创新和谐城市社区建设：以河南省焦作市解放区为例

□ 于健慧

作者：中共黑龙江省委党校校刊部副主任，教授

“社区”其实是个外来语，最早是由德国社会学家F·滕尼斯在1881年使用的(一般译为“共同体”“团体”“集体”“公社”等)，在当时是指“由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的，关系密切的社会团体或共同体”。随着社会的发展，人们对它的理解也发生了很大的变化，关于社区的定义和解释多种多样。目前，在众多的定义中达到共识的有两大类：一类是强调精神层面 (共同体的成员必须具有共同的传统价值等)；一类是强调地域的共同体(具有共同的居住地，即“在一个地区内共同生活的人群”)。今天，我们谈到的社区，主要是指在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是构建和谐社会的基础。[1]大量的事实表明，社区在提高居民生活水平和质量上，在维护社会稳定方面，在为公民创造安居乐业的良好环境上的确发挥了积极作用，加强和创新社区建设是大势所趋。

一、问题的提出

伴随着我国社会、经济、文化等各项事业全面发展，社会形势也发生了深刻变化。城市社区建设和社区改革被国家提上议事日程。国家为了推动社区建设的进程，于1998年由民政部在全国范围内选择26个国家级社区建设实验区进行探索。到了2000年1月，由中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（又称23号文件），以助推城市社区建设在全国范围大规模展开。

当下，经济、文化的多元化，社会公德观、家庭道德观以及个人价值观的裂变，社会人群的不断分化重组等都为社区建设注入了新的因素；大量的低保人口、下岗失业人员和残疾人、未成年人、老年人、离退休职工等困难群体生活在社区，越来越多的“单位人”和流动人口涌入社区，外来人口、老龄人口、留守儿童迅猛增加，还相应地出现了农民工、空巢老人、缺乏关照的未成年人等等必须面对的社会群体。社区成员构成的多样性带来了群众需求的差异性，为社区建设提出了新任务。社区居民的生活需求日益多样化，生活水平日益提高，群众不仅需要社区为提高物质生活水平提供服务，还需要社区在精神满足、政治参与等不同领域提供服务，居民对社区服务的内容和质量也提出了新的要求。人民群众的这些实际需求为社区建设的开展提供了广阔空间，同时也把诸多困难摆在了人们的面前，而且极具挑战性。其中，不可回避的事实是，在经济快速增长与社会利益高度分化的背景下，社会矛盾也随之凸显，这些矛盾既体现为城乡之间、地区之间、阶层之间、贫富之间，又体现为政府与社会之间，甚至是社会内部。不断上升的社会冲突已然成为中国现代化进程中的一大障碍。如何构建和谐社区、促进社区健康发展，已经成为转型时期的重要命题和不可推卸的使命。

对此，胡锦涛同志指出“要使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”中央的一系列重要决策和部署，为社区建设提出了新目标。这些新因素、新要求、新任务、新目标始终是我们关注的焦点，也应该成为我们牢牢把握的方向。

2011年2月19日，胡锦涛在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上特别强调指出，“要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”2011年9月4日至6日，胡锦涛在广东考察社区建设工作时再次强调，社区建设是社会管理的基础环节，要进一步提高社区管理和服务水平，真正做到和谐社区大家共建、社区和谐大家共享。在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，也将加强和创新社会管理作为“十二五”期间社会建设和发展的重要任务，明确提出了强化城乡社区自治和服务功能的要求，制定了社区综合服务平台建设、社区信息化建设、社区服务人才队伍建设三项重大工程。[2]

实践表明，社区是人民群众直接感受和全面认识和谐社会的重要阵地和窗口，没有秩序稳定、保障充分、环境舒适、服务完善、群体和谐的和谐社区作支撑，就难以建成富强、民主、文明、和谐的现代化国家。

