强化财政监管工作的思考

■徐 越 徐金波

财政监督是财政管理的重要组成部分，在保障财政职能作用发挥、提高财政管理水平、严肃财经纪律、推动源头治腐、促进社会和谐等方面具有十分重要的作用。如何发挥财政监督职能，加强财政支出管理，是财政工作者需要认真研究的问题。结合基层工作特点，在深入调研的基础上，笔者就财政资金的监管模式、监管办法和监管责任提出了一些看法和建议。

一、构建监管模式

近年来，各级政府不断深化财政改革，积极探索加强财政资金管理的有效办法，在一定时期和范围内分别实行了会计委派、集中核算、集中支付等财政管理模式，使财政改革工作取得了一定成效。对财政资金的监督，管理模式主要有：

会计委派模式。即财政部门成立会计管理中心，对行政事业单位实行委派财务科（处）长、总账会计、代理记账会计和现金会计的会计人员管理模式。这种模式对委派会计岗位设置、任职条件、岗位职责、考核奖励等都有具体要求。通过改革会计人员管理体制，加强财政资金监管。

集中核算模式。即财政部门成立会计核算中心，在遵循“会计主体不变、预算管理方式不变、财务审批权限不变、会计责任不变”的原则下，对实行部门预算管理的机关事业单位，取消银行账户和会计岗位，各单位财务收支由会计核算中心统一核算和监督的财务管理模式。按照报账员—稽核员—核算会计—资金会计—中心银行的流程，办理报账业务。通过改革单位财务核算形式，加强财政资金监管。

集中支付模式。即财政部门成立国库支付中心，对实行部门预算管理的机关事业单位的各项支出由中心根据单位批准的预算和用款计划，将主要款项直接转入商品供应商或劳务提供者账户的资金管理模式。通过改革单位资金支付方式，加强财政资金监管。

随着形势的变化和发展，会计委派、集中核算等财政管理模式显示了各自的弊端和不足，需要进一步深化和完善。财政部门是综合经济管理部门，在财政管理中既不能“缺位”，也不能“越位”,会计委派、集中核算管理模式不是财政资金管理的发展方向，而集中支付模式才是财政改革的根本所在。财政部要求自上而下推行国库集中支付制度，其目的是要求加强财政资金的监管，提高财政资金的使用效益。在此笔者认为应确定“集中支付模式”为加强财政资金监管的主要模式：深化财政国库集中支付制度改革，预算单位所有资金全部纳入财政国库集中支付系统管理，实行由财政国库执行机构集中审核和直接支付。对单位社会保险基金项目、政府投资的重大专项资金项目等，可以实行会计委派管理。

为强化财政监管职能，地方财政部门可以凭借国库执行机构即国库支付中心为财政监督平台，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督机制，构建“收入在国库、支付在中心、核算在单位、管理在财政”的财政大监督体系。取消单位“授权支付”，改由财政部门“直接支付”,强化财政日常监控职能，全面提高财政监督效果。具体管理形式为：

第一，撤销单位银行账户。财政部门撤销各单位在商业银行开设的各类账户，所有资金全部进入财政专户或划归国库。由支付中心在各主要商业银行建立用于财政直接支付的财政零余额账户。

第二，建立信息网络平台。在单位、财政、银行等建立网络核算和支付系统，加强财税库银联网建设，实行“单位远程报账申请，支付中心审核支付”的方式进行资金管理。纳入部门预算管理的行政事业单位所有资金全部实行财政集中审核支付。

第三，建立单位核算账套。按照制度规定和审批手续，在支付中心建立各单位经费账套、专项资金账套和基建资金账套。预留单位财务批报印鉴，预留单位财务负责人、财务主管、核算会计、报账员印章及签字手续。

第四，规范业务操作流程。按照“申请—受理—复核—支付”的程序，单位报账员持支付申请单以及有关会计业务报账资料 （原始凭证和记账凭证等）到支付中心报账，支付中心受理后进行审核、复核、确认，并出具支付凭证，单位报账员持印鉴齐全的支付凭证到指定银行办理款项支付业务。财政国库、代理银行、支付中心之间按规定时间进行结算和对账。

第五，单位进行会计核算。单位按规定要求设置财务管理人员，审核原始凭证，录入记账凭证，提出报账申请，报账单据经支付中心审核支付后，单位利用计算机核算网络系统，根据支付中心确认的核算数据生成会计凭证和账簿，对外提供会计资料。财政业务科（处）可随时查询了解预算单位财务收支情况。

