崇阳县中小学教师社会保障问题研究*

胡朝阳，吴亚林，章 普

（湖北科技学院 教育学院，湖北 咸宁 437100）

建立完善的教师社会保障制度是调动教师工作积极性和促进教师稳定与发展的重要措施，进而对于提高教育的质量有重要的意义。改革开放以来，我国在全面推行社会保障制度的基础上，逐步对教师的社会保障制度进行了改革。崇阳县在大力推进义务教育均衡发展的同时，对于提升教师的社会保障也进行了积极努力。

本文通过对中小学教师的问卷调查了解崇阳县教师社会保障的实施的具体情况；通过与社会保障部门工作人员座谈了解教师群体社会保障的总体状况；通过与县教育局、乡镇的教育组的工作人员和中小学校长了解了崇阳县中小学教师社会保障的实施和运行情况。经过调查，下文对崇阳县教师的社会保障问题的现状进行分析，并提出改进的对策建议。

一、崇阳县教师社会保障问题的现状分析

伴随着崇阳县的教育改革和发展，教师的社会保障问题也日益成为了县委县政府和教育行政机关关注的重大问题。崇阳县教师的社会保障问题既具有社会保障的一般性特点，又具有与其教育改革相伴随、相适应的特殊性。解决好教师的社会保障问题，对于巩固和促进崇阳县的教育改革和发展的成就，具有极其重大的意义。

当前崇阳县教师社会保障状况为“五险一金”作为社会保障主体项目已经在教师群体得到了较为全面的普及；不论是教师的物质保障、服务保障和精神保障都得到了较大层次的提升。除了各类社会保险外，社会福利项目和社会救助项目也在调查中有所体现。下文将对崇阳县的教师社会保障现状做一简要的概括。

（一）“五险一金”的普及面较广，失业保险正在推广，而生育保险和工伤保险缺失

根据调查显示，崇阳县教师基本上都缴纳并享受养老保险、基本医疗保险、住房公积金。2011年全县教师医保金及住房公积金1213万元，占教育经费总投入的5.69；。从2002年起开始办理失业保险，失业保险正在推广，但并未全部普及。尤其是在农村中小学，由于生源锐减，政府对学校布局进行调整，很多学校规模缩小甚至撤并，一些老师就面临着失业的危险。肖岭中学的生源从巅峰时的2480人锐减到现在的不足900人。很多教师就成为“超编”教师和待岗教师。虽然教育局对一些待岗教师实施培训后转岗，解决了一部分“过剩”教师的就业问题，如鉴于有些学科的老师过剩，而体、音、美学科的教师缺乏，教育局对这些“过剩”的老师进行专业培训，让其转岗为体、音、美教师。但是对于一些年纪较大，素质较低，失去原来的岗位但又无力转岗的教师，只能依赖于政府的安排。可见，在进行基础教育布局调整的背景下，政府给教师购买失业保险是必须的，这对于稳定教师队伍有积极的意义。

在接受调查的女教师中，基本不享有生育保险。若属于晚婚，可享受3至4个月产假的福利待遇。教师在生育时若遇难产，可以延长假期十五天。

调查了解到《劳动法》强制规定用人单位必须给员工购买的工伤保险在崇阳县教师中并没有完全落实，教师的意外伤害仍无保障。对于教师的“工伤”，2010年教育局制定了相关的赔偿政策。但是，这个缺乏法律的强力保障；对于教师的重大“工伤”也缺乏保障的力度。在农村小学，实施“1+X”联校一体化，联校中的英、音、体、美等187名专业教师在联校内部开展互动联教，这些教师是必须走教的。政府还专门为一些走教教师配备了摩托车。农村的道路复杂，若遇到不利出行的天气，给这些走教教师的安全带来了很多隐忧。落实工伤保险刻不容缓。

（二）教师的工资待遇较低，社会福利极少

崇阳县义务教育学校教师基本工资及绩效工资由财政全额打卡代发，县一中及中职学校公办教师基本工资由财政打卡代发，绩效工资由学校自筹资金发放。绩效工资基础性部分按月发放，奖励性部分每学期发放一次。教职工病、事假满一个月的，不享受当月基础性绩效工资。一个月内事假累计达五天的，不享受当月奖励性绩效工资；事假累计达十天的，不享受本学期奖励性绩效工资。2011年全县教育经费总投入21331万元，其中教育行业的人员工资10807万元，人均月工资不足2000元，乡镇和农村教师更低。调查显示，98；的农村小学教师对自己的工资水平是不满意的。作为有正规事业编制、纳入政府财政的教师，他们享受的社会福利微乎其微。

