重庆城市老年人口社区养老服务的务实举措

□吴杰

未来重庆的人口老龄化与老年人口年龄结构高龄化的形势日趋严峻，给重庆城市养老服务体系带来了新的挑战。“未富先老”是重庆人口老龄化的基本特点之一，加之社会保障水平不高，年轻人面临的子女教育和赡养老人双重压力不断加大，社区养老模式替代传统的家庭养老模式成为必然，构建完善的社区养老服务体系势在必行。这不仅是实现重庆老年人的老有所养、老有所乐和老有所为的需要，更是构建社会主义和谐社会、深入落实科学发展观的必然要求。

一、中外社区养老服务理论与实践

（一）国内社区养老服务理论研究述评

通过文献的收集和总结中不难看出，目前学界针对社区养老比较有代表性的观点有：养老方式的选择方面，赵立新认为，社区养老模式替代传统的家庭养老模式成为必然；社区养老体系建设方面，任炽越指出，政府在社区养老服务工作中占据主导地位，过多采用行政方法进行参与，不利于社区自主提升养老服务水平；何荣指出，社区服务工作者的职业声望不高，这阻碍了优秀人才流向社区服务工作，影响了社区服务事业的发展。通过总结，笔者认为，以老年人养老居住地为标准，我国目前的养老方式划分为居家养老和机构养老两类；以养老服务提供者为标准，居家养老分为家庭养老和社区养老两类。社区养老是指以家庭为基础、以社区为平台、以法律和制度为保障、政府合理引导下的家庭、个人、社区、非营利性组织及市场共同参与的多元养老体系。

（二）西方发达国家社区养老服务理论研究现状

在西方发达国家，社区养老服务在相当长的时间里不断完善，形成了许多优秀的理论，可供我们学习和参考。以哈耶克为代表的伦敦学派和以弗里德曼为主的货币学派都认为，不应当以行政手段过多干预养老服务的提供，应当依靠市场发挥调节作用来实现供需平衡；莱斯特·帕洛特认为，社区养老服务应包含“在社区里服务”和“由社区服务”两种形式，前者是指老年人生活在家中，就近接受各项社区养老服务，后者是指发挥家人、社区和社会组织的作用，为居住在家的老人提供养老服务；易松国总结的西方发达国家提供社区养老服务的六种方式，分别是政府购买、政府补贴、政府监督、志愿者、亲朋好友和现金兑换卷。

（三）西方发达国家社区养老服务的实践

我国的养老服务事业还未形成成型的社区养老服务体系，体制机制以及基础设施建设等各方面还不健全。在经历了长时间的发展和完善后，发达国家和地区的社区养老服务体系日臻完善，有许多优秀的做法值得重庆学习和借鉴。

一是发挥市场作用与政府补贴相结合。西方发达国家和地区的市场化养老服务体系非常健全，家政公司、敬老院及其他服务机构涉及老年人生活的各个方面。各国政府非常重视对这些服务机构的监管，制定了一系列的行业规范和服务标准。与此同时，合理的资金补贴制度与养老服务机构的发展相辅相成。国外养老服务机构大都采用个人支付和社会保障相结合的收费方式。比较典型的是澳大利亚，澳政府认为，养老服务机构的床位属于公共产品，实行按床位提供资金补助给养老服务机构，接受养老服务的老年人仅需支付较少的费用即可享受相应服务，“民办公助”减轻了低收入老年人经济负担，同时也促进了社会养老服务机构的良性发展。

二是充分发挥非政府组织的作用。当政府在一定领域内配置社会资源出现困难，而市场中的企业又由于利润不足不愿意进入这个领域，这就需要非政府组织发挥补充作用，弥补政府失灵和市场失灵造成的空白。在发达国家养老服务体系中，非政府组织发挥着巨大的作用。比较有代表性的是德国，对于因贫困而无法支付养老费用的老年人，他们的养老费用由社会救济来承担，德国的敬老院属于非营利性机构，出资方是城市或私人的基金会，由社会福利部门统一管理日常收支。

三是给予承担养老职责的家庭成员优惠政策。由于大部分的养老费用需要由老年人的子女或其他家庭成员承担，那么政府也应当推出相关优惠政策，惠及承担养老职责的家庭成员。新加坡的一系列政策最具代表性，主要有“三代同堂计划”——在年迈父母附近申请公房有优先权且首期付款减半；“房屋改建计划”——政府出资帮助已婚子女与父母同住的家庭改建厕所和斜坡道等；“买房补助计划”——已婚子女买房屋与父母位于同一房区或相距不超过2公里，可获得5万元津贴；“税务回扣制度”——与父母同住并赡养父母的已婚子女，可以按一定比例享受所得税税务扣除等。

四是提高养老服务从业人员的素质。西方发达国家非常重视提高养老服务从业人员的素质，建立了护理人员考试与进修制度等，养老服务从业人员都必须通过考试取得从业资格。例如日本，设有“护理福利士”的国家资格考试制度，从业人员即使取得了从业资格，每年也要参加进修，否则就会失去从业资格，从而提高养老服务从业人员的敬业精神和业务水平。

二、重庆城市老年人口社区养老面临的挑战

养老保险制度是养老保障体系的基础，是解决老年人基本生存问题的根本，肩负着实现老年人“老有所养”的重要使命；而养老服务作为养老保障体系的另一个组成部分，是满足老年人生活照料、精神慰藉方面需求的重要途径，肩负着实现老年人“老有所乐”、“老有所为”的重要任务。重庆城市养老服务面临的困境如下：

