环境行政违法行为的法经济学透视

杜晓斌 付二光

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

环境行政违法行为的法经济学透视

杜晓斌 付二光

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

环境行政违法行为有广义和狭义之分，行政法上的环境行政违法行为仅就狭义而言，即指环境行政机关以及授权的组织在管理环境工作过程中违反环境行政法律法规，从而造成环境污染或生态破坏给社会带来某种危害的行为。但是，环境行政主体为什么选择环境行政违法行为？如何制止环境行政主体选择环境行政违法行为？为此，法经济学提供了一种新的思路，即从成本与收益的角度分析环境行政违法行为。

环境行政违法行为；违法成本；违法收益；法经济学

环境是公共物品，具有外部不经济性。生产厂商在生产和经营的过程中对生态环境产生的外部不经济性与企业的直接生产成本和收益没有直接的关系，该不经济性未计入企业的生产成本，而被转移给了社会。这种市场缺陷需要政府的有效干预，发达国家多年来的经验也表明 “经济靠市场，环境靠政府”。［1］我国《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但是，政府及政府部门并不是那种理想的总是为公共利益行事的主体，相反政府也是一个具有独特特点与利益需求的利益主体。

政治决策者如同市场决策者扮演着理性追逐自身利益的准“经济人”角色。只不过其在公共活动中追求利益，比私人的市场活动更隐蔽、更复杂而已。因此，在环境行政执法工作中，政府存在权力寻租，片面追逐部门利益的可能。公共选择理论的主要代表人物布坎南主张，要设计出能够制约掌权者权力和行使权力行为的宪法和法律条款，就一定要把掌权者视为自身利益最大化的追求者。［2］因此，鉴于环境行政主体的 “经济人”缺陷将给环境治理带来的不利后果，我们必须在对其环境行政违法行为进行成本—效益分析的基础上，建立一套适合于我国环境保护的环境行政体系，最终使环境行政违法行为的外部性利益内在化。

一、环境行政违法行为的成本和收益分析

法律自身根本不是环境行政主体遵守或违背它的原因，违法行为的动力在于他们的利益。现代经济学对人的行为考察也是构建在“经济人”的理论假设基础之上。该理论认为：各种经济主体都具有利己心，其行为的目的在于追求自身利益的最大化。当然这一假设并不排斥人的理性和本善，这是因为，如果一个人把他人的环境利益也当做自己的环境利益，那么他出于保障自己享有舒适的环境，即利己的动机，也会在一定条件下做出利他的行为。［3］毋庸置疑，利益是人们行为的内驱力。环境行政主体之所以选择环境行政违法行为，无疑是为了追求一定的利益。因此，要把握环境行政违法行为的发生机制，首先必须剖析环境行政违法行为的成本和收益。

环境行政违法行为的成本包括实施行为过程中所做出的物质耗费，实施违法行为造成的社会后果，以及有违法行为所引起的法律给予的惩罚和制裁。这个成本既有必然成本，又有法定成本。必然成本是指环境行政主体实施特定的环境行政违法行为本身必然要承受的资源耗费等代价。法定成本是指法律规定环境行政主体实施特定环境行政违法行为应当承受的代价，它实质上是法律对环境行政违法行为的惩罚和制裁。

环境行政主体投入一定的成本，实施特定的经济违法行为，是为了谋取收益。环境行政违法行为所获得的收益，主要由两部分组成：一是资源占有，即环境行政主体通过权力寻租获得的环境税收和非法收入。各地经济发展不平衡，充当环境执法中的地方保护伞是地方政府追求自身利益最大化的必然要求。在缺乏有效的监督机制与约束机制时，环境保护中的权利寻租就不可避免。二是政绩取得，虽然追求政绩导致政府官员在公共物品生产与管理上不以追求利润最大化为目标，但是往往以追求规模最大化为目的。规模扩大可以扩大官员的权力范围，增加寻租机会。在官本位情况下，规模扩大显现为官员的政绩，政绩又直接体现为不断扩大的数字。