二、社区建设面临的挑战

我国社区建设正处于一个良好的发展态势中，有着极好的发展机遇，但同时也面临着严峻的挑战。这就不可避免地给社区的建设带来极大的困难和压力。社区建设面临的主要挑战：

（一）群众参与程度低，行政化倾向严重

在政府职能部门与社区的关系上，“指导与服务”的定位和现实之间还存在着一定差距。职能部门大多强调分管工作重要，而与其他部门主动配合与协调不够。部分职能部门在“工作进社区”的要求下一般是将自己的工作任务下派给社区居委会，从而导致社区居委会负担过重、行政化倾向严重，将社区建设中搭建起来的居民自治平台挤压变形。主要表现在：一是社区服务内容上，行政性事务办理成为社区事务的主体；二是服务方式上，区直机关和街道普遍把社区当做自己的“腿”，社区则依照街道或者各局委的指示去工作，模糊了社区自身的自治性；三是社区工作者的定位上，社区工作人员往往习惯上以政府代表的面孔出现，群众也把社区工作者当做了一级官员；四是人员结构上，社区工作人员几乎全是街道下派，工资和经费保障全部依赖街道办事处，客观上加剧了行政化倾向，使社区和街道办事处形成了严重的上下级依赖关系。

（二）社区服务阵地功能设置过于模式化

在开展社区服务阵地建设过程中，过分注重了服务功能设置的全面性，每个社区在服务组织、服务项目、服务形式上趋于雷同，千篇一律，服务功能全而弱，特色不突出，没有更多地从社区居民的实际需求去创出特色，缺乏把某项服务做到精品和极致，远没有形成“百花齐放”的局面。主要表现在：一是服务内容不全。关注物质生活多，精神、文化、政治参与服务较少，社区服务视角狭窄，主要局限在传统的老弱病残等弱势群体；二是服务方式落后。坐等居民上门的被动服务方式依然占据相当大的比重；三是服务层次较低。服务机构普遍存在规模小、实力不足的问题，服务人员未经专业化培训，服务质量难以尽如人意。

（三）社区建设资源整合不够

一是驻区单位参与社区建设的热情没有转化为规范的机制，社区与驻区单位、物业管理等矛盾未能有效化解；二是社区中介组织发育不全，各种服务资源缺乏有效联系，距离社会化、网络化目标还存在不小距离；三是对社区内资源挖掘不充分，“见物不见人”，对社区蕴藏的人力资源、智力资源没有给予更多关注。

1.2.1 组建护理质量控制小组由护士长担任组长,在科室共3个病区3个医疗小组中抽取教学护士及护理骨干6人成立护理不良事件质量控制小组。小组成员均接受RCA管理方法在护理工作中的应用培训。

（四）社区工作者素质差强人意

社区工作涉及方方面面，诸如劳动保障和民政福利、党员服务和社区共建、精神文明和群团建设、治安和人民调解、妇联和计划生育、城建和环保卫生等等，

而做好上述工作是需要一定的专业技巧和方法的。“社工”除了具有上述一些专业性职能外，还肩负着群众与政府部门之间桥梁作用，他们是维系社会健康运转的重要力量。但现实情况是社区工作者队伍构成成分单一，缺乏专业型人才，管理不活。在社区工作者队伍建设上需要尽快实现成分多样化、管理动态化和服务技能职业化。

（五）社区建设必需的机制研究、创新不足

以党组织建设带动社区建设的居民自治机制、市场化服务机制、资源共享机制、志愿服务机制、考评机制、民意征集机制等都缺乏及时填充新的内容。应该看到，当前全国社区建设形势日新月异，社区承担的社会管理事务越来越繁重，服务居民、协调利益、化解矛盾、维护稳定的任务也越来越艰巨，机遇和挑战要求我们必须用新视角来审视社区现状，必须用新思维来统筹社区发展，必须用新方法来对待社区工作，使城乡和谐社区建设健康发展。