在教师的社会福利方面，政府也在积极改善。如在教师的交通费的补贴方面，教育局制定了相关规定：走教教师的交通费由教育局补贴，每节课10元；参与城乡交流的教师，其交通费由所在的城区学校负责支付，其标准按所在路线的公汽车费价格执行。2011年全县发放民师退养费24万元，遗属补助及一次性抚恤费173万元，临代工资150.5万元。

（三）实施教师周转房工程，基本解决了教师的住房问题

至2012年2月，崇阳县共投资2100万元，建设教师周转宿舍600套，其中农村320套。投资100万元，全县统一配备监控安保设备。新城关中学2010年有教职工378人，其中来自农村的教师260多人，占教师总人数的70；。解决好农村教师进城后的居住问题是让他们安心从教的前提。教育新城建设之初，就设计了教师周转房280套，相关配套设施基本完善。这些配套设施稳定了教师队伍，让他们轻装上阵，投入教育教学工作。崇阳县教育局成立了教师周转房管理办公室，制定了《崇阳县教师周转房管理暂行规定》，对全县教师周转房统一登记造册，统一标识，实行动态管理，对建成后的教师周转房，进行定期检查维修，提高资源使用效率。崇阳县教育局还制定了严格的周转房入住条件。这些教师周转房，基本上解决了符合条件的教师的住房问题。周转房每年只收取每位入住者水电费和管理费100多元，租金全部免费。

（四）医保的参保率高，但是缺乏重大疾病的保障机制

崇阳县的公办教师中，医保的参保率为100；，但是，教师的报销比例较低，教师若患有重大疾病，高额的医疗费用还是会影响到基本生活。对于支教的教师还没有相应的比较完善的医保政策。

（五）教师的精神保障越来越受到重视

崇阳县政府和教育局努力提高教师的职业幸福感。积极实施杰出教师成长工程，编制出版崇阳优秀教师录；实施教师周转房工程（崇阳县是全省7个教师周转房项目县市之一，已获得1000万项目资金），让教师有尊严的生活和工作，提高教师职业幸福感。

教育局倾力打造德艺双馨的崇阳名师。以“一比二万”（课内比教学、课外访万家、万家进校园）活动为载体，通过开展教学技能大赛和全能大赛等活动平台层层评选，遴选出德艺双星的教师进行高端培训，重奖教学能手，培养崇阳名师。

在2011年8月25日的教育系统干部集训大会上，教育局对在教育创新、校政管理、规范办学行为、德育工作、教研教改及常规教学管理、信访维稳、计划生育、安全工作、教育信息技术、关爱工作等10个方面做出突出贡献的66个单位和教育好新闻、杰出教学能手、教育科研等29个先进个人进行了表彰。

二、崇阳县教师社会保障存在的问题

通过对崇阳县教师社会保障现状的调查，我们可以看到崇阳县教师的社会保障已有很大成绩，但其内容不系统，对象不全面，保障程度低，没有形成全方位的、与其教育改革和发展相配套的教师社会保障体系。崇阳县教师社会保障所存在的问题可以说在全国具有较大的普遍性，基本上可以概括为：运行缺少法律依据，社会保障资金缺乏、管理部门设置混乱、保障对象缺乏公平、实际保障效果较差，其中的核心问题是制度问题和资金问题。综合问卷调查、座谈会和深度访谈，教师社会保障所存在的问题可以归纳总结如下：

（一）法律的缺失使得社会保障制度的建立和完善举步维艰

社会保障的立法不健全、制度不落实，使社会保险的统一性、强制性、权威性职能难以充分发挥，影响到社会保障的有效管理和稳定运行，影响了教师社会保障事业的整体发展。首先，社会保障制度的建立没有上升到国家意志；其次，理论上教师待遇依照《公务员法》，实际操作上大相径庭；缺少法律的制约，给“五险一金”的落实造成了困难。这与政府对社会保障制度的重视有关。