二、明确监管办法

在财政“大监督”格局框架内，预算编制是前提，预算执行是关键，绩效评价是工具，财政部门应重组监管机构，将财政监督工作贯穿于预算编制、预算执行和绩效评价工作的始终，实行预算编审、执行、监督相互制衡，提高财政监管工作效率。以预算执行监管机构即国库支付中心（财政审核支付中心）为监督平台，实现“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子，审核一把尺子”的监管目标，管住、管好所有财政性资金。

（一）预算编制求“细”

细化预算是实施财政监管的前提。财政部门应组建预算编审中心，负责总预算、部门预算的编制和审核，财政预算科（处）在业务上给予指导和管理。一是全面测算收入来源，提高收入质量，保证收入预算的完整性。建立非税收入收缴管理系统，统一非税收入口径、项目、种类和标准，不断优化收缴流程，加强票据源头控制，确保非税收入及时足额上缴财政专户。单位在编足收入预算的基础上，先“外”后“内”使用财政性资金。二是建立规范、全面、精细的部门预算支出管理体系。单位预算编制要规范，建立健全预算单位基础定员、定额、项目、资产等信息库，完善财政支出定额标准体系，按“零基预算”编制基本支出预算，按工作职能和项目要求编制项目支出预算，按照“保工资、保运转、保民生、促发展”的序列安排预算资金，优先保证教育、科技、农业、文化等事业支出的增长。对现有的专项资金补助项目，逐步整合，相对集中，统筹安排使用。年初预算一经人代会审定通过，应及时全部下达，减少或杜绝“小报告”。单位预算编制要全面，政府融资项目须纳入财政管理，所有项目资金和财力安排资金全部实行指标管理，按财政下达的额度进行审核支付。完善转移支付配套政策，上级下达的转移支付和补助下级的转移支付也必须全部纳入本级预算，保证预算编制的完整。单位各类资金全部纳入部门预算，实现综合预算管理。单位预算编制要精细，严格按照支出功能和经济分类，功能科目至项级，经济科目至款级。项目预算分单位、分项目编制，有明确的项目实施方案和时间进度，保证项目预算可执行。对集中采购目录以内或采购限额标准以上的政府采购项目，单独编制政府采购预算。人代会批准的预算，财政部门应及时下达到基层预算单位，不得随意调整预算。规范预算编制程序，细化预算编制内容，推进预算编制公开，硬化预算约束，有助于财政集中审核支付工作的推进，有助于单位预算的执行。

（二）预算执行求“严”

预算编制再好，如果执行不力，也只是纸上谈兵，因此要严格执行预算。财政部门应组建预算执行中心（国库支付中心或财政审核支付中心），负责本级所属行政事业单位国库集中支付业务的审核和管理。财政国库和职能科（处）在业务上给予指导和管理。财政部门在加强收入组织的同时，必须加强支出过程管理，严格执行年初预算，增强预算约束力。要加强用款计划管理，按照年度均衡性原则编制基本支出用款计划，按照部门预算和项目实施进度编制项目支出用款计划。要依据财经法律法规、财政财务制度的规定，加强财政监督，切实规范单位收支行为。预算执行中心要认真履行审核、支付职能，对各单位的会计业务实施全过程监督，在单位报账过程中，严把“四关”：一是报账“受理关”。从原始凭证入手，做好源头监管，对不合规、不完整、应补充和更正的凭证予以退回，要求单位纠正和补全手续后再报账。对不合法、超标准、超范围的支出不予报支，向单位做好宣传解释工作；二是执行“政策关”。属于政府采购项目，单位未执行政府采购的，支付中心审核时不予报支。严格控制单位以有关名目发放个人奖金、津贴补贴等福利性开支，严格控制公务接待费、出国考察费、车辆运行费、会议费等消耗性支出。凡公务支出项目，推行公务卡结算，掌握资金流向。预算单位差旅费、招待费和会议费等公务支出凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡消费。对专项经费，支付中心依据预算单位提供的立项依据、项目预算、招投标文书、工程合同、财政现场代表（财务总监）审签手续以及报账票据等资料进行审核后支付。三是会计“核算关”。 严格非税收入管理，单位所有资金全部缴入财政专户，严禁单位坐支费用。预算单位不按制度规定进行会计核算的，支付中心有权予以纠正。对会计科目使用不规范、科目核算不明细的记账凭证，支付中心审核时不予确认，并按制度规定进行更正。月末年终不按规定时间、要求结账的，支付中心可以暂缓单位报账。监督单位会计核算，规范单位会计核算行为。四是资金“支付关”。规范资金支付流程，明确岗位责任，按照资金支付管理办法，控制单位备用金的领取和使用，严禁乱支现金，严禁无手续划转资金。预算单位大额资金支付或工程超时序付款须提请领导审批同意后支付。加强资金支付审批管理，保证资金支付安全。对单位每一笔财政资金支付进行审核监督，这有助于提高财政资金的使用效益和效果。