二、影响环境行政违法行为的成本和收益的因素以及其成本过低对我国环境治理的影响

环境行政违法行为是一个具有主体多元化、表现形式多样化以及难以量化控制的综合性行为。因此，影响环境行政违法行为的成本和收益大小的因素也不是单一的，这些因素主要包括：（1）法律设定，它是指行政法对环境行政违法行为的惩罚措施的设计和规定，其直接决定环境行政违法行为的法定成本的高低。如果行政法对某种环境行政违法行为规定的惩罚偏轻，该行为的法定成本自然就偏低，那么，就难以制止这种环境行政违法行为的发生。（2）执法水平，它决定着环境行政违法行为的受罚率的高低，而受罚率是影响环境行政违法行为的总成本的一个至关重要的变量。如果执法水平不高，大量的环境行政违法行为没有受到相应的惩罚，总成本就会大大降低。（3）主体能力，它主要是指环境行政主体完成特定的环境违法行为的能力，包括政治能力，如环境行政主体的管理权限、自由裁量权等，也包括可供环境行政主体运用的物质力量。例如某一环境行政主体从事环境违法行为的技术设备和利益结盟者。（4）行为机会，它是指由外部条件构成的环境行政主体实施环境行政违法行为的现实可能性。社会上存在的环境行政违法行为的机会越充分，环境行政主体实施环境行政违法行为的必然成本越低，收益则越高。

在环境管理活动中，环境行政主体的目标不一定是经济性的，但是行为的选择则一定追求自身的最大化利益。对此，美国学者威廉·里德在他的研究中提出，一个利益主体在特定条件下是否选择适用法律，通常会就利益思考一系列问题。这包括：适不适用法律会发生什么？自己的什么利益会在事件中受影响？这些利益对自己的重要性如何？［4］环境行政违法行为更是如此。如果一项行政法确定的法定成本不当，便极可能导致环境行政主体的非法安排。具体地说倘若违法成本确定过低，与环境行政主体通过违法行为获得的利益相差很甚，那么环境行政主体便极可能甘冒法律惩治之风险，以损害环境为代价实施法律禁止性行为或过分的自由裁量。

或许，我们不应把环境质量的恶化简单地归因于环境实体法的不完备，权力滥用所导致的环境行政违法才是环境状况日益恶化的罪魁祸首。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出，法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。［5］我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。当前，我国环境行政违法行为较为普遍，这与环境行政违法行为的成本过低、制裁不力有很大关系。

三、控制和惩治环境行政违法行为的法经济学思考

“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。［6］如果权力滥用等违法行为可以给环境行政主体带来利益而没有导致任何的不利后果，或者是环境行政违法行为所得到的利益大于违法行为带来的负面利益，那么这种不影响其利益的结果等同于鼓励了环境行政违法行为。因此要使环境行政主体认真遵守法律，严格履行其职责，必须考虑他们的利益诉求，在环境管理工作中就得引入利益机制，使其违法损失大于其违法收益，或者使其违法没有收益。这样，理性的环境行政主体就决不会选择环境行政违法行为。具体对策如下：

1.科学地设定环境行政违法行为的法定成本。立法者在设定法定成本时，必须注意保持环境行政违法行为的法定成本与必然成本之和大于该违法行为的收益，这是法定成本的最低限。基于此，应加重对违法环境行政主体的惩罚，采取 “双罚制”（既要对单位进行处罚又要对违法人员进行处罚），这并不违背一事不再罚的原则。除了巨额的罚款外，完成与环境行政刑法的对接。对造成重大环境污染和生态破坏的环境行政主体依法追究刑事责任。当然，这决不意味着要普遍提高对环境行政违法行为的惩罚，走“重罚主义”道路。实践证明，严刑峻罚不仅不能有效控制违法行为，反而会导致严重违法行为的发生率上升。因为“重刑罚的边际威慑是非常小的，甚至会适得其反。如果对犯有轻微伤害罪和谋杀罪的罪犯都处以死刑，那么，刑罚对谋杀罪就没有边际威慑。如果对偷了5美元的小偷给予砍手之罚，他宁愿去偷5000美元”。［7］对环境行政违法行为而言，同样如此。

