完善惠农政策保护农业劳动者利益

李明华

（中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

当前，促进农民分化[1]是我国农业现代化建设的重要内容，也是实现农民群体自我发展的根本途径。农民的分化既能满足我国工业化和城市化加速推进的需要，又能满足农业现代化和社会主义新农村建设的需要。在农民分化的过程中，农业劳动者[2]是稳固农业基础地位，实现农业现代化和建设社会主义新农村的主体，才是新时期真正的“农民”。在此新形势下保护农业劳动者利益，合理配置农业资源，提高农业比较利益，确保农民增收，对改革和完善惠农政策提出了新要求。只有惠农政策突出对农业劳动者利益的保护和增进，才能提高惠农政策的实施效益，才能充分调动广大农业劳动者的积极性和最大限度地释放他们的创造力。

1 惠农政策与农业劳动者之间的关系

由于农业在产业体系中的特殊地位，在市场经济国家和地区，几乎都存在着对农业、农民的支持和保护政策。惠农政策是中国特色称谓，是指党和政府为了鼓励和发展农业生产、农村建设和农民增收及生活质量提高而制定的若干扶持和倾斜政策，包括各种制度、项目和措施[3]。“惠农”政策指政策的价值取向在于使农业、农村和农民受益。公共选择理论认为，社会的落脚点在于利益，尤其是经济利益。由此可见，惠农政策的制定和实施，必然是以关切农民利益为核心内容，以发展和提升农民利益为价值导向。然而当前惠农政策制定的视角是从农业和农村的宏观层面出发的，忽视了农民分化的实际情况，尤其没有认识到农业劳动者利益才是惠农政策的重点，影响了政策的实施效果。有研究报告指出，保护农民权益既要把农民作为一个整体，也要关注农民内部权益状况的差异化。要研究不同农民群体、不同地区农民的权益所面临的突出问题，从而有针对性地开展工作[4]。因此，分析惠农政策与保护农业劳动者利益之间的关系，是确定惠农政策改革思路、方向和措施的前提。

1.1 惠农政策初步增进了农民利益

改革开放30多年来，围绕农业、农村、农民问题，党中央出台了一系列重要政策文件，包括数个中央全会文件和13个中央“一号文件”，已经基本建立了以科学发展观为主线，以“多予、少取、放活”为方针，以全面建设小康社会为目标的“三农政策”体系。这些政策的出台，促进了农业生产发展，促进了农村面貌的改变，在一定程度上满足了农民的利益需求，使农民利益保护方面取得了前所未有的改变和进展。

第一，惠农政策的实施，促进了农业生产水平的极大提高和农产品的持续增长，满足了广大农民的生产生活需要。农业生产发展是实现农民利益的基础，近年来我国农产品的生产数量连年持续增长，满足了农民的生产生活需求。农产品市场的健康平稳运行，改善了农产品供求关系，满足了城乡居民增长的消费需求。农民从事农业生产的条件也得到了极大改善，部分地区逐渐实现农业生产机械化和现代化。农产品产量的增长和农业生产条件的改善为进一步维护广大农民群众的利益奠定了坚实的基础。

第二，国家对农业“少取、多予、放活”的方针和全面免除农民税收等政策，保护了农民群众的利益。2004年以来，中共中央、国务院连续下发了8个关于农村工作的“一号文件”，把促进农业、农村发展和保护农民利益放在重要地位，国家大力实施了各项惠农政策，农民收入有了较大增长。农业税的减免减轻了农民的缴税负担，提高了农民收益和种粮积极性，改善了干群关系，促进了农村的稳定和社会发展。国家采取了一些措施对农业进行补贴，促进了农业生产发展，农民收入有了大幅增长。

第三，惠农政策加快了“建设社会主义新农村”的步伐，为农民的生产生活水平提高提供了更好的条件。2005年10月，党中央在中共十六届五中全会上提出“建设社会主义新农村”的农村社会发展目标。目标的提出，开始从整体上确立实现和发展农民的根本利益为核心的农村社会发展思路。在“以城带乡、以工促农”政策的指导下，国家加强了对农村地区的基础设施建设、教育、医疗、环境保护、社会保障等转移支付的力度，加大了对农村经济和社会发展的投入，努力为农民的发展创造更好的条件。

1.2 农业劳动者阶层的特殊性决定了惠农政策重点

在我国，农民分化已是不争的事实，在有着“农民身份”的群体中，只有农业劳动者真正地扎根于农村，投身于农业，是真正的“职业农民”。农业劳动者是当前中国社会规模最大的群体。他们不仅仅是从事农业生产的劳动主体，也是参与市场经济的经营主体，更是新农村建设主体。他们的劳动成果直接决定着整个农业产业生产力状况和农业市场繁荣程度，他们的发展能力状况直接决定了新农村建设的进程。因此，农业发展的深厚动力和新农村建设的强大力量蕴藏在亿万农业劳动者之中，只有充分调动广大农业劳动者的积极性，最大限度地释放他们的创造力，我国农业现代化和社会主义新农村建设的目标才能实现。而要使广大农业劳动者的积极性和创造力得到充分发挥，首先就要保障农业劳动者利益，满足他们的需求。

