和谐空间视野下的城中村改造制度研究*

生青杰

(河南城建学院，河南平顶山467036)

1 城中村是我国快速城市化背景下城市内一种独特空间

目前城中村还没有形成各个学科普遍认可的定义，学者们从各自的研究角度界定和描述城中村。张建明认为，“城中村是位于城市边缘地带，一方面具有城市的某些特征，享有城市的某些基础设施和生活方式，另一方面还保留着乡村的某些景观，以及小农经济思想和价值观念的农村社区”[1]。代堂平认为，“城中村是指从地域角度已被纳入城市范畴的局部地区，就其社会属性而言，仍属于传统的农村社区的矛盾现象，是一种特殊社区”[2]。贾生华认为，“城中村”的本质可以理解为“各种利益相关者不同利益相互关系的联结”[3]。李俊夫认为，“城中村是指位于城市规划区范围内，被城市建设用地包围或被包围的、没有或仅有少量农用地的村落”[4]。李诚认为，”城中村不仅是空间概念，更是社会经济概念，它是指在城市建成区范围内所保留着的在社会结构、经济生活、人员身份及管理方式等方面依然传承农业社会特点的农村聚落点”[5]。综合各种观点，作者认为，从更抽象意义看，城中村是中国快速城市化快速中出现的一种独特的空间。这种空间独特性体现在：

(1)独特政治空间。城中村仍延续二元管理体制，仍然保留着原有的农村管理模式。土地归村集体所有;社会事务由村民委员会自治管理，村规民约是重要的社会管理规范，管理的一切费用由集体承担;村民仍是农业户口，可以参与村集体经济组织的管理。

(2)独特经济空间。城中村的经济模式以房屋租赁为主，村民的主要经济来源是出租房收入、集体分红及小型的商业和服务业收入。城中村集体经济收益主要依靠征地补偿和留用地建设房屋出租收益。

(3)独特社会空间。城中村有三种人，即城中村居民、流动人口和城市居民。城中村居民仍是农业户口，但往往不从事农业活动;流动人口数量往往超过本村村民;还有多种职业的买不起商品房的城市居民。城中村成了非城市、非农村的低成本大型混合居住社区。

(4)独特文化空间。村民们仍然有浓厚的农村习惯，村规民俗是城中村的主导文化;但村民的饮食、生活习惯、行为方式、文化娱乐己趋向城市化。

(5)独特生态空间。这种独特性体现在既非绝对的城市空间，也非纯粹的农村空间，而是混合空间。

2 城中村空间形态的生成与析因

城中村空间的形成既有内部原因，也有外部原因。内部原因是在中国快速城市化背景下，城市政府、集体、失地农民对生存空间权益争夺的结果;外部原因是缺失保障的流动人口的巨大居住需求和失灵、失衡的房地产市场。

2.1 内部因素

2.1.1 政府对农村空间的占有

尽管土地征收是一种世界性普遍现象，但在我国土地征收是一种强制行为，被征地者必须服从。特别是分税制后，地方政府的财政能力受到严重削弱，土地生财成为重要依赖，因此，在快速城市化和发展经济背景下，地方政府加大对农村空间的征收。地方政府为了减少因征收引起的村民转变为市民的高昂成本和征地的阻力，一方面，采取绕开农村居民点和村建设用地，只征收农村耕地为主的迂回策略，从而不造成完全意义上的“失地农民”，另一方面，地方政府在征收农村土地的同时，返还给农村集体经济组织一定比例的土地，作为农村集体建设用地，从而减轻了地方政府安置被征地农民的经济与社会成本。这样，在城市的国有土地上仍保留下集体的村庄。

2.1.2 集体对留用地空间的占有

在分税制后，中央财政明显好转，但乡镇级基层财政不堪重负，这导致低水平的公共产品与服务的供给，更进一步影响到乡级政府与村民组织的关系。与乡镇的财政困境相比，村级财政更是困难重重。但村级政府却代替乡镇政府承担了过多的事权。农村集体经济组织是城中村最基层的管理单位，不但得不到乡镇政府的财政支持，还应对乡镇政府名目繁多的干预而抽取财务资金，村集体经济组织陷入了日益严重的经济困境。

随着城市土地增值收益凸显，集体对留用地的开发建设成了重要目标。不少村集体占用、转让集体土地进行房地产开发与经营，擅自占有空间进行违法建设成为主要手段。

2.1.3 村民对出租空间的占有

在土地征收中，政府仅根据当时生活水平给予失地农民一次性经济补偿，没有从根本上为他们提供城市就业的出路和解决社会保障问题。农民失去了土地，又缺乏必要的生存技能，微薄的补偿费用也不足以解决他们生存问题。随着城市的发展，土地的增值功能日趋凸显，而城中村村民最大的依赖就是原有的宅基地，这成为他们解决就业及保障的重要出路。

