环境执法中的激励机制研究

王凌燕

（安徽农业大学人文学院，安徽 合肥 230036）

环境执法中的激励机制研究

王凌燕

（安徽农业大学人文学院，安徽 合肥 230036）

随着环境形势日趋严峻，环境执法活动也受到了更多的重视。但是，我国目前的环境执法中还存在着不少问题，例如结构权限重叠、地方保护主义等。激励机制理论可以针对这些问题进行分析，并通过各个层次的具体激励机制提出相应建议。当然，激励机制理论也并非万能，其对环境执法活动的影响也存在着特定的局限，这也是需要引起我们注意的。

环境保护；环境执法；激励机制；地方保护

1 环境执法过程中出现的问题及其原因

环境问题已经成为整个世界所面对的严峻挑战之一。作为一个资源消耗较大的发展中国家，我国所面临的环境问题更为严重。

首先，就目前环境执法的正式法律制度设置而言，相关各种机构在职能、权限、运行范围和方式等方面，都存在着交叉重叠之处。总体而言，我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制。在这种体制下，执法主体林立，执法权力和执法责任分散，不仅不利于集中执法，统一执法，而且容易造成执法混乱，并给执法相对人履行义务造成很大不便。各项环境保护法律法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门、拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使在实际执法中形成无法弥补的执法空档。[1]法治的基本价值和要求之一就是统一性，法出多门的情况必然降低法律实际执行的效率和效果，这一点对于环境执法来说同样适用。虽然我们的法律制度设计本意是针对不同的方面分别设置相关的机构，但是，由于环境保护问题本身就具有十分复杂的特征，一旦出现问题往往将涉及到多个方面。如何将这些分散的机构设置统一进行管理，形成环境执法的合力，还是我们在环境执法活动中需要面对的难题之一。

其次，很多地方政府还没有对环境执法问题给予充分的重视，并没有将环境保护及其执法效果纳入发展目标和相关考核内容。随着改革开放的逐渐深入，对于GDP的重视已经成为一种普遍的现象，也是各级政府及其主要领导干部考核的重要内容。虽然GDP的发展速度能够反应特定时期的经济总体发展，但是，这并非是衡量特定地区社会发展的唯一标准。但是，在对GDP的盲目推崇之下，片面强调GDP的发展而忽视环境保护及其执法的现象仍然屡见不鲜。虽然目前以上现象有所改观，对环保的重视已经逐渐列入了各地的发展目标，但是，随之又出现了一些单纯追求环保目标的消极现象。例如，有的地区为了达到降低整体耗电量的目标，在特定时间段内居然采取直接限电、甚至断电的方式来在表面上完成环保的数字化目标。如果环境执法的效果比较理想，是不会出现这种“临渴掘井”的情况的，这也从侧面说明了环境执法的力度和强度都有不少问题，难以令人满意。

第三，目前环境执法中还存在着相当程度的地方保护主义。有学者就认为，由于分税制确立了地方的行政事业经费基本由地方负担，事实上地方环境执法机构是受当地政府的直接领导，上下级环境执法机构之间只是工作上的指导关系，这种体制使得地方环境执法机构在实际执法过程中容易受到地方保护主义的掣肘，甚至沦为地方保护主义的工具。[2]所以，追求短期政绩的政府领导干部在环境执法和地方利益发生矛盾时，出现与环境执法对象相互帮助甚至勾结的情况。有学者将这一现象称为执法主体“被俘获”：公共执法人员也是追求自身利益最大化的“经济人”。公共执法人员自身的利益与执行法律的社会成本和收益并不相关，公共执法人员既不能从降低执法成本中受益，也不会从减少执法收益中受损。在这种情况下，“经济人”的公共执法人员也会千方百计追求自身利益的最大化，由此导致公共执法人员易于受到第三方或其应予监管的违法人员的贿赂。作为报答，公共执法人员往往对其规制对象的违法行为采取听之任之的态度，从而弱化现行规制法律的执行。[3]

最后，环境执法部门自身的能力有限，特别是在基层，这种情况更加突出。虽然环境问题已经受到了相当的重视，国家也进行了大量的投入，但是，就环境执法部门本身来说，拥有的资源和能力仍然相当有限。在人员编制、设备装备、专门经费、专业培训等多个方面，环境执法部门都存在着很多不足。这些都影响了其执法能力的提升和执法效果的体现。例如，由于经费方面的问题，重复罚款、只罚不治、以罚代治、为罚而罚等现象出现在环境执法的过程中，就显得具有一定的合理性了。