长期以来，我国农业劳动者的经济、社会、政治等利益都没有得到有效的保护，利益受损情况经常发生，弱势化问题没有得到切实解决。要改变这种状况，需要重新认识农民，调整农村各阶层利益关系，发挥惠农政策资源引导和配置作用，集中力量保护农业劳动者利益，调动他们的积极性。在农村开展任何一项工作，实行任何一项政策，都必须首先考虑是有利于调动还是会挫伤农民的积极性，是维护还是会损害农民的物质利益和民主权利，是解放还是会阻碍农村生产力。这是制定农村政策必须坚持的基本原则，也是检验政策是否正确的根本标准[4]。因此，惠农政策要区别农民中的不同群体和阶层，重点针对农业劳动者的特点采取直接有力的措施，减轻农民负担，增加农民收入，调动其积极性。

1.3 集中力量保护农业劳动者利益是完善和落实惠农政策的着力点

农业保护政策措施的根本目的或基本出发点是培植农业的综合生产能力和市场经济竞争能力，促进农业持续稳定健康发展[5]。从产业保护角度上看，惠农政策着重于培植农业自身发展能力的强化性保护以及事后弥补和求助的补偿性保护。强化性保护政策有改善农业生产条件、加强农业科技推广、保护农用土地、资源和生态环境等；补偿性保护政策措施有价格补贴、农民收入补贴、农产品储备制度等。从新农村建设发展的角度上看，惠农政策着重于农村综合改革，如城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等。2006年农村政策以新农村建设为主题，强调以城乡统筹为核心的农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设等；2008年中央一号文件再次强调一定要抓好政策落实，继续扎实推进社会主义新农村建设等一系列政策，加大宣传力度，充分发挥政策引导和激励作用。惠农政策大多都是针对农业发展与农村改革提出的综合措施，缺乏有针对性的保护和提升农业劳动者利益的政策措施。虽然这些综合政策措施的实施，也同样会改善和增进农业劳动者利益，但是这样的惠农政策过于强调普惠性和覆盖面，缺乏对不同农民群体利益需求的差异化考虑，从而造成了惠农政策效果不佳。正如有的学者研究指出，我国农村政策都针对笼统的“农民”，政府出台的大多数惠农政策没有充分考虑农民分化的现实，没能有意识地保护农业劳动者的利益，制度设计在现实中难免发生错位[6]。因此，改革和完善惠农政策，要把农业劳动者利益放在惠农政策中心地位，把保护和增进农业劳动者利益作为决策首要考虑的问题。即中央制定的惠农政策，要确保农业劳动者的主体地位，维护农业劳动者的根本权益，同时也要照顾到农业劳动者的特殊利益。根据我国目前惠农政策措施的目标结构和目标水平，应突出政策措施的重点，把集中力量保护农业劳动者的利益作为完善和落实惠农政策的着力点，提升惠农政策的实施效益。

2 改革和完善惠农政策的宏观思路

2.1 把保护农业劳动者利益和促进农业现代化结合起来

我国农业发展转型的方向是促进传统农业向现代农业的转变，走中国特色农业现代化道路，努力提高农业物质装备水平，强化农业科技支撑，发展农业产业化经营，实现农业综合生产能力不断增强[8]。农业劳动者是发展现代农业的主体，需要广大农业劳动者用现代科技武装农业、用现代机械设施装备农业、用现代经营理念和组织方式管理经营农业。农业劳动者自身的经济能力、知识水平、劳动技能直接决定了现代农业发展的进程。提升农业劳动者发展现代农业的能力，就是保护农业劳动者发展利益的直接体现。为此，只有把保护农业劳动者利益与发展现代农业有机结合起来，才能提高政策的针对性、有效性和前瞻性。因此，在探索建立农业劳动者利益保护机制和政策的过程中，必须加强研究和制定符合现代农业发展方向条件的农技支撑政策、补贴政策、财政转移政策和金融政策。

2.2 把保护农业劳动者利益和统筹城乡建设结合起来

城乡统筹最核心的内容就是城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化。让农业劳动者享受城乡基本统一的公共设施和公共服务，是维护农业劳动者社会利益和提高农业劳动抗风险能力的重要基础。目前公共财政覆盖的农村范围有限，农村的社会公共事业和社会保障尚未完善，农村公共服务水平低，城乡面貌反差大。为此，统筹城乡发展必须切实保护和增进农业劳动者的社会利益。按照城乡统筹发展的要求，加快发展农村社会公共事业，缩小城乡基本公共服务差距，制定相关支持政策，努力实现农业劳动者住有所居、学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医。