在强大的市场需求力的诱导下，城中村原住民采取集体性的、以私搭乱建、加建和扩建为主要形式的违章建筑以争取最大的出租空间，成为其获取生存空间的主要载体。在城市化初期地方政府忙于城镇土地的扩张、发展和建设，对此行为无暇顾及，致使违章建筑泛滥，等到集体和村民从中获取利益时，政府又缺乏足够手段制止违章建筑现象。村民个人的物业面积越来越大，公共空间越来越小，城中村的环境越来越差。

2.2 外部因素

2.2.1 城市化人口迁移形成的强大市场推力

在快速城市化过程中，大量农民涌入城市。这些人口进入城市，首先面对就是居住问题。政府对城市化新增人口所带来需求估计不足，也无力建设足够的廉租房来满足外来人口的住房问题。与户籍紧密相连的城镇住房政策，无法帮助低收入外来人口解决住房问题，造成了大量外来人口对城中村聚居空间的巨大需求。城中村，事实上成了解决大量外来人口旺盛居住需求的居住空间，成为了外来人口聚居区。

2.2.2 失灵的房地产市场产生的诱导力

房地产市场的发展改善了居民的住房条件，但是房地产市场存在严重失灵，不断上涨的住房价格让城市越来越多的城市居民无法承受，而政府保障房开建不足，促成了城中村出租房市场供不应求，激发更多村民扩建自家住房。

3 城中村是城市中不和谐空间

城中村是上述五种力量交织的非正规空间，由此生成的城中村空间体现出明显的不和谐，具体表现在以下几个方面。

3.1 城中村管理失序

城中村由于城乡二元体制，其建设多为自发性，村集体对建设活动普遍缺乏规划、放任不管。城市政府对城中村管理失控，村民们大量杂乱地建设房屋，使得使居住环境的进一步恶化。

3.2 城中村经济失调

大量的城中村坐落在城市建成区内部，占用了宝贵的城市建设用地，甚至占用的是城市级差地租最高、最宝贵的一类用地。另外，由于城中村土地不能进入土地市场，其土地级差地租无法体现，城中村土地的收益相较于其周边城市上地的收益要低得多。布局凌乱、基础设施缺乏、生活环境极差的城中村，不仅土地利用不合理、不经济，更造成了土地资源的严重浪费。同时，城中村附近的土地、房屋等资产的价值也受其影响而有所贬值。

3.3 城中村社区失稳

城中村成为村民、城市居民和流动人口的混合社区，呈现出很强的杂质性和流动性。村民依靠出租房收入满足生活需要，城市低收入居民收入不高，心理落差很大，外来流动人口数量很大，而城市政府缺乏对大量外来人口进行有效管理，导致城中村内成了城市最不稳定的地方。

3.4 城中村文化失落

村民们还没有从文化心理上融入城市。一方面，村民文化水平较低，缺乏专业技能，就业困难;另一方，城中村许多村民依靠房屋租赁和集体经济的分红过着安逸的生活，创业精神差。因此，城中村既缺失农业文明的勤奋精神，又日渐游离于城市文明之外，城中村文化逐渐失落。

3.5 城中村环境失衡

城中村是历史上自发形成的，俨然另一个世界，路窄屋密，两户人家的窗口可能仅仅相距半米，建筑密度可达90%以上，中间分布一些宗族祠堂。即使是新建的村屋，除了新旧差别，材质差别外，风格与景观没有什么改观。有新屋，无新村，城中村环境给人一种压抑、阴沉、不祥的心理感受[6]。

4 和谐空间视野下城中村改造

法国著名哲学家、空间理论家亨利·列斐伏尔在《空间的生产》一书中指出，空间是社会的产物，社会在生产空间的同时，空间也在积极地塑造社会，空间与社会是互相建构的，一切社会现象必然在空间上形成。同时，社会政治矛盾是在空间上展现出来，这种空间上的矛盾出现缓解了社会关系的冲突，使其能够进一步运作下去。城中村这种特殊的空间反映了现实的力量对比与冲突。因此，构建和谐的空间就需要恰当处理好决定城中村空间形态的五种力量，并尽量使其处于平衡状态。

4.1 合理制约政府权力

政府一方面要探索土地征收制度改革，合理解决征收问题，防止出现新的城中村;另一方面，要正视现实，勇于解决因原征收不当带来的遗留问题。以实现公共利益为己任，充分发挥组织、管理、指导、监督和服务的职能作用，避免与民争利。

