地方融资平台风险、影响及治理

■杨芷晴 陈卓琬

随着我国城市化进程的不断加快，城市建设投资需求快速攀升，从而导致政府面临城市建设资金严重不足的巨大压力。仅以保障房建设为例，中央计划“十二五”期间建设3600万套保障房，其中2011年和2012年各建设1000万套。其中，1000万套保障房建设约需资金1.3万亿元，其中中央财政共支出1030亿元，房地产开发商能承担8000亿元，余下的4000亿～5000亿元则需要地方政府补缺。

宏伟的城市建设投资计划对地方融资平台而言，其融资压力可想而知。不少地方政府坦承，面对这个资金压力，地方政府已经不堪重负。与此同时，渣打银行一份最新报告预计，截至2012年底，银行对我国地方政府的贷款将会增加约2万亿元。渣打银行估计，目前银行对我国地方政府的风险敞口已达10万亿元。因此，如何有效地缓解地方政府的资金压力，应对我国城市建设过程中的融资需求，探索可持续、健康的多元化融资渠道和方式迫在眉睫。

一、地方融资平台面临的问题分析

（一）城投公司债务及债务率过高，风险高发

随着各地城市基础设施建设投资量日益加大，以地方城投公司为主的地方融资平台正在遭遇因债务及债务率过高所导致的债务风险及危机。

审计署公布的数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。有权威人士预计，43%的债务将在2011年、2012年两年内集中到期，预计达4.6万亿元；中国银行发布的2012年第一季度经济展望报告中表示，实际地方债规模或比官方预计的10.7万亿元规模更大，如果地方偿债能力不足，则容易引发地方信任危机，乃至债务违约。

在政府财政困难、事权极大的情况下，通过建立政府融资平台，筹集建设资金是有益的探索。但目前许多政府融资平台扮演的角色却十分尴尬——它既不像企业，又不像机关；投资了大量项目，又没有正常的经营收益；能融资，又没有固定的还款来源。全国8000多家地方政府融资平台，银行贷款余额约6万亿元，其中项目贷款余额超过5万亿元；其资金运转主要依靠土地收益以及在不同银行之间流转、借新还旧，一旦资金链断裂，就会出现偿债风险。这首先将损害政府信用，败坏政府形象；二是银行资金面临较大风险；三是不利于社会稳定及耕地保护。全国8000多家政府融资平台，按每家征用及出售1000亩土地计算，共800多万亩，涉及大量居民拆迁并对保住全国18亿亩耕地红线构成严重威胁。

（二）地方融资平台造血功能衰竭

目前，城市建设投资的需求已远远超出城投公司的融资能力，加之政府对金融领域宏观调控力度的加大，以及城投公司自身投融资体系的不完善，使得很多地方出现社会资金过剩而城投公司却资金匮乏、造血功能衰竭的“怪现状”。

事实上，任何城市竞争力的提升，都离不开大规模有效的城市开发和建设，而城市开发与建设又离不开强有力的资本投入。如何使庞大的民间资本与旺盛的城市建设资金需求间相对接，扩大城市建设资金来源渠道，吸纳当地民间资本助力城市建设，迫切需要引起社会各界的关注。

二、地方融资平台风险高发的原因及影响分析

城投企业是我国市政基础设施行业市场化改革的产物，同时也是地方政府市场化融资的主体。过去，城市基础设施的投融资主要是以政府主导、财政资金为主，目前已经走向了政府引导、市场化企业化融资的新模式。一批运作规范、结构合理的城投企业的出现，符合市场需求，也适应国家政策要求。然而，迅猛发展下的地方融资平台却容易成为金融风险的高发区。

（一）地方融资平台风险高发的原因

第一，地方基础设施建设一般性投入较大，建设周期较长。基础设施建设的周期一般为5至8年，甚至更长。但同时，商业银行考虑资产与负债的期限配置，通常贷款期限不超过3年。而周期过长，也使得建设过程中不可控的因素增多，融资环节的任何疏漏都有可能影响资金周转，进而影响工程建设。

第二，城投企业等地方融资平台还面临政策性风险。这包括税收基数和税率变化、土地政策调整、地方政府换届、政府财政收支的透明度低、管理部门的新要求新标准、甚至个别主管部门的贪腐行为等。