首先，财力投入不足，是制约重庆市养老服务事业发展的瓶颈。据重庆市老龄办介绍，目前全市与养老服务相关的各类机构总床位数6.8万张，每百名老人拥有养老服务床位仅为1.3张，只能满足有机构养老服务需求老人的7%，远远低于上海2.6张和北京1.9张的水平，也低于全国1.7张的平均水平。多数养老机构床位设施简陋、设备较差，仅限于简单满足居住需求，护理医疗类养老服务床位较少，社区托老服务床位发展不足。

其次，各级政府对养老服务事业发展缺乏整体规划，致使老年事业发展迟缓，老年服务质量低，结构不合理，服务供给与需求严重失衡。比如，养老服务设施与文化、教育、医疗、交通、商贸等设施一样属于社会公益设施，应该优先纳入城市建设规划，但各地在城市建设规划中多数没有考虑该项设施建设，致使目前在城区选址征地建设养老机构极为困难。同时，养老机构建设投入大、收益低、投资回报期长，并存在较大服务风险，没有优惠扶持政策，很难实施建设和持续运行。市政府虽然对社会福利机构的建设和运营有一些扶持与鼓励规定，但都因比较原则，难以落实，不能调动社会力量投资建设养老机构的积极性。

最后，重庆市养老服务设施建设标准、服务规范、行业自律和市场监管有待加强，专业化、标准化、规范化建设有待提高。医疗、护理和专业管理人才严重不足，服务人员工资和福利待遇偏低，行业整体缺乏竞争力和发展后劲。

随着人口老龄化程度的加深，老年人口占总人口比例不断攀升、老年人口的年龄结构不断向高龄化发展，各项养老服务的需求与供给之间的矛盾也日趋明显，加之机构养老条件不成熟，大多数老年人选择居住在家中养老，因此，如何建立完善的社区养老服务体系成为了解决以上问题的重中之重。

三、提高重庆城市老年人社区养老服务水平的对策建议

社会保障水平不高的基本市情决定了重庆不能完全照搬西方发达国家的养老模式，机构养老不能成为养老方式的首选。目前，仅有夫妻和他们的未婚子女组成的核心家庭越来越普遍，年轻的夫妻面临激烈的市场竞争和不断上涨的子女教育、生活支出，令他们无法专心照顾家中老人，不利于老年人的身心健康。因此，社区养老模式替代传统的家庭养老模式成为必然，提高重庆城市老年人口社区养老服务水平显得更加重要。重庆应当大力发展社区养老服务，构建以街道为中心的社区网格化养老服务体系。具体对策建议如下：

（一）转变思路，创新政府社区养老服务方式

建议建立政府主导、社会参与的社区养老机制，政府规划并购买社区养老服务。建议把福利彩票公益金作为向民办敬老院、民办托老所、民办老年公寓等民政事业类民办非企业单位购买服务的种子基金，形成公共财政扶持，民间广泛参与，养老提供主体多元化、养老提供方式多样化的社区养老新格局。具体而言，可采取政府补贴的形式，为居家养老的高龄老人（80岁以上）购买养老服务；同时，对城镇“三无”老人，享受低保的贫困老人及高龄失能、半失能老人，政府以购买服务的形式予以养老资助。

（二）找准方向，明确定位社区养老医疗服务

社区居民日常生活中，出现大病和疑难杂症会选择更专业、更全面的大医院，而感冒、发烧等小病，往往会选择就近的社区医院或社区诊所治疗。因此，社区医疗服务机构的定位应该是低费、就近、小病和简单的急救。在增加社区医疗机构服务网点的同时，可以考虑在各个社区医院或诊所中设置专门为老年人服务的科室，如给老年人提供测血压、心率等简单体检，建立心脏病、糖尿病等老年病的快速拿药通道，设置老年人健康咨询电话等；针对家庭医生和安装急救门铃等收费相对较高、理解和接受程度较低的项目，可以采用免费体验、社区公示栏画报宣传、减免低收入家庭部分费用等办法，扩大这些项目的接受率。

（三）多措并举，构建三级社区养老生活服务体系

一是发挥市场作用，增加社区养老生活服务的供给。随着人口老龄化程度的加深，养老服务的供需矛盾日益突出，在市场的调节作用下，新兴的老年产业为老年人提供了丰富的产品和服务。政府应出台相关政策，鼓励涉老产业的微型企业快速发展；同时规范养老生活服务市场，使其价格、形式等趋于合理。

二是发挥非营利性组织的补充作用。要开展好志愿者队伍的各项活动，一方面是充分发挥志愿者组织对弱势群体的帮扶作用，如给无力在市场上购买服务的老年人提供家政服务、针对空巢老人开展组织关怀活动、轮流上门陪同聊天、捐款等活动；另一方面，可以吸引部分适合的老年人加入，让他们也参与到帮扶活动当中去，在发挥余热、帮助他人解决困难的同时，获得心灵上的满足，实现老有所为。

三是找准社区在养老生活服务中的定位。市场上的家政服务琳琅满目，并且收费相对昂贵，属于较高端的范畴，适合经济实力较雄厚的高收入老年群体；非营利性组织提供的志愿者服务虽然属于福利性质，但服务周期较长，其效果与在市场上购买的服务相去甚远，适合经济条件较差的低收入老年群体；社区养老生活服务就应当立足于中等收入的老年群体，要达到“比志愿者服务更周到，比家政服务公司更便宜”的程度，这样才能拓宽社区养老生活服务的发展空间、扩大接受率。同时，加强宣传，提高社区生活服务在本社区居民中的知晓率。此外，还需提高社区服务人员的工资待遇、进行定期的技能培训等。