当然，在环境执法过程中出现的问题绝不仅仅限于以上几个方面，笔者认为，如果以激励机制为分析工具，能够对改进环境执法提供更多的有益建议。例如，就执法主体“被俘获”的现象而言，其出现的原因正是在于执法主体的外在激励不足，如果能够将执法主体的需求满足与其具体的环境执法效果相联系，那么，就将大大激励环境执法主体的执法行为。从激励机制的视角对环境执法的系统提升将在下文中得到更加充分的分析和阐释。

2 环境执法激励机制的多种层次

激励理论是人力资源管理中的核心理论之一，主要是以激发人的主动性和积极性为内容的学科。虽然在企业管理中，激励机制得到了比较充分的研究，但是，对于行政管理来说，这一理论也完全可以适用，毕竟，人的因素是占据主要位置的。就激励理论自身来说，也存在着比较多的研究成果，例如内容型激励理论、过程型激励理论和行为改造型激励理论等等。限于篇幅，这里无法从每个分支理论的视角对环境执法问题进行分析，只能是选择其中比较适合于环境执法的理论进行探讨。具体而言，环境执法中的激励机制主要包括以下几个方面。

首先，从目标激励的角度而言，统一的机构设置和权限范围对于环境执法来说具有相当的必要性。目标激励是利用明确而一致的目标来调动参与者的积极性，增强参与者的自尊心和责任心，从而产生强调动力。就环境执法而言，这里特别需要强调的是目标的一致性。在上文中也曾提及，目前我国的环境执法结构法出多门，相互之间的权限范围和运行方式上都有很大差异，在不同的部门利益之间，很容易发生龃龉。从目标激励的角度来说，多元化的机构及其权限的设置，难以形成统一而明确的目标，这种各自为战的状态也难以形成合力去应对复杂的环境问题。在这个方面。美国的EPA（环保署）为我们提供了相当的借鉴。[4]美国的联邦体制使得其行政权力结构更加复杂，但是，环保署的出现却能够将各个州的环境执法机构进行整合，这种统一而强大的权限有利于整个国家环境执法的一致性，实际上正是目标激励机制的表现形成，能够为我们所借鉴。

其次，从薪酬激励角度来说，提升环境执法机构和人员的相关待遇也是刻不容缓的问题。正如在上文中探讨环境执法主体“被俘获”时所涉及的，环境执法活动并不是在真空中进行的，其具体的执行机构和人员也都是社会具体成员，有一定的物质利益要求。如果忽视了这种要求，就难以激励其积极地从事环境执法活动。一定数量的薪酬除了满足主体的基本物质需求之外，其精神方面的激励作用也是不容忽视的。如果环境执法主体的待遇明显低于其他公务员，这种精神上的不平衡感或者公平感的缺失也同样会影响其执法的效果。附随于这种薪酬激励机制的，还包括对机构的整体投入、设备装备的投入以及人员专业培训等方面的内容。虽然这些内容并不是最具有决定性的因素，但是对于提升环境执法能力而言也是十分重要的。例如执法人员职业技能的培训方面，我们的起步比较晚，现有的环境执法人员所具有的专业知识和技能比较欠缺，这对于完成复杂多样的环境执法工作是十分不利的。如果能够加强这个方面的投入，不仅能够提升环境执法人员的能力和水平，提升执法的积极效果，还能够在精神上使得执法人员获得成就感，从而继续推动其参与环境执法活动。这种良性循环的形成就是薪酬激励发挥作用的直接表现。

第三，环境执法活动的提升还需要相应的晋升激励机制。推崇职位与权限的适当分离是公务员制度的常见现象。虽然晋升激励机制也经常伴随着薪酬的提升，但是，毕竟与单纯的薪酬激励还有着不同。因为晋升机制不仅可以推动活动参与者对本组织和机构的长期忠诚，还可以推动整体基层参与者不断提升自身能力和水平，从而在整个组织机构中形成良性的竞争氛围。就环境执法活动而言，是否将环境保护程度列入地方领导干部的考核内容，应当成为影响其晋升的重要因素，这一点也已经在实践中得到越来越多的显现。但是，正如上文中有所论及的，单纯追求环保的数字化硬性指标也会产生一定的消极影响，这就需要上级政府的全面考察。“上级政府要想提高污染防治效果，首先要打破地方保护主义，加大对环境执法失职的惩罚力度，尤其是加大对地方政府党政一把手的惩罚力度，真正做到‘环保业绩一票否决制’。”[5]

