和可能引发的后果的严重程度，合理设计风险评估等级。如可由高到低分为一级风险、二级风险和三级风险等。如对于案件影响巨大、社会关注度极高，极有可能出现突发性事件、群体性事件或其他严重不良后果等情况的，可以归为一级风险;对于案情具有较大复杂性、在一定范围可能引起舆论与媒体关注以及可能出现当事人或其近亲属自杀、自残或实施暴力行为或产生其他不良社会反应的案件，可以归为二级风险;对于对于案情具有一定复杂性、当事人或其近亲属对案件处理存在疑惑或不理解、可能引起涉检上访的案件，可以归为三级风险。

其次，对风险评估等级进行了初步设计之后，下一步工作便是合理运用评估方法设置预警等级。一般说来，风险评估等级与预警等级成正比，即风险评估等级越高，预警等级也就越高，采取预警机制的必要性也就越大;反之，风险评估等级越低，预警等级也就越低，采取预警机制的必要性也就越小。但是，风险评估等级与预警等级毕竟不是一回事。实践中，由于风险评估等级仅是对风险发生的可能性作出的判断(定性评估)，至于其是否发生以及在多大可能性上发生(定量评估)，这乃是预警机制需要重点解决的问题。也就是说，风险发生的可能性越大，就越有必要采取预警机制，这时的预警等级也就越高。因此，这里还有一个发生概率的问题。具体来说，如果某个案件，其风险等级很高(如一级风险)，但是其发生率却很低，这时是否给该案件启动一级预警，则仍是要结合案情进行综合判断的问题。反过来，如果某个案件，其风险等级不高(如三级风险)，但是其发生的可能性却极高，这时便要综合各种情况，适时启动较高级别的预警机制，而不一定仅仅将其定位于三级预警。

(三)建立合理的评估程序和多元的风险防范与化解机制

在评估程序机制的构建方面，必须实行一案一评估制度。首先由案件承办人深入了解案情背景情况，密切关注并跟踪社会反应，对执法办案风险进行初步评估，并出具《执法办案风险评估情况报告》，对存在的风险和评估理由进行逐一说明，并在汇报案件时作为一项重要内容向部门负责人提出。部门负责人应当及时组织本部门有关人员进行评估，形成明确具体的风险评估论证意见，提出风险预警等级建议并拟定防范化解方案，报相关领导审核。

就具体的程序来说，可以遵循案件承办人初评、部门复评，然后按照预警级别报主管检察长或检察长审批的程序。

对于反贪工作中可能出现的各种风险，责任部门应当根据反贪工作的性质，结合具体案件情况，因时因事，采取多种方法，如法治教育、释法说理、心理疏导、书面说理、公开听证、专家论证、公众参与、案件评判、联合接访、司法救助、舆论引导、法律手段等等多种方法，逐一予以分析应对，最后进行防范和化解。

此外，对于风险防范与化解事项超出承办部门职责的，或者经承办部门积极执行风险防范化解方案后仍可能出现矛盾激化或风险未得到有效消解的，应当报告有关领导，采取相关措施。必要时要取得相关部门的共同协作，积极开展风险防范与化解工作，特别是对于存在重大紧急办案风险、预警级别很高的案件，承办机关应当及时将有关情况向相关领导报告，迅速及时采取紧急措施，防止风险发生或进一步扩大。

(四)建立健全风险评估预警机制中的责任制度

欲使风险评估预警机制发挥良好的效果，必须建立健全相应的责任制度，使该制度能够有效地落到实处。

首先，应把执法办案风险评估预警工作落实情况作为绩效考核和办案质量评查的重要内容，落实到具体的责任人，确保该项工作落到实处。如案件承办人应当承担结合案件作出风险的有无、大小等方面的初评的责任;部门负责人应当承担出具风险评估论证意见、风险预警等级建议以及拟定防范化解方案是否科学合理的责任;主管领导最后承担判断失误、处置不及时或决策失误的责任，等等。

其次，要利用风险评估预警工作这个契机，追查在反贪工作中违法违纪的行为。对于没有开展风险评估预警工作，或者在工作中搞形式主义、弄虚作假、严重不负责任的，应予以警告处分，并责令限期整改，改进工作;发现国家工作人员不作为、乱作为，违法乱纪，损公肥私，严重侵害公众利益，甚至可能导致社会风险发生的情况，要及时查处，并向有关部门提出消除隐患、堵塞漏洞、健全制度、强化管理的建议，加强与其他执法机关配合协作，努力推进社会管理创新，形成化解执法办案风险的合力。

最后，对于已经发生风险，导致不良后果的，必须严格追究相关人员的责任。实行责任倒查，从直接责任人开始，一级一级逐级追溯相关人员直至领导人员的责任。对于工作责任心不强、措施不得力、处置不及时及违法违纪办案造成不良社会影响以致最后发生重大风险事故的，必须根据情节轻重，追究相关人员的行政责任直至法律责任。