（三）绩效评价求“实”

预算执行结果是通过绩效体现的，绩效评价是预算有效执行的重要工具。财政部门应组建财政投资评审中心，负责财政预算投资项目的审核和绩效评价，财政检查监督、绩效评价等科（处）业务上给予指导和管理。财政检查监督科（处）牵头负责财政“大监督”日常管理工作，建立“上下联动、部门互通”的工作机制，将日常监督和重点检查相结合，严格依法监督，提高财政执行力。绩效评价要以项目支出和专项资金为重点，建立绩效目标管理机制和绩效评价体系，从立项、实施、验收等环节全程参与监管，严格审核有关申报项目的真实性、可行性，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正地评价，切忌流于形式“走过场”，真实反映财政资金的使用效益和效果。一是把预算监督和绩效管理有机结合起来，预算安排时确定绩效目标，预算执行过程中监控实施情况，预算执行结束后形成绩效评价报告，将评价结果应用于预算安排。对本级预算单位资金使用情况，应参考执行机构监审结果调整单位预算。对同级或下级单位使用的财政专项资金，应委派财政监察员或财务总监派驻管理，把好单位使用资金的过程关、规范关和效益关。二是制定预算绩效评价办法和预算绩效管理实施细则，本着“谁用款、谁负责”原则，落实对部门实行财政支出绩效高效奖励、低效问责的责任措施。同时，还必须制定预算绩效内部工作制度和工作流程，建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理机制。没有绩效目标的不编列项目预算，没有绩效跟踪报告的不拨付资金，完工项目没有绩效评价的不予结算验收。要建立和完善城建重点工程财政现场代表制度，推进财政专项资金项目库管理和专家评审制度，巩固财政监督成果。对财政资金的使用效率、效果进行检查和评价分析，是财政监管工作的重要内容，从资金、政策两个层面推进绩效管理，从而有助于预算的编制和执行，有助于提升预算收支管理的透明度和有效性。

三、强化监管责任

财政监管是推动财政管理科学化精细化的重要手段，也是保证国家财政经济政策贯彻落实的重要措施，同时也是一项复杂的系统工程。各级政府和部门应强化监管意识，落实责任措施，确保监管工作取得实效。

（一）加强组织领导

构建财政“大监督”模式，对所有政府性资金和财政运行进行全过程监督，是大势所趋、人心所向，是“一把手”工程，各级领导特别是政府领导要高度重视，建立政府工作责任制，全力打造阳光政府、责任政府，支持职能部门做好这项工作。一是整合财政监管职能。财政部门要理顺专业监督机构和业务管理机构的关系，推进财政专职监督向共同监督方向转变，主要负责人应重视并建立健全财政“大监督”机制，完善相关工作流程，选调政治素质好、业务技术精的同志从事财政审核支付工作，支持监管人员依法履职，表现突出的应予以重用，以确保财政监管规范运作。二是建立协同监督机制。要充分发挥审计、纪检监察等部门职能作用，提高监督效能，建立部门分工负责、齐抓共管的长效监督机制，保证财政“大监督”格局有机、协调、高效运行。坚持民主决策和政务公开，推进行政监督与司法监督、公众监督与舆论监督相结合，增强监督合力；三是落实监管责任。要加强法制财政建设，建立有效的问责机制，寓监管于服务之中，严守纪律，严格执法，“让权力在阳光下运行”，提高行政效率和行政能力。对监管不力，造成财政资金损失浪费以及社会影响的单位和个人，要依法追究行政责任或法律责任。

（二）力促监管质效

构建财政“大监督”模式，就是要健全机制，强化责任，有力促进财政监管工作取得实质效果。

1、提高资金使用效益。第一，在国库集中支付基础上试行的财政集中审核支付模式，能从根本上解决过去财政资金多环节拨付、多头管理、多头存放的弊端，减少资金在途时间，有利于财政对“库存”资金加强统一调度和管理。取消银行账户，单位所有支出从国库执行机构一个“口子”中审核支付，能有效地控制单位的滥支乱用。“阳光工资”实行后，国家严禁单位违规发放奖金、津贴和实物的规定能得到很好地执行。第二，民生工程、重大基础设施建设以及强农惠农等资金，财政部门按一定的程序审核后，将资金直接支付到提供商品和劳务的供应者以及居民 “一折通”上，能杜绝财政专项资金被层层截留、挪用现象的发生。对政府投资建设项目，财政现场代表或财务总监参与建设项目财务管理，认真把握“财政投资评审关、参与招标投标和设备采购关、参与项目设计变更审查关、资金拨付使用关、竣工财务决算和资产交付关、财务核算关”等环节，降低资金使用成本，解决对专项资金“重分配、轻管理、轻绩效”的问题。强化职能部门监管责任，有利于提高财政资金使用效益。

