乡镇财政资金监管初探

■曹君枫 郑英瑞

随着社会主义新农村建设的深入推进和公共财政职能的不断加强，各级财政用于乡镇的资金大幅度增加，乡镇作为财政资金管理和政策执行的“终端”环节，资金监管水平的高低直接关系财政政策执行效果，直接关系财政资金的安全、规范和有效。近年来，河北省宁晋县为加强乡镇财政资金监管，推行了“乡财县管”改革，为乡镇财政资金安全和高效运行发挥了重要保障作用。但是，在对乡镇财政资金监管过程中，也发现了一些问题亟待解决。

一、目前乡镇财政资金管理现状

2009年10月，该县开始对全县15个乡镇（区）实施“乡财县管”财政管理方式改革，在坚持财政体制不变、预算管理权不变、资金所有权不变、资金使用权不变、资金审批权不变、债权债务法律主体不变“六不变”的前提下，由县财政直接管理并监督乡镇财政收支。分税制乡镇仍作为一级财政，县财政部门对其财政支出情况加强审查、指导和监督；统收统支乡镇，按县级预算单位实行报账制，统一办理各乡镇财政预算内外资金的收付结算。“乡财县管”运行两年多来，成效显著。

（一）账户管理更加规范

过去，有的乡镇账户“满天飞”，以个人存折开设银行账户，公款私存问题比较普遍，有的连乡财政所长自己都不知道有多少账户。“乡财县管”之后，该县将乡镇银行账户全部清理重设，为每个乡镇（区）设立了“基本结算户”，在“基本结算户”的基础上又分设了五个专户即“经费专户”、“计生专户”、“社保专户”、“粮补专户”和“村财乡管专户”，明确了每个账户性质及使用范围。对单位私自开设的其他账户一律视作“小金库”处理。同时，将乡镇财政资金收支全部纳入单位统一账户管理，防止了私设“小金库”、坐收坐支和滥收滥支等违法乱纪行为，提高了财政资金的综合使用效率。

（二）支出管理更加科学

过去，乡镇财政支出管理中普遍存在“支出无预算、拨款无指标、用款无计划”的行为。改革后，县级财政部门对乡镇财政收支实行直接管理，分税制乡镇月初五日内，向“中心”报送资金支出使用计划，“中心”审查后，将资金拨付乡镇财政。月末十日内，乡镇财政将使用情况（附票据）报“中心”审核、监督，杜绝了超额度支出问题。统收统支乡镇按县级预算单位实行报账制，确保了资金开支合理。乡镇财政资金监管由以前的事后监督改为现在的事前、事中、事后的全方位、全过程监督，支出控管效果明显。

（三）乡镇干部法律法规意识进一步增强

过去，乡镇财政很大程度上是“领导消费型财政”。乡镇的“条子”不论符不符合规定、合不合法，一经领导签字，就给予报销。实行“乡财县管”后，乡镇开支都要依据有关法律法规、财务制度，大宗商品、物资购置和工程项目开支要有政府采购及招投标手续，票据要合法的税票，资金转账有限额。对不合规、超范围的支出，即使领导签字也不会予以报销，这些都有效约束了乡镇的非正常性开支，进一步增强了乡镇干部法律法规意识。

二、乡镇财政资金监管中存在的主要问题

（一）乡镇本级财政资金监管缺位

1、乡镇领导资金监管意识不强。一些乡镇领导往往把主要精力放在乡镇经济发展和资金筹集上，而忽略了资金的使用与监管，导致资金监管缺位。

2、乡镇财政人员不足，职责不明。乡镇财政人员隶属乡镇政府管理，人员少，业务量大，多是一人兼两个或多个不同岗位，使财政工作受到不同程度牵制，加之乡镇财政资金监管没有具体实施办法明确相应的职责，使财政监督处于一种游离状态。

3、“村财乡管”责任主体不明。目前，该县“村财乡管”属乡镇农经站管理，与乡镇财政所为同级单位，主管部门为县农业局。一些拨付到村级的财政专项资金或经费，因没有明确责任主体，既没乡镇财政的监督，也没农经站的有效监管。跟踪监管不到位，或监管出现断层，增加了财政资金风险。

（二）县级财政部门对乡镇财政资金监管力度不够

1、“乡财县管”未能做到全覆盖。由于县乡镇财政集中支付中心人员少，而全县有15个乡镇区，工作量可想而知，很多工作只能说从程序上走上了正轨，特别是在对支出的监管上，审核票据只能审核票据的合规性和合法性，对各项业务支出的真实性难以进行核查和有效监督。对乡镇财政资金监管无法纵向到底、横向到边。