（二）风险高发给城投公司及地方融资带来的影响

种种不确定因素使城投公司的资金运行常常捉襟见肘，处于一种“拆东墙补西墙”的状态之下，负债率节节攀升。

据统计，目前绝大部分地方融资平台的资产负债率都在70%以上，这种资产负债结构给企业的后续工作带来极大的困难和挑战。一方面，这直接导致了企业承担较高的财务费用，进而影响企业的进一步融资，使得企业在推动多元化融资方面更难以发挥作用；另一方面也给地方融资平台带来了各种财务风险，包括资金流转风险、偿债风险和有效资产缩水的风险。

同时，地方融资平台还存在巨大的潜在风险。地方融资平台由政府设立，高层与政府关系密切，普遍存在着市场化程度不高、信息不透明、经营机制不健全、监管困难等问题，为滋生腐败提供了土壤。

此外，地方土地的过度开发和担保，也可能会激化政府、企业和居民的矛盾，影响社会稳定。

三、深化政企改革，化解地方融资平台风险

针对以上问题，笔者认为，地方融资平台的发展首先要深化政企改革，将“政府参与”转变为“政府指导”，用市场化手段不断拓宽融资渠道、公开披露信息、完善监管机制，只有这样才能从根本上解决地方融资平台面临的各种风险。

（一）加快转变政府职能，变“政府参与”为“政府指导”

从我国城投公司创立之日起，政府便作为唯一的管理者作用于城投公司的发展。“城投”这一地方政府投融资平台存在的主要问题之一就是政企不分。如若政企分开，使城投成为独立市场主体，则必须要注意吸取以前债务激增的教训，建立地方政府与“城投”基于法律前提下的、新型的业务合作关系。

第一，对于城市发展需要、必须由政府投资的基础设施和公共服务等公益性项目，政府通过财政预算，向城投提供财政资金，委托城投进行建设、管理、运营，政府需要在管理之外，安排一定的财政资金跟进。比如以税费返还的方式，促进城投或运营企业提供更为完善的城市公共服务。这实际上就是政府代社会和公民向城投公司购买公共服务。

第二，对于市场竞争性项目、行业，政府按照市场规则，放开市场，城投与其他市场主体一起参与竞争、开展经营，不享有任何特权和政府的资助。政府在收费及其调整上加以指导和管理，在税费上给以一定的优惠。

第三，对一些有收费机制但回报率不高的“准公共产品”，以及回报率较长的城市基础设施项目，政府在投资的同时，可以采取适当的措施刺激社会资本投资。城投等融资平台作为地方政府间接参与市场的一种渠道，可以在这一领域发挥扶持、引导的积极作用，如通过借鉴 PPP （Public-Private-Partnership）模式，广泛吸引民间资本参与。

第四，对于政企脱钩后产生的债务则完全由企业独立承担，政府不再承担任何责任。

（二）理清地方债和地方融资平台债务，将城建平台经营性项目和公益性项目分开

要实现城建平台的可持续融资和可持续发展，政府应“两条腿”走路，对以前已经形成的融资债务和今后城市建设发展平台区别对待，理清地方债和地方融资平台债务，将城建平台的经营性项目与公益性项目分开。

理清地方融资平台的债务和地方政府的债务，使债务状况更加透明，将城投金融风险暴露在“阳光”之下。首先应当承认地方政府债务，然后按政府债的程序进行管理，纳入地方预算，走审批程序，实行透明规范的管理。可以让融资平台债务表现为地方政府的赤字，然后按照国债管理的模式，到债券市场上买卖。地方发债应由省级政府管理，这样中央也可以监管到。

（三）建立健全地方融资平台监管体系

建立健全融资平台监管体系要从投资立项、预算管理、资金拨付、资产盘活和债务控制等多方面，进一步规范融资平台公司运作，加快形成规模可控、权责明确、偿债有序、监管有力的政府性资金平衡和融资平台公司管理体系。

一方面，要建立对融资平台公司债务情况的动态监测机制以及符合融资平台公司特点的绩效考核机制。

地方国资部门可以通过向各主要市级融资平台公司派驻财务总监的形式，建立融资平台公司债务信息申报和审批的信息化管理机制，提高政府性债务管理的时效性和及时性。同时，要制定加强市级融资平台公司投融资管理的实施意见和办法，建立和完善符合市级融资平台公司的特点和目标考核体系。