三、社区建设的路径选择

整个社会就是由一个个或大或小的社区所组成。任何一个社区都是一个规模不等的具体的小社会，是整个大社会的不同程度的缩影。同整个大社会相比，社区则显得具体可感，易于把握。一般地说，社会的一切活动都是在一个个具体的社区里进行的。整个社会普遍存在的一些现象必然会在各个社区里有所表现。[3]无论是对于一个社区本身或对于整个社会来说，社区建设意义重大。党的十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求，就是明确了社区建设需要开展复合共治，通过各方力量的责任共担，以完成社区建设。从我们对河南省焦作市解放区进行的调研来看，这一点已经得到印证。自2002年首批获得“全国社区建设示范区”称号和首批获得“全国和谐社区建设示范城区”称号的河南省焦作市解放区，十年来，立足城区实际牢牢把握“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的总要求，将社区作为开展社会管理的有效平台和重要载体，把社区建设作为加强和创新社会管理的重要抓手，不断增强抓好社会管理、服务人民群众的素质和能力，不断提高社会管理的科学化水平，形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，走出了一条“社区复合共治”的“解放模式”之路。通过深入调研，我们对河南省焦作市解放区开展和谐社区建设的经验做法进行了认真梳理，归纳出了社区建设的有效路径。

（一）建立“四位一体”的社区管理体制

一是成立社区党工委，强化社区党组织领导核心作用。以构建区域化党建格局为目标，将原有的社区党总支（支部）调整为社区党工委，隶属街道党工委领导。通过建立联席会议制度，将辖区内各类党组织全部纳入区域化党建服务和联系的工作范围。同时，结合社区特点和实际情况，按照“地缘、业缘、趣缘”原则，灵活设立文化、服务、创业等各种功能型特色党组织，并通过优化社区党组织设置，形成社区党建网格化工作体系，促进党员先锋模范作用的发挥，增强党组织的凝聚力和战斗力。

二是加强和改进社区居委会工作，强化社区居委会自治职能。社区居委会要着力推进社区居民自治，积极发挥居民自治职能。重点抓好社情民意收集、民间纠纷调解等工作。加强内部监督，以党员会议、居民会议、议事协商、民主听证等形式，对涉及居民切身利益的社区重大决策、重要事项、重要岗位人选和大额资金使用等 “三重一大”事项进行民主协商、听证，推进民主决策；充分发挥居务监督委员会的作用，健全居务公开、民主评议等民主监督制度，加强对社区工作的全程监督。如河南省焦作市解放区在联合共治方面，积极探索社区居委会、业主委员会、物业管理公司等多方合作的社区工作模式。在社区党组织和居委会的协调引导下，定期召开由社区党组织主持，社区居委会、业主代表和物业公司等参加的工作例会，就社区公共事务进行研究讨论、协作会商。[4]

三是建立社区公共服务中心，强化社区服务功能。社区公共服务中心主要负责协助区人民政府或其他派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、社会救助、劳动就业、社会保障、流动人口权益保障等公共服务，推动政府社会管理和公共服务全覆盖。相关部门应当切实做到工作重心到社区、服务承诺到社区、工作经费到社区，积极推进规范化建设。

（二）推行网格化管理模式

一是合理划分服务网格。以原有建制楼院为依托，将社区所辖地域按照一定户数划分为一个网格，辖区内的学校、医院等驻区单位和其他社会组织也全部纳入网格内。在每个网格设置若干名网格管理员和协管员，负责网格的信息收集、整理及处理等工作。

二是提高社区服务精细化水平。依托网格化管理模式，继续围绕与居民生活密切相关的服务工作，持续开展特色创建活动，不断丰富社区服务内涵，提高服务精细化水平。在开展服务的过程中秉承 “实用、实际、实效”原则，实现服务资源的合理有效利用，做到服务人员、工作重心和资金投入 “三个下移”；减少服务层级，确保凡是能在社区层面开展的服务一律由社区负责提供，减少中间环节，提高服务效率；大力提倡街道、社区之间的服务资源共享；坚持活动预告、活动预约制度，提高居民对活动的知晓率，保证更多有需求的居民能够及时享受到服务；建立“走基层、访民情”制度，定期深入居民家中了解民情、体察民意、解决民需，实现走访活动经常化。