2、账户的分散管理使乡镇资金监管存在漏洞。因为该县对分税制乡镇部分专户，如：社保专户、村财乡管专户等未纳入“乡财县管”进行实时监控。导致一些资金量大、业务多的乡镇年底将其他账户结余资金转入这些账户，逃避“乡财县管”。而且这些账户一般都是专人管理，彼此独立，互不制约，资金运行的透明度很低，加之没有严格的初审复核，内部难以形成有效监督。管理人员如果不坚持原则，就会形成极大的漏洞。

3、乡镇财政资金监控机制不够合理。对乡镇财政资金全面的检查一般2—3年才能进行一次，时间跨度大，周期长，不能及时发现问题。专项资金的检查虽然频繁，但检查缺少系统性或者只注意某一方面。由于没有总账控制，专项检查一般只查单据和账户，不重视对资金的核查。对发现的问题督促落实整改力度不够，对问题的处理一般都较为宽松，导致财政监督权威性不高。所以每年的检查虽多，实质效果并不大。

（三）预算管理不规范，预算执行随意性大

1、预算编制不规范。预算编制不够全面、精细；收入预算编制没有全面完整地反映乡镇所有收入；政府采购预算只是流于形式；项目预算没有做好项目支出滚动预算与部门年度预算的衔接工作，预算编制的前瞻性、计划性较差。

2、预算执行随意性较大。预算的编制、调整基本上没有按规定报经乡镇人代会批准，乡镇财政预算的法律约束形同虚设。在执行预算过程中，基本不按批准的预算执行，预算执行随意性大。

三、解决问题的对策

（一）完善乡镇财政机构，加强队伍建设

一是根据财政管理科学化、精细化要求，针对乡镇大小，合理界定乡镇财政人员编制及机构性质。将乡镇财政人员人事及工资关系上划县局管理，对乡镇财政财务人员试行委派制，保证其认真履行职责，敢于坚持原则。二是将熟悉财务知识、综合素质好的青年干部选拔到乡镇财政工作岗位，以适应新时期乡镇财政管理工作要求。三是建立健全对乡镇财政干部的教育培训制度。围绕财政中心工作，按计划、分类别、分层次，抓好乡镇财政干部思想政治教育、财政业务培训和岗位培训。

（二）加强制度体系建设，完善信息通报和反馈机制

一是要形成一个统一的关于乡镇财政所工作制度体系。明确财政所的职能，核心是确保国家和上级政府财政政策的落实执行，在管事权上着重体现依法理财，对具体工作中的资金支配权则应限制或削减；制度设计要以保证资金安全、依法管理为目的，条规内容要符合业务特点，逻辑性要强，体现职责明确、相互制衡并便于操作；对重要岗位和关键环节要有明确的限制措施，对具有监督职能的岗位应给予独立行使权；建立合理的考评机制，不但要考核绩效，更重要的是要强化对制度执行的考核。二是完善县乡之间的信息通报和反馈机制。县级财政要明确乡镇财政的具体监管范围，要量化、细化监管任务和责任。要把上级财政或主管部门下发的项目资金文件、制度办法、监管重点和具体要求等及时下发、抄送乡镇财政，以便其开展监管工作。乡镇财政对在监管工作中发现的问题和情况，要建立反馈渠道及时反馈，以利于完善有关政策，规范财政管理。

（三）加强预算管理，严格预算执行

一是乡镇人大要切实履行依法监督的职责，按法定程序定期审议乡镇财政预决算执行情况。二是建立完善的财政资金收支管理制度，逐步实现乡镇向单一账户制和国库集中支付过渡。严禁随意调拨资金，要制定初审、复核、稽核、审批的严密程序，并对程序的执行定期检查考核，确保资金安全。

（四）加快信息化建设，建立网络动态监控机制

借助网络信息化建设，开发相关软件，对乡镇财政资金的日常运行建立动态监控机制，对大额资金的波动实行预警制。密切注视资金的波动情况，进行分析和研究，发现问题及时采取对策和措施。

（五）理顺关系，明确“村财乡管”责任主体

目前，村级收入大部分来源于财政，且财政部门为《会计法》执法主体，“村财乡管”工作应纳入乡镇财政统一管理，从而避免财政资金监管缺位，监督链条出现断层，确保财政资金使用安全。★