第四，多元化的奖惩激励机制也能够对环境执法的效果起到一定的推动作用。薪酬激励和晋升激励都属于广义上的奖惩激励机制。但是，在现实中，奖励与惩罚的范围和方式是多种多样的，薪酬和晋升主要属于物质性奖励。还有很多精神性奖惩，也都属于奖惩机制的范围。奖惩激励机制是整个激励机制中非常核心的部分，“胡萝卜（奖励）+大棒（惩罚）”是对其比较形象的描述。奖惩激励机制因此也具有相当广泛的适用性。从目前的立法规定来看，环境行政执法中的奖惩激励机制还是规定得比较宽泛，并没有对执法主体的责任进行比较细致的划分，对其奖励和惩罚的措施都难以落到具体层面。这样，奖惩激励机制的作用就无法发挥。在这种背景下，我们应当注重对环境执法主体的奖惩激励机制的具体落实：（l）架构执法评考体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩，实现行政权的规范运作，（2）过错责任的追究形式必须有较强的可操作性。[6]古语有云：“国家大事，唯赏与罚。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸惧。”只有将具体而适当的奖惩相互结合，才能够最大限度地激发环境执法主体的积极性和主动性，才能够切实提升环境执法的具体效果，才能够为环境的保护和维持提供良好的制度环境。除了以上分析的几个方面，激励机制还包括工作激励、授权激励等多个方面的内容。从这些内容可以看到，运用激励理论的成果，可以对环境执法中出现的问题进行比较细致而深入的分析，还能够提出有针对性的建议。如果这些基于激励理论的建议能够落实，我们的环境执法工作将产生更加积极的效果，环境问题也能够在一定程度上得到解决。当然，任何一种单一的理论并不能解决所有的现实问题，激励理论也是如此。在对其积极作用给予充分重视的前提下，我们也不能忽视其固有的缺陷，以及这种缺陷对环境执法活动的影响。

3 环境执法激励机制的局限及需要注意的地方

环境问题本身带有相当的复杂性，需要从多个视角进行综合分析，在此基础上才能够形成比较稳妥的判断。环境执法活动也是如此。基于多层次激励机制的分析只是其中的一个分析视角，不可能完全统摄所有的环境执法活动，更不可能为环境执法活动的每个环节提供完美的答案。我们必须对激励机制的积极作用和潜在的消极影响都给予充分的关注。例如，目前解决环境问题的总体趋势已经由单纯的环境污染防止，向循环经济发展，这种趋势的内容还包括环境保护评价、资源有效利用与再生能源、企业的环保责任以及绿色GDP等内容。在这种趋势下，仅仅依据激励机制的分析还是远远不够的。根据前一部分所述激励机制的不同层次，下文分析环境执法激励机制的特定局限,需要执法部门在具体的执法活动中加以注意。

首先，在目标激励机制中，对具体目标的设定，需要认真的分析研究，否则很容易出现偏差和失误。具体目标的设定是整个目标激励机制中最核心的部分，因为其涉及到多个方面的因素。具体到环境执法活动而言，面对着复杂多变的环境问题，如何把握其中的适度，是对具体目标制定者的考验。难度过大的目标容易产生挫败感，而难度过小的目标又无法满足解决现实问题的需要。另外，环境保护的数字化指标也已经逐渐列入地方领导干部的考核内容，再加上我国目前各个环境执法机构在设置和权限范围等方面都有存在着一定混乱现象，如何确定一个比较统一的环境执法目标，是一个比较棘手的现实问题。更重要的是，在确定了环境执法的具体目标之后，如何最大限度地发挥其激励作用，也同样是我们需要面临的挑战。在现实中，已经出现了为了简单地完成节能减排的硬性目标而进行拉闸限电的消极现象。这种现象不仅直接影响了当地的生产和生活，还影响了环境执法目标的实现质量。一旦形成这种“惯例”，环境目标的设定就失去了原来的意义，也无法有效激励执法者以多种方式保质保量地完成预期目标。这一点也显示出单纯的目标激励机制的局限性。