2、提高会计信息质量。第一，财政部门建立各预算单位会计核算网络系统，通过现代化信息系统集中支付各类资金，单位根据执行机构审核确认后的凭证，生成、打印、装订、报送会计资料，“不做假账”，从而使会计基础工作得到加强。各预算单位的住房公积金、工会费、社保资金、个人所得税等代扣代缴业务统一由执行机构集中办理，从而进一步提高服务水平和办事效率。第二，财政部门依托信息网络平台，对预算单位每一笔支付资金进行实时监控，及时纠正单位预算执行偏差，增强预算执行的严肃性。对社会关注度较高的“三公经费”等重点支出项目，执行机构根据“三公经费零增长”、“禁止用公款购买香烟、高档酒和礼品”等有关政策规定进行有效控制，规范公务接待费支出范围，严格项目的明细核算，对不符合要求的支出予以退回，从一定程度上解决审计部门多年来经常“曝光”的单位预算执行存在的种种问题。加强行政经费监管，及时公开审定后的预算执行结果，及时公开明细的 “三公”经费，有效倒逼政府廉洁行政，让政府花更少的钱，办更多的事。预算执行机构及时统计、汇总各预算单位财务收支执行情况，为领导提供及时、准确、真实的会计信息资料，便于领导进行决策。第三，财税、审计部门联动配合，加强发票监管，建立发票认证管理机制，杜绝假发票和经济事项为假的发票，发票的真实性得到了保证。职能部门依托发票网上查询平台，推行入账发票审核认证，提升税源监管质效，能有效地解决机关事业单位利用虚假发票报账，套取资金发放福利补贴、设立“小金库”等方面问题。强化职能部门监管责任，有利于提高单位会计信息质量。

3、保证资金安全完整。第一，深化国库集中审核支付制度改革，撤销各预算单位银行账户，包括单位零余额账户，预算单位各项支出由国库执行机构直接支付，能有效防止预算单位从授权支付的零余额账户中支取数额较大的现金，规避了财政风险。财政部门建立健全资金管理制度，优化支付流程，确定风险点，制定风险控制措施，能保证财政资金内部运行的安全。第二，建立资金管理岗位责任制，从项目进度和支出内容等多方面加强资金监管，严格资金支付手续，大额资金支付坚持领导审批制度，有助于筑牢财政资金 “防火墙”。 严格单位备用金管理，建立非现金结算激励约束机制，能减少公务支出中的现金提取和使用。推行公务卡支付结算制度，能有效监控单位公务支出的真实性和规范性，克服传统方式下现金结算存在的效率低、监管难、控制难的弊端。资金使用阳光透明，有助于从源头上预防和制止腐败行为的发生。强化职能部门监管责任，有利于保证财政资金安全完整。

4、保证资产保值增值。第一，财政部门是国有资产管理的主管部门，打造资产管理信息系统与财政业务管理信息系统一体化建设平台，建立单位资产管理动态数据库，能为财政资金和国有资产管理安上“监控器”。创新财政监管机制，制定科学、合理、细化的行政事业单位资产管理办法，科学编制资产预算，建立健全资产明细核算账簿，依法实施政府采购，对属于政府集中采购项目所形成的资产，纳入部门经费支出核算，能有效推进行政事业单位资产管理与预算管理的有机结合。第二，建立健全资产管理责任追究制，将绩效考评结果与单位奖励补助挂钩，奖优罚劣，提高单位资产管理效率。在产权登记、配置、使用和处置各个环节，严格资产审批和核算手续，有效推进资产绩效管理。对行政事业单位国有资产出租、出借、处置、产权转让等，规范收益收缴程序，确保资产收益及时足额缴库。实行核准制，明晰行政事业单位国有房屋、土地资产权属。把好资产配置 “入口关”，统一标准和规格，推进国有资产配置公平。把好资产处置“出口关”，规范日常处置程序，推进资产处置公开化、透明化，谨防国有资产隐性流失。强化职能部门监管责任，有利于保证国有资产保值增值。