谈对合法外衣下的“小金库”的治理——公办高校对独立学院无形资产投资的预算管理

■张 丽

一、我国“小金库”治理工作的历史沿革

改革开放以来，我国在全国范围内深入开展了三次“小金库”专项治理工作。前两次“小金库”治理专项工作分别开始于1989年和1995年，第三次“小金库”专项治理工作则随着2009年6月11日中共中央办公厅、国务院办公厅引发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》而拉开帷幕，如今已圆满成功。我国的三次“小金库”专项治理工作分布在三个年代，因此三次治理工作中对“小金库”的界定反映了这三个年代我国经济发展与改革的特点。

1989年的专项治理将“小金库”定义为：侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金。这次治理工作将“小金库”的表现形式归纳为八种：截留的各种生产经营收入；非法侵占国家和单位的资财收入；虚列支出、虚报冒领的收入；私自将投资、联营所得转移、存放外单位和境外的收入；隐匿回扣、佣金和好处费等收入；截留各种违价收入和外汇收入；截留应上缴财政的各项罚没收入；截留的其他各种收入。

1995年的专项治理在定义中的范围上加入了未纳入预算管理的各种资金，在“小金库”的表现形式中增加了：发售股票申请表售表收入、股票发行费收入；广告收入、出版发行收入；各种集资、摊派、赞助、捐赠收入；股票、债券等投资收益；各类协会、学会的会费收入；通过虚列支出、资金返还等方式转到本单位财务会计部门帐外的资金等。

2009年的专项治理在定义中的范围上加入了有价证券及其形成的资产，并明确了“小金库”是违反法律的行为。这次专项治理在“小金库”的表现形式中增加了：以假发票等非法票据骗取资金设立的“小金库”；上下级单位之间相互转移资金设立的“小金库”等问题。

二、公办高校对独立学院无形资产投资的预算管理现状

公办高校独立学院的产生在一定程度上反映了公办高校的经济利益诉求。自1999年普通高校实行扩招以来，我国高校的在校学生规模不断扩大，目前已经达到了将近饱和的状态。据有关统计结果显示，1998年全国高校校均规模是3335人，而2002年则达到了6471人，其中本科院校达到10454人。在学生规模增加的同时，财政对高校运行经费的拨款却受到了限制。1998年中央财政经费支出占到全国普通高校全部教育经费支出的64.2%，而到了2002年则下降到38.4%。在财政拨款和自身学费收入不足以支持其运转的情况下，如果不另辟筹资渠道，公办高校的教学和管理势必出现困难。在这样的形势下，教育部出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，以官方形式鼓励公办高校引进民间资本投资，合作举办独立学院，并从中获得相应的回报。由此，公办高校独立学院应运而生。公办高校与民间资本合作举办独立学院，然后通过以一定比例从独立学院的学费收入中提取管理费，可以获得可观的经济效益，以弥补自身运行经费的不足。

与民办高校一样，独立学院的收入绝大部分来源于学费收入，因此生源是独立学院赖以生存的经济来源。与民办高校不同的是，公办高校独立学院通常被冠上母体高校的校名，因而在招生中比民办高校更能引起社会注意，从而较为容易获得生源优势。同时，公办高校独立学院可以充分利用母体高校的优质教学资源，因而比民办高校更能获得社会的认可，在生存和发展上更具优势。因此，公办高校借以从独立学院获得经济效益的投资，主要是母体高校的社会认可度、教学师资等无形资产，而教学场地、设施等有形资产只是其次。

遗憾的是，公办高校在核算对独立学院的投资时，往往只是将有形资产投资纳入核算体系，而未核算无形资产投资。公办高校在其财务系统中，通常以对外投资的形式核算其对独立学院的有形资产投入，其中包括直接投入的货币、建筑物和教学设备的成本、土地的取得成本；以管理费的形式核算其从独立学院取得的收入，其金额通常为独立学院学费收入的一部分，或扣除了一定运行经费投入后的净收入。对于无形资产投资的成本，公办高校一般不予入账。而无形资产带来的学费提成外的收入，公办高校则在会计核算上完全忽视。由于没有对无形资产投资的全部成本和收入进行严格的财务核算，公办高校将无法其对独立学院的无形资产投资进行严格的预算管理。

三、公办高校对独立学院无形资产投资预算管理与“小金库”治理的矛盾

公办高校对独立学院的无形资产投资，体现为社会对公办高校的认可度为独立学院带来的经济利益流入。这种社会认可度的形成是一个艰难而漫长的过程，往往历时几十年甚至上百年。在这个形成过程中，国家长期的财政投入为公办高校的运行提供了重要保障。因此，这种无形资产同公办高校对独立学院投入的有形资产一样，也是国有资产。这种无形资产不是属于公办高校的领导和教师个人，也不是属于公办高校这个集体，而是属于全体纳税人。因此，这种无形资产所带来的任何经济利益都应该纳入预算管理之中。

到目前为止，“小金库”治理专项工作尚未将公办高校从独立学院取得的任何资金形式归入 “小金库”的表现形式。从表面上，高校从二级学院收取管理费披着合法的外衣。但是，在这件合法的外衣下，却掩盖着巨大的“小金库”风险。即使公办高校在财务核算上如实反映了其取得的管理费收入而没有存在隐匿、谎报的情况，公办高校集体从独立学院取得的租赁费、物业管理费等各种形式的收入，以及公办高校的管理者或教师个人从独立学院获得的兼职收入、教学费等各种形式的经济利益，都堂而皇之地逃脱了预算管理和财政监管。而这些经济利益的流入与公办高校的社会认可度无不有着千丝万缕的联系。如果对这些收入不纳入预算管理，就形成了“小金库”。这种“小金库”收入势必通过“马太效应”，进一步造成各公办高校间教学资源配置不平衡，使高校教育系统内的个人收入差距扩大，滋生腐败行为。

四、对全面治理“小金库”的建议

（一）有关部门在对“小金库”的形式作出规定时要与时俱进

要全面地治理“小金库”，首先要全面而清晰地规定其表现形式。在我国，随着社会经济的发展以及改革的逐步深入，“小金库”的内容和表现形式也在不断地发生变化。但从根本上说，只要是国有资产形成的收入，应列入而未纳入预算管理的，就是 “小金库”。高校对独立学院的无形资产投资为公办高校集体或个人带来的收入不严格纳入预算管理，就会形成 “小金库”。这些“小金库”收入会造成各公办高校间教学资源配置的不平衡，高校教育系统内的个人收入差距扩大，滋生腐败行为。因此，有关部门在治理“小金库”时，必须牢牢把握“小金库”的本质，全面认识“小金库”在新时期的新形式，对症下药，以求全面地展开治理工作。

（二）规范公办高校无形资产投资预算管理

无论何种形式的收入，只要是国有资产带来的，就要纳入预算管理。否则就会形成“小金库”，破坏社会的公平与正义，滋生腐败。公办高校对独立学院的无形资产投资是国有资产，其形成的任何收入，都应该进行严格的预算管理。要将公办高校对独立学院的无形资产投资严格纳入预算体系，首先需要规范高校无形资产投资的财务核算。通过在公办高校的财务核算体系中全面具体地核算对独立学院的无形资产投资带来的资产、负债、净资产、收入、成本，将公办高校与独立学院在财务上的千丝万缕的联系都将反映到账面上，进而在预算中对由此形成的收入和成本进行严格地管理，“小金库”自然就无法藏身了。