另一方面，要严格约束融资平台债务。地方政府融资平台应以自己所拥有的国有资产为限，靠自身的机构信用开展业务。作为一个市场主体，地方融资平台应该严格执行资产负债率等限制指标，规范运作，建立与地方财政之间的“防火墙”。

同时，有条件的融资平台必须适时公开披露资本金状况、负债规模、承担建设项目、项目贷款、项目担保以及贷款资金使用情况等。

（四）赋予城投准确的定位，建立完善的“公司体系”

城投等政府融资平台公司，其历史使命在于：在依托政府投入、整合资源、盘活资产的基础上，做实、做强、做大企业，创造充足的现金流，具备强大的偿债能力，以更好地按PPP（Public-Private-Partnership）、BT （Build-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）模式，通过融资租赁、股权信托、中期票据、企业债券等方式加大城市建设资金的筹集，并通过招商引资，积极引入民间资本、海外资本参与城市基础设施建设，加快城市建设步伐，促进城市的基础设施建设和公用事业发展，进而增强城市发展能力，提升竞争力和吸引力，改善城市形象。

由于城投公司的特殊性，很多城投公司不具备盈利能力，需要通过政府补贴的方式来维持运营，给政府财政带来巨大的负担。因此，2011年国家发展和改革委员会发布的第2881号文件中明确规定，城投公司的主营收入70%需要来自自身，政府补贴只能占30%。这一政令具有一定的前瞻性，可预防由于地方政府财政开支过大，而间接带来的中央政府大规模财政赤字。

但是仅仅靠行政命令难以改变城投公司依赖财政补贴的现状，城投公司的持续发展有赖于政府对其进行的准确定位，即政府如何理解城投公司的作用，如何赋予城投公司职能，进而如何为城投公司创造基本的经营运行条件。这些是保持城投公司经营运作良性循环和可持续发展、最终促进城市建设发展与城市经济社会进步的关键。

同时，政府应要求城投公司的经营状况有一个合理的比例，对每年的公益性项目和商业性项目的比重给予硬性规定。这样一方面可以保证城投公司为城市建设服务；另一方面，也可使其有适当的盈利，给中央财政减轻负担。

（五）允许其深度参与城市资源经营运作，提升城投实力

为了提升城投公司的积极性，政府应该允许其深度参与城市资源的经营运作，适当地赋予城投公司一些垄断性的产业，让其利用国有资本在政策上的优势，提升自身实力。

城投公司具备一级土地开发的资格，可以对生地进行开发；另一方面也可以通过融资，对土地进行二级开发。一二级联动开发，既可以减少城投公司的投资成本，与政府的合作也保障了开发资源的稳定性。可以说，城投公司在土地开发，尤其是商业地产开发上具有天然的优势。对此，笔者建议：

第一，城投公司应结合城市基础设施建设参与城市土地经营，主要是土地储备和土地初级开发。

第二，广泛参与城下地上、地下、地面空间的经营，包括城市广告、可经营的人防设施、停车场、与路桥建设相关联的开发、城市弱电管网的经营开发等。

第三，由政府授权城投公司从事公用行业特许经营，包括城市供水、污水处理、垃圾处理，燃气热力、公共交通、轨道交通、路桥收费等。

其中，参与土地资源的经营是最关键的环节，通过土地经营产生的利润能有效弥补公益性项目投资所产生的资金缺口。

（六）放开金融领域，实现金融与城投的有序对接

随着各地资本市场的不断完善，很多城投企业都积极寻求和金融企业的合作，开辟了新的融资模式。如，上海城投与泰康资产管理公司共同发起设立了“泰康-上海水务债权计划”，向保险公司定向募集了资金20亿元，这是经中国保监会批准的第一个完成资金募集的保险债权计划。政府应适当放开对金融领域的限制，实现与城投的有序对接，进一步拓宽融资渠道。

首先，应允许各地城投公司可灵活采 用 BOT （Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private-Partnership）等方式进行融资。

其次，通过公司下属经营性资产重组上市融资、信托融资，或成立新项目公司进行项目融资等方式，进一步拓宽融资平台。此外，应该给予城建平台更大的发展空间，让其获得多渠道融资模式。政府可以引导城建平台积极争取预算外的投入以及政策方面的支持；让其积极争取国家开发银行及国外银行亚行、世行的优惠贷款；还可以通过增量引入、增资扩股等方式进行融资。★