三是明确服务主体相关权责。区职能部门是推进城区综合管理和社区公共服务工作的责任主体，负责提出需要街道、社区协助的公共管理与公共服务的目标、任务，制定推进计划，完善政策措施，保障资金投入。街道要切实起到综合协调作用，要以社会管理为重点、以服务居民为宗旨，围绕广大居民现实需求，依托街道社区服务中心，加大对社区服务的人、财、物支持，积极帮助社区满足各类服务需求。社区作为各项工作的具体承担者，要按照各自职责分工，积极配合、协助区政府和街道开展工作。

（三）强化居民自主参与社区建设的意识

自治和参与是社区发展的核心价值，居民自主参与可以促进居民之间的沟通和了解，可以促成社区成员间的团结与合作。社区成员通过参与各种活动，增加了社会互动，有利于促进社区的价值整合，有利于培育社区意识，激发社区居民参与社区事务管理的积极性，完善社区自我教育、自我服务、自我管理和自我监督的各项制度，增强社区居民的归属感、认同感和社区自我管理能力。河南省焦作市解放区为强化居民自主参与社区建设的意识，积极为所在社区居民搭建互帮互助、沟通了解、关心社区、热心公益的互动平台，吸引居民参与到社会公共事务中，在融洽互动中促进社区和谐发展，各社区普遍成立了社区居务监督委员会，对社区服务、社区事务提出意见和建议，保障居民的知情权和监督权。[4]

（四）加强社区基础设施建设

完善的社区基础设施是社区组织提供服务、开展管理活动的有效平台。对于社区基础设施建设，可以借鉴外地先进经验，由政府对所属社区基础设施进行统一规划，统一建设。老城区的社区基础设施建设，提倡采取驻区单位共建、闲置土地置换等方式进行改善；新建小区，尝试由政府及相关部门出台相应实施细则，明确规定规划、土地、建设、房管等部门在社区基础设施建设中的职责，严格把好新建小区手续审批、开工建设和销售等环节的申请报告审核关，确保每个新建小区都有配套的社区提供服务、开展管理活动场所。在新建社区场所竣工后，应该先经所在的区、街道和社区对社区基础设施建设审核确认后，方可允许出售、使用。河南省焦作市解放区在加强社区基础设施建设上，一方面由区政府设立社区基础设施建设专项资金，对街道每建一个多功能社区服务中心，区财政给予30万元的补助，全区32个社区有22个社区服务用房面积超过800平方米；另一方面通过驻区单位共建等方式改善社区服务场所，焦作电厂作为驻区单位无偿为社区提供服务用房，金山置业等多家房产商也与地方合作建设社区服务中心，驻区各单位向辖区居民开放46个文体活动场馆、34个体育场和63个图书室。[4]借助上述方式，推进了社区基础设施建设的全面展开，使社区的基础设施不断完善，满足居民日益增长的物质、文化、生活的需求。

城乡社区建设的动力机制是一个新课题。随着社会发展变化，社区建设和管理工作还将面临许多新情况和新问题，只有不断地探索，结合实际，进行调查研究和实践创新，才能更好地推动社区建设和管理工作健康发展。

[1]王晓菲.城市社区治理问题研究[D].郑州大学硕士论文，2011.

[2]刘建娥.欧盟社区发展模式及对我国的启示[J].思想战线，2011，（4）：52-57.

[3]顾鉴明.加强政府社会管理完善社会管理格局必须注重社区管理[J].中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会论文集.

[4]褚玉校，王庆利，王忠存.“解放模式”的四个着力点[J].社区，2011，（15）