构建和谐空间的关键在于，在城中村土地上营造尽可能多的和谐空间，并合理分配这些空间。而城市规划是构建和谐空间的前提与先导，城市规划又体现了政府的公共政策，因此，通过城市规划对“城中村”改造提供有效的技术支撑体系，最大限度地挖掘地块价值，提升项目的升值空间。

(1)科学规划。城中村规划时，政府要充分尊重专家意见，充分保障公众参与权，注重改善居住环境，完善公共服务设施，并注意与周围区域的整体协调，提升城中村的品味与价值。

(2)实事求是。在制定城中村改造规划时，要根据实际情况适当提高容积率上限等规划指标，释放城中村的土地增值收益，提高改造地块的经济效益。

(3)提倡综合开发。既要考虑住房开发，又要适当增加商业、办公等非住宅建筑的开发规模，提高项目综合价值。

4.2 保障失地原村民生存与发展权

城中村的产生，本身就是政府在土地征收中无力解决失地农民就业和社会保障的产物。因此，城中村改造中，不能回避这一历史遗留问题，不能一味依靠经济补偿而走历史老路，应通过城中村改造这一载体积极为原城中村村民创造就业空间和社会保障措施。

出租收入是村民家庭经济收入主要来源，在一定意义上相当部分城中村农民的“就业性”收入和“社会保障性”收入。因此“城中村”失地原住民的利益核心是主要是出租屋问题。在城中村改造中除了保障村民的居住问题，最主要是解决就业与保障问题。

解决就业问题时应注意以下几个方面：其一，农村集体资产通过股份制改造后，村民变成股民，可以分得红利收入。其二，要建立就业创业基金，创建全面的就业创业支持制度。制定相对优惠的政策措施鼓励和引导村民积极进行创业和再就业。按照失地农民的具体情况进行针对性职业技能、思想素质等方面的培训，从而提高其就业、创业能力。其三，在城中村改造中，要分配给村民一定比例商业用房。

在社会保障方面，让村民在就业、医疗和养老保障等方面享受与城市居民同等的待遇。将当前社保覆盖类型由养老保险拓展到合作医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险等方面。

4.3 解决外来人口的居住权

随着城市化的发展，大量人口涌入城市，但是政府向流动人口提供的廉租房严重不足，而城中村实际上承担了廉租房供给的功能。因此城中村改造同时，应当明确适合低收入居民居住的廉租公寓和保障性住房的建设比例，并且以政策规划保证落实，继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能，使低收入人群得到有效安置。

解决外来人口居住问题，除了政府提供帮助外，也需要民间资本的援助，比如可成立“外来人口住房合作社”，他们在缴纳股金成为合作社的一员之后，就能以合作社为主体参与城中村改造。合作社可以出资入股，参与建设和管理出租房，然后将获得的出租房返租分配给合作社的成员，房产则归合作社所有。

4.4 维护农村集体权利

维护农村集体权利就要改革土地征收制度，并且要充分尊重集体土地所有权，未经集体同意并给予合理补偿，不得征收。积极探索集体建设用地使用权流转的新机制，为集体土地房地产合法化寻找制度创新途径。

在城中村改造中，不但要保障村民利益，更要保障集体利益，在集体经济股份改造中，应当明确集体法人股东和个人股东，集体法人股原则上不低于30%。在城中村利益分配中，要保障集体的合法权益。集体的收益应当优先支付村民的社会保障金。

4.5 规制与保障开发单位的开发权

有的地方提出开发商不能参与城中村改造，这种作法也不尽合理。一方面，开发商参与改造可以提高项目的品味与开发价值;另一方面，城中村改造需要巨额资金，应当引进有实力、有信誉、有品牌的开发商参与。但是开发商参与城中村改造时，主要目的与唯一动力就是追求自身最大的经济利益。因而，必须利用城市规划来规范开发商的行为，防止其追求自身利益最大化行为损害社会公共利益。同时还要引入招标投标机制，吸引大型开发商积极介入城中村改造。

[1] 张建明.广州城中村研究[M].广州：广东人民出版社，2003.

[2] 代堂平.关注城中村问题[J].社会，2002(5)：15-17.

[3] 贾生华.城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J].城市规划，2011(5)：62-68.

[4] 李俊夫.城中村改造[M].北京：科学出版社，2004.

[5] 李诚.昆明市“城中村”问题及改造对策研究—以盘龙区东庄村为例[J].云南地理环境研究，2005，17(4)：46-49.

[6] 沈磊.快速城市化时期沿海城市空间发展若干问题研究[D].北京：清华大学，2004.