（二）社会保障的相关制度不健全

首先表现为政府社会保障机构设置不合理，缺乏社会保障的统一领导机构。近年来在教师社会保障制度的改革中，由于制度不规范，机构设置不合理导致社保各部门缺乏配合，互相制肘，形成部门割据、多龙戏水的局面。从权限上看，民政局负责社会优抚和社会救助，卫生局负责机关、事业单位职工的医疗保险。从职能上看，社会保障经办机构经常与社会保障行政机构“打架”。其次，教育行政部门缺乏相应的社会保障的落实政策，对教师的社会保障现状缺少积极的关注。崇阳县的教育行政部门还没有真正从教师的角度出发，来认真考虑教师的社会保障问题，没有认真制定全面的切实可行的有关教师社会保障方面的政策和措施。尤其是对农村小学教师，由于其工作性质和工作环境的特殊性，教育行政部门缺少对他们生活状况、生存状况和精神状况的积极关注和安抚。这极大的影响了农村小学教师工作的积极性，进而影响了小学教育的质量。

（三）社会保障导致教师的收入减少

崇阳县地处山区，经济不发达，教育经费的整体投入不足，教师的工资本来就偏低。在当前“统账结合，部分积累”制度下，教师们需要为自己的养老、医疗和失业保险等多个项目缴纳费用，这实际上等于是减少了当前收入，降低了生活水平。教师们要缴纳的医疗保险、养老保险、失业保险和住房公积金的费用分别占工资的2；、6.4；、1；和10；，每月工资的19.4；上交后，教师的实际收入可想而知了。

（四）看病难、贵等问题仍然没有得到解决

农村教师普遍反映的看病难主要是医疗保险报销的起点太高，而超过起点后报销的比例又太低，还有教师反映医疗保险报销手续繁琐。农村小学教师本来很缺乏，在职教师承担着繁重的教学任务，得了伤风感冒或头痛脑热，一般都没有空闲时间到县城指定的医院看病；而离退休教师年龄大。行动不方便，根本没有能力到一些医保定点医院看病。农村的医疗点的医疗水平又太低，又不符合医疗报销的条件，这给农村教师享受医疗保险造成了极大的不便。教师们感到“两头”为难：要么舍近求远，花时间到县城指定医院看病；要么放弃医疗保险。

（五）社会保障的资金缺乏

我国的社会保障制度中，统筹的层次太低。社会保障的良性运行是依据大数法则，通过分散众人的风险来达到保障生活的目的，而统筹层次过低势必影响保障基金的积累和取良补差的效果。崇阳县教师基本医疗保险绝大多数停留在县级统筹，这样积累的社会保障基金太低，势必影响到赔付的能力。崇阳县对教育的投入已经远远超出了财政的可支付力度，教师社会保障的经费若是靠政府投入，势必有很大的困难。

三、崇阳县教师社会保障问题的对策建议

教师社会保障问题不仅是教育问题，更是社会问题。因此，这个问题不可能在教育自身的范围内得到解决。我们要从理念提升、制度完善、体制创新、政策落实等方面入手，动用全社会的资源来解决这个问题。要形成以服务教师为宗旨，在经济投入上以政府为主体，在具体实施上以教师社会保障管理机构为主导，社会各方协作的全方位、多层次、高效率的教师社会保障体系。

（一）树立全新的教师社会保障理念，确立合理的社保原则

1、坚持“准公务员”取向。人民教师严格按照国家教育计划和培养目标开展教育教学工作，担负着为国家培养下一代的职责。教师的资格认定、聘用与管理的主体都是政府，因此，教师不可避免地带有“准公务员”或“公务雇员”的色彩。

2、坚持“基本保障”取向。经济发展水平决定社会保障水平，这是前提。因此，我国教师社会保障体制改革应从社会主义初级阶段的生产力和经济发展水平出发，从提供最基本的保障开始，循序渐进。

3、坚持“全面全体”取向。这是社会保障必须遵循的普遍性原则。在我国，教师社会保障的“广覆盖”原则由三个因素决定：社会保障的基本原理要求；社会的公平性要求；构筑统一的教师人才市场的客观要求。

4、坚持“多种层次”取向。在开展社会保险即基本保险的同时，还要举办好教师补充保险、商业保险、个人储蓄性保险以及社会救助等保障项目。对于崇阳县这样经济不发达的地区，农村教师的生存状况不好的情况下，政府和教育部门还要对其进行精神服务，提升他们的精神生活的水平和幸福指数。