2.3 把保护农业劳动者利益和促进农民分化结合起来

农民分化是社会现代化进程中的必然现象。农民分化既指农业剩余劳动力向非农领域的转移，又指具有农村社区居民身份的人向具有城镇社区居民身份的人转变。农民分化的实质是农民就业的转移和农民身份的转变。目前，全国有2.42亿农村劳动力转入非农产业和城镇就业。引导农村劳动力有序进入非农产业和城镇，既能增加农民就业增收的渠道，也能加速工业化和城镇化进程。在我国人多地少的现实条件下，还能改变人均农业资源占有量状况，为农业劳动者扩展农业资源，提高生产经营规模提供有利条件。因此，促进农民分化，实现农村人口向城市转移，也是增加农业劳动者利益的间接手段。加速研究和制定农民变为市民的城市化政策，一方面要提高向非农产业和城市转移的农民的工作技能和生存能力，使他们能彻底摆脱对土地等自然资源的生存依赖和发展依赖；另一方面要利用工业化和城镇化发展为农业人口提供充足的就业岗位和适宜的生活保障条件，使农业人口大规模转移到城镇就业和居住生活，真正实现“离乡离土”。

3 改革和完善惠农政策的基本途径

3.1 以完善产权制度为基础，维护农业劳动者财产利益

产权是一种权力结构的集合,它包括所有权、使用权、转让权和收益权等。在农业劳动者产权结构中，土地承包经营权是其产权的核心，它是农业劳动者生存和发展的基础，也是农业生产中重要的资源要素。切实保障农民的土地承包权，是对农业劳动者权益最直接、最具体、最实在的保护。依法保护农业劳动者的土地承包权益，是党在农村长期坚持的基本政策，现已基本建立了符合我国国情的产权制度法律体系。我国《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《农业法》等法律法规，对农业劳动者产权利益的保护都有明确的法律规定。就今后的惠农政策而言，关键是制定保护农业劳动者产权利益的具体配套政策，重点是要强化其产权权能，明确对涉农产权的使用权、处分权和收益权，切实维护农业劳动者的财产利益。

改革和完善惠农政策，维护农业劳动者产权利益：一是要坚持土地基本经营制度长期不动摇。引导农业劳动者珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高产出率。二是要依法按程序征用土地，严格报批手续。制止和查处在招商引资、发展城镇化和村庄住宅建设过程中，未经报批滥征、乱占农民土地以及“以租代征”等违法违规行为。三是在征地过程中要依法给予农业劳动者补偿，妥善安排好失地农民的生计。要制止随意降低补偿标准和挤占、截留、挪用征地补偿款的行为。四是要规范土地承包经营权流转。可以通过转包、出租、转让或委托代耕等方式，在依法、自愿、有偿的原则下进行经营权的流转。五是探索农村集体组织以入股租赁等方式参与商业用地开发和经营，在国家、集体和农民之间合理分配土地增值收益，让更多农业劳动者能获得财产性收入。

3.2 以提高农业组织化程度为导向，提升农业劳动者竞争能力

我国在农村实行家庭联产承包经营制，极大地调动亿万农民的生产积极性，解放了农村生产力，但也形成了农户分散经营的局面。这种状况下，无论是面临市场竞争，还是维护自身权益，农业劳动者都处于无力无助状态。农民组织程度弱化和自我保护能力低下，已成为农民利益减损和制约农业发展的主要因素。农业劳动者必须建立自己的组织来代表维护自身利益，提高竞争能力。

为此，惠农政策要在保障农民家庭承包经营主体地位的基础上，着力提高农业劳动者组织化程度和家庭经营的集约化水平。首先，要完善农村基层自治组织，确保农业劳动者当家作主的权利，使基层自治组织成为农业劳动者利益的忠实代表。同时赋予基层自治组织更多的权力和功能，使其成为代表农业劳动者与其他利益群体包括政府政权进行博弈的“官方”组织。其次，要致力于培育多种形式的农业专业合作社、农业劳动者协会、农业服务公司、家庭农场协作社、农业专业行业协会等农业劳动者自己的经济经营组织，通过这些组织来帮助农业劳动者抵御各种风险灾害，维护和增进农业劳动者的生产经营利益。在此基础上，探索建立“企业+基地+农户”、产供销一体化、贸工农一体化式的大型合作经营组织，并通过订单合同、投资入股等方式形成平等互利的紧密链接机制，实现农业劳动者生产经营利益的更大增进。最后，应建立农民自愿参加的协会组织，对内为农民提供多种服务，对外则代表农民利益与其他利益主体进行平等互利的合作，监督各类农业法律、法规的执行，在政府宏观决策中争取对农业有利的决策，在经济往来中提高农民的谈判地位，维护农民合法权益。