2.严格追究环境行政违法主体的责任，提高违法行为的受罚率，降低究责成本。理性的环境行政主体选择环境行政违法行为，大多出于对受罚率的过低估计。环境行政主体之所以会持这种乐观的态度，固然有其主观上的原因。但是，从根本上说，还是因为违法行为的实际受罚率不高。对此问题，我们可以从以下几个方面提高：（1）建立对生态环境产生或者可能产生较大影响的行政决策的责任倒查制度与责任追究制度，并对最重要的制度要素作出规定。［8］（2）引入环境行政公益诉讼制度，首先，环境行政公益诉讼可以提高环境行政主体的责任感，从而防止环境行政违法行为的发生。其次，环境行政公益诉讼改变被规制对象与规制受益人参与规制过程的非对等性，从而有利于克服规制俘获。（3）建立对生态环境产生或可能产生较大影响的行政决策听证制度与专家咨询论证制度以及强制性的信息公开与披露制度，以便于各类监督主体对行政决策实施有效监督。

3.必须削弱环境行政主体违法行为的能力。是否具有相应的违法行为能力，是环境行政主体是否选择环境行政违法行为的最初出发点，削弱环境行政主体的违法行为能力，就会提高其违法行为的必然成本，降低该违法行为的收益。这样，就能引导环境行政主体放弃违法行为。为此，一方面，要严格限制环境行政主体的自由裁量空间。另一方面，优化环境行政体制。将环境保护部门实行垂直领导，以阻断地方政府对环境保护工作的非法或者不当干预。对相关部门的环境资源监管职能作必要整合，最大限度赋予国务院环境保护行政主管部门环境资源统一监管权。在赋予国务院环境保护行政主管部门环境保护日常性事务的横向综合协调职权的同时，在国务院设立具有权威性的更高层次的对重要或者重大环境保护事项进行决策、领导与综合协调的相应机构。［9］

4.尽可能地消除违法行为的机会。这是控制环境行政违法行为的一个极为有效的措施。环境行政违法行为机会不足，环境行政主体完成违法行为的难度就会大大增加，实施环境行政违法行为就会得不偿失。美国法学家舒伯特指出：“在控制人类行为中，机会比社会目标具有更大作用。”为消除环境行政违法行为的机会，必须完善管理法规，明确管理职责，提高管理效率。（1）研究建立对跨流域、跨地域的环境问题保护进行综合环境行政执法的体制（该体制是执法权的统一行使，而不是几个环境行政主体的联合执法），以克服多头执法、协调困难、效率低下等问题。由于行政区域划分与自然环境保护区域的不一致性，导致区域交叉、权限重叠，引起了环境执法的难度。该制度的有效引入，有利于主体间的相互推诿与扯皮。（2）进一步在立法上明确相关环境资源行政部门的环境保护职责，建立环境保护统管部门与分管部门之间对环境保护问题的具有实际可操作性的协调、互动机制。明确环境行政主体的权限，降低法律规范的弹性，有利于防止其越权行为的发生。

四、结语

然徒法不足以自行，法律被制定以后，并不代表其能够自行发挥出作用，而是需要一个法律适用的过程。环境行政就是环境法律适用过程中的一个关键环节。我国环境行政虽然在保护环境方面获得一定成就，但各种环境行政违法行为和环境污染事件频发，以及近些年来中国环境整体形势日趋恶化，都表明中国环境行政并未收到良好的效果，未充分实现环境保护之目的。

［1］付树文.我国环境执法问题探析——以利益分析为视角［D］.青岛：中国海洋大学，2008.

［2］布坎南.自由市场和国家［M］.北京：北方经济学院出版社，1988：38-39.

［3］刘大洪.法经济学视野中的经济法研究［M］.北京：中国法制出版社，2008：83.

［4］黄建武.利益结构对法行为的制约［J］.现代法学，1995，（4）.

［5］叶俊荣.环境政策与法律［M］.北京：中国政法大学出版社，2003：127.

［6］孟德斯鸠.论法的精神［M］.北京：商务印书馆，1995：104．

［7］乔治·J·斯蒂格勒.法律实施的最佳条件 ［J］.法学译丛，1992，（2）.

［8］刘志坚.环境保护基本法中环境行政法律责任实现机制的构建［J］.兰州大学学报，2007，（6）.

［9］余光辉.论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角［J］.西北政法大学学报，2010，（5）.

D90-056

A

1671-2862（2012）03-0014-03

2012-03-09

浙江农林大学2011年“研究生科研创新基金重点项目”（项目编号：3122013240163）。

杜晓斌，男，浙江农林大学法政学院10级环境与资源保护法研究生。