5、坚持“公效结合”取向。公平与效率既互相制约又互相促进。教师社会保障体制改革也应体现出公平与效率的统一。教师社会保险的主要项目，则应坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，实行社会统筹与个人账户相结合，责任由政府、学校和教师共同负担。既保障教师的基本生活与医疗需求以体现社会公平，业务交叉与个人缴费和贡献多少挂钩以提高效率。

6、坚持“政事分开”取向。将政府对社会保障的行政管理和保险事务经办分开，执行单位和监督机构分设，即“政事分开”。社会保险管理机构主要是行使行政管理职能，管规划、管政策、管制度、管标准，不直接管理基金的收缴和营运；社会保障基金的营运由社会保险基金管理机构依法经办，受政府和社会监督，从而有效解决机构重叠、政出多门、业务交叉、资金分散、成本上升、管理不善等问题。

7、坚持“因地制宜”的取向。农村有大量的土地闲置和大量资源没有开发，资源没有转化为效益。政府可以出台一些政策，将学校建设成为一个经济实体，让学校利用其人力和智力资源，开发闲置的土地，和开发没有利用的资源，获得的经济效益可以改善农村教师的生存条件，可以促进学校条件的改善。

（二）完善教师社会保障制度的政策与措施

1、规范管理方法和程序，理顺管理体制，加快教师社会保障社会化改革的步伐

我国社会保障的管理体制混乱，已严重影响了社会保障事业的顺利发展。现在我国的社会保障系统划分成几块，分属许多部门实行封闭式的条条管理。由于教育事业的公益性和教师职业的特殊性，因此，可以考虑先建立一个协调机构，在此基础上再建立统一的教师社会保障管理机构，将农村教师与城镇教师的社会保障纳入统一规划。在此思路下，将教师的社会保障纳入到全社会的保障体系中，确定稳固合理的资金来源，形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制，最终建立起一套完善的、与社会主义市场经济相适应的教师社会保障制度。

2、完善基本养老保险、失业保险和工伤保险制度

随着教育体制的改革和聘用制的广泛推行，教师职业不再是“铁饭碗”，教师由单位人向社会人转变，时刻面临失业的危险或工作单位的变动，教师养老保险和失业保险就显得更为重要。对于农村教师而言，完善基本养老保险制度是促进农村教师社会保障体系完善的重要环节。尤其是在农村学校生源锐减的情况下，失业保险和养老保险对于农村教师来讲，显得非常有必要，也非常重要。

如上文所述，鉴于农村教师联校和走教制度，以及教师交流制度增加了教师工伤的风险，政府和教育部门要建立完善的教师工伤保险制度。

3、建立和完善农村教师工资保障机制

待遇低不仅影响了农村教师的工作责任心和进取意识，而且使农村教师的社会保障资金严重缺位。因此，建立和完善农村教师工资保障机制是完善农村教师社会保障体系的基本前提。如果教师的工资无法得到保证，社会保障也就真正地形同虚设。在此基础上，还要根据物价水平的上涨，制定相应的政策，提高教师的工资水平。

4、改革医疗保险制度。首先要灵活机动的解决教师看病难，报销医疗费手续繁琐的问题；其次，要建立重大疾病的保障措施，加大对重大疾病的报销比例或额度，确保教师在遭遇重大疾病时，其正常的生活不因经济的匮乏而受到影响。

5、明确政府在教育投入中的责任，确保教育经费落实。政府应该多渠道筹措资金，加大对教师的社会保障的投入。

6、在政策上加大对农村教师社会保障的扶持力度

农村教师的工作条件艰苦，工作的任务繁重，生活条件不便，政府应该加强对这一群体的关注，加大对其社会保障的投入。这对于扩大教师社会保障的覆盖面，提升教师社会保障的整体水平，促进教育的均衡发展以及社会公平与和谐有重要的意义。农村有很多可以利用的资源，政府应该在政策上为学校的发展提供政策支持，允许学校利用这些资源，从而扩大农村学校的筹资渠道，改善农村教师的福利待遇。如允许学校利用农村闲置的土地，建立蔬菜基地，或者校办工厂，建设养猪场等，既安置了农村待岗教师或“超编”教师，又可以增加学校的收入，从而改善教师的福利待遇。

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