其次，就薪酬激励和晋升激励而言，其发挥作用的限度也受到多方面因素的影响。一方面，从理论上来说，任何单一的激励机制都有其特定的作用范围，不可能对每个参与者都发挥作用。由于每个人的需求方面和层次并不完全相同，因此，单一的薪酬激励或者单一的晋升激励对特定主体来说未必能够必然提升其积极性和主动性。另一方面，从我国目前的现行制度而言，无论是薪酬制度还是晋升制度，都存在着比较强的稳定性，一般难以产生直接的变动。以薪酬制度为例，我国目前实行的是职务工资和级别工资相结合的公务员薪酬制度，这些都与具体的环境执法活动缺少直接的联系。“目前的公务员工资仍然缺少和绩效紧密联系的绩效工资部分。奖金尽管与工作绩效相联系，属于‘按绩分配’部分，但是且不论奖金因缺少定量考核标准，结果往往是有章难循，人人‘轮流坐庄’。”[7]环境执法活动具有自身特殊的性质，往往与每个单独的环境违法事件直接相联系，如果不能及时有效地通过绩效工资来体现，那么，这种薪酬激励机制所能发挥的积极推动作用也是十分有限的。主要通过货币化工资所表现的薪酬制度尚且如此，稳定性更强的晋升制度就自不待言了。

第三，奖惩激励的内容是比较多元的，如何把握其中的平衡也是具有相当难度。“奖惩的强化功能是提高公务员素质和能力的有效手段，奖励公务员发掘自身的潜能，惩罚公务员的违法过失行为。”[8]奖励和惩罚都有多种形式，其中需要认真把握和平衡的内容就更加丰富，这也加剧了奖惩激励机制在环境执法活动中运用的困难。奖惩制度最核心的内容就是以科学考核为依据，而不同的职责和岗位之间存在着相当大的差异，难以简单地用同一标准进行衡量。由于环境问题的复杂性和多变性，相应地，环境执法工作也具有类似的特征，它与其他的行政执法活动（例如交通管理等）在很多方面迥然不同。如何用科学的方法进行考核，是通过奖惩激励机制推动环境执法活动带来的挑战。已经有学者对如何完善考核机制提出的相当丰富的建议。[9]但是，这种普遍性的论述如何能够与具体的环境执法工作相结合，是否以及在多大程度上能够适应环境执法活动的特殊性，都是需要相关部门认真对待的问题。而且，我国还存在着地区之间的巨大差异，如何将这些普遍性内容与当地的具体执法工作相结合，同样是摆在相关机构面前的难题。如果这些问题不能得到较好得解决，奖惩激励机制对环境执法的推动作用也是要打折扣的。

总之，我们可以基于激励机制对环境执法活动进行细致的分析，激励机制的不同层次也可以为完善环境执法提供良好的建议。虽然激励机制的分析和建议有其一定的局限性，但是，我们仍然应当肯定其主要的价值和意义。如果能够充分运用这些激励机制，那么，环境执法工作就能够获得相当程度的进步和改观。

[1]刘四龙.环境执法体制障碍及其消除对策[J].环境保护,2000，(1):4.

[2]贺思源.论我国环境执法机构的重构[J].学术界,2007,(1):196.

[3]余光辉,陈亮.论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角[J].法律科学,2010,(5):95.

[4]秦虎,张建宇.美国环境执法特点及其启示[J].环境科学研究,2005,(1):40.

[5]赵来军等.从激励悖论看我国的环境执法问题载[J].软科学,2005,(4):50.

[6]石雪梅等.环境行政主体违法问题的对策研究[J].中国环境管理，2005,(1):7.

[7]徐刚.公务员薪酬激励的多维联动机制探究[J].中国行政管理,2008,(9):66.

[8]刘亚娜.公务员奖惩制度与公务员廉政建设[J].行政论坛,2003,(5):62.

[9]王平,林建春.促进公务员激励机制建设初探[J].山东人力资源和社会保障,2010,(9):16-19.

THE MOTIVATION THEORY IN THE ENVIRONMENTAL ENFORCEMENT

WANG Ling-yan
（Law school,Anhui Agriculture University,Hefei Anhui 230036）

As the environment is getting worse，the environmental enforcement is becoming more and more important.However，there are many defects in the environmental enforcement in China，such as regional protection.The motivation theory can usefully analyze all the defects mentioned above ，and the branches of the motivation theory can offer some suggestions.Of course，the motivation theory is not perfect，and we should pay attention to the disadvantages of it while applying the suggestions.

environmental protection；environmental enforcement；motivation theory；regional protection

D922.1

A

1672－2868（2012）01－0046－05

2011-11-05

安徽农业大学繁荣发展社会科学基金项目（项目编号：2007zs32）

王凌燕（1973-），女，安徽阜阳人。安徽农业大学人文学院法学系讲师，研究方向：行政法学。

责任编辑：澍 斌