3.3 以增加农民收入为重点，提高农业劳动者生产生活水平

党的十六大以来，中央出台了“四取消”（取消农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税）和“四补贴”（对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴）等为主要内容的直接补贴惠农政策，减轻了农民的负担，增加了农民的收入，提高了生产服务水平，切实保护和调动了农民的积极性。这种免（减）税+补贴的方法对于增加农业劳动者收入固然很重要，但是在整个农业生产效益低下，竞争能力不足的情况下，国家的政策制定中始终存在确保农产品有效供给和农民增收困难的矛盾，农业劳动者收入增长速度始终难以达到国民收入的平均增长速度。因此，解决这一矛盾，加快提高农业劳动者收入是党和政府制定和实施的惠农政策的重点。

首先要进一步完善农业扶持政策。要调整我国收入分配结构，适当向农业和农民倾斜。要努力扩大预算内农业基本建设投资基数，切实落实好国家投资项目的配套资金。进一步调整投资方向和投资结构，按照WTO规则，运用好“绿箱”、“黄箱”政策，重点支持农业化经营、农业科技、市场体系、农民教育培训和农业基础设施建设，把有限的资金真正用于与农民增收直接相关的项目建设上。进一步建立健全多元化的农业投入机制，运用财政补贴、贴息、奖励、税收等措施，鼓励多种经济主体增加农业投资。引导和支持工商企业资本、民间资本、信贷资本、外资等多种资本投向农业，多渠道借助外部资本的参与，促进农业发展、农民增收。其次要努力搞好各项服务。增加农业劳动者收入必须为其提供各种有效服务，要围绕农业劳动者的生产经营搞好科技服务、信息服务和市场服务。最后要切实减轻农民负担。减负就意味着增收，要进一步加强农民负担监管，严肃查处各种加重农民负担的违法违纪案件。搞好农村税费改革，公开农村财务和民主理财、涉农收费、价格公示制度，从根本上减轻农民负担，为农业发展和农民增收创造良好的外部环境。

3.4 以发展农村公共事业为支撑，切实提高农业劳动者社会保障水平

长期以来，农村公共事业发展滞后，城乡公共资源配置严重失衡，严重影响了农业劳动者着力于农业的积极性和创造力。加快发展农村社会公共事业，着力改善农村民生是改善农村生产生活条件，提高农业劳动者生存能力和发展能力的重要保障。为此，惠农政策的推进应结合统筹城乡发展的目标，推动公共财政向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，不断改善农民生产生活条件，让广大农业劳动者分享改革发展成果。首次要大力办好农村教育事业。巩固农村义务教育普及成果，提高义务教育质量，完善义务教育免费政策和经费保障机制。加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费。增强高校为农业输送人才和服务的能力，办好涉农学科专业，鼓励人才到农村第一线工作，对到农村履行服务的毕业生实行代偿学费和助学贷款。其次要完善农村医疗卫生事业发展。巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。完善农村医疗救助制度。坚持政府主导，整合城乡卫生资源，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，办好县级医院、乡镇卫生院，支持村卫生室建设，向农民提供安全价廉的基本医疗服务。最后要建立新型农村社保制度。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。

3.5 以提升政策执行绩效为保障，切实实现农业劳动者利益

切实维护和实现农业劳动者利益，针对当前惠农政策执行中存在的问题，要积极防范惠农政策的执行偏差，努力提升政策执行绩效，确保政策目标的实现。一要提高惠农政策制定和政策执行机构设置的科学性；二要完善惠农政策实施管理体制，减少中间环节，降低行政成本；三要制定科学的惠农政策绩效评价体系，使政策实施满足于农业劳动者的主体性需求。四要完善责任追究制度，加强对政策执行的监督，最终使惠农政策执行更加有效和公平。五是要建立健全政策推行的信息反馈机制，保障惠农政策执行达到预期目标，真正成为惠利于民、便利于民和造利于民的好政策。

[1]李培林.中国社会分层[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[2]周批改.惠农政策应集中力量惠及农业劳动者[J].湖南农业科学，2011，（10）：2.

[3]邓 谨，张金梅.惠农政策执行绩效研究综述[J].中国农学通报，2011，27（14）：157-160.

[4]李小云，左 婷.中国农民权益保护研究[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[5]中共中央文献编辑委员会.江泽民文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，2006.

[6]易炼红.健全市场经济条件下的农业保护体系[M].长沙：湖南人民出版社，1998.

[7]温铁军.中国农村基本经济制度研究[M].北京：中国经济出版社，2000.

[8]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 [N].人民日报，2008-10-20.