关于科学发展观与城乡经济社会一体化发展的断想

□ 何关银

作者：中共重庆市委党校哲学教研部教授

统筹城乡协调发展，是早在党的十六大就提出的一个重大发展思路和战略举措。十七大报告又强调：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”这是党的报告第一次鲜明提出“城乡一体化”的发展目标。近来的实践充分证明，实施城乡统筹协调发展战略，实现城乡经济社会一体化发展，不仅是落实科学发展观，实现“五个统筹”的关键，也是从根本上解决“三农”问题，实现城乡共同富裕的必由之路。

世界现代化过程是一个在城市体系平台上，依托以创新为特征的市场经济体制的工商业历史过程。在这个过程中，农村由于缺乏市场机遇、创新动力，以及人的素质与能力难以不断提高等累积性贫穷落后，从而与城市的发达形成了二元结构反差，使中国的二元结构问题更突出、解决难度更大。

目前已有的理论同解决城乡二元结构的实践之间存在非对称、对应的问题。因为，研究世界现代化过程中的二元结构问题的多为发达国家的学者，他们的理论主旨是在现代西方经济学理论指导下，把发达国家发展的经验移植到欠发达国家。现代西方经济学的功能是解决稀缺与效率矛盾的学问，二元结构问题是一种经济、社会、人与自然交集性的综合矛盾。因此这种理论主旨注定难以有效解释中国城乡二元结构问题。

中国学者把二元结构问题在总体上归纳为“三农”问题，为城乡统筹的实践提供了诸多政策性工具理性的依据，相对于发展经济学把二元结构问题归纳为人口与贫困、发展与资本约束的矛盾，是一种理论创新。值得重视的是，目前中国在城乡统筹中重视“三农”问题的实践逻辑起点时，有忽视二元结构理论本身研究的缺陷。

科学发展观提供了与二元结构问题相对应的崭新理论武器。展开对科学发展观与城乡统筹的研究，可以为二元结构问题的解决提供不同于现代西方经济学的理论视域和实践路径，亦可为“三农问题”为逻辑中心的城乡经济社会一体化实践提供更坚实的理论支持。

一、科学发展观的理论张力和确立科学发展观对城乡统筹指导地位的必然性

科学发展观“是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想”。城乡统筹是建设中国特色社会主义实践的重要内容，这从逻辑上奠定了科学发展观对城乡统筹指导地位的必要性。科学发展观对城乡统筹指导地位的确立，源于它蕴藏的学术张力，即它用人本经济观超越了现代西方经济学的物本经济观，从而为认识城乡二元结构问题及其城乡统筹实践提供了崭新的理性视野、理论工具。

二、科学发展观的理论逻辑结构和对城乡二元结构认识的新视域

科学发展观存在一个以发展为中心的实践指向、以追求和保证科学发展为目标的理论逻辑结构。如果用科学发展观的理论逻辑结构对城乡二元结构问题进行认识，就会发现不同于单纯用经济学效率观点看问题的新视域。这个视域中的图景是农村的落后是一种“自然-社会-经济-人”的恶性循环的实践存在。

三、科学发展观的实践张力和“三农问题”研究范式

科学发展观确立了从世界观与方法论的经济哲学高度看待发展的思维方式，开拓了把人、发展方法和体制相结合的实践架构认识发展的新路径。从科学发展观的实践张力看欠发达国家和地区的二元结构问题，其实践外化就是“三农问题”。

四、科学发展观从理论向实践飞跃的战略层次定格和城乡统筹实践的空间锁定

科学发展观是21世纪现代化建设的指导思想，但是，这种指导是战略思路层面的。用科学发展观指导与认识城乡统筹的实践，必然就有战略、战术层次的划分。党中央确定重庆市和成都市共同作为全国城乡统筹的“先行先试”试验区，就是科学发展观指导城乡统筹实践的战略层次定格和实践的空间锁定的反映。

五、城乡统筹实践也是科学发展观理论深化与进一步创新的动力

城乡统筹实践对于科学发展观的深化与创新的主要表现是：科学发展观的理论架构是以人为本展开的；在运用这个理论解决二元结构问题时，统筹方法论则成为了理论向实践穿透的主线；用科学发展观审视中国的二元结构，实践问题就系列化为“三农问题”；科学发展观指导“三农问题”的解决聚焦为城乡一体化机制的构建与完善等等。

六、城乡统筹是破解二元结构问题的科学选择

世界现代化过程中城乡二元结构问题的产生与发展，既有认识水平的局限，更有历史条件的制约，关键在于自觉把握城乡二元结构破解的 “转化节点”。西方发达国家在工业化与城市化进程中有若干战略选择，如发展经济学以增加投资把增长转变为发展战略的描述。但理论和实践都证明，城乡统筹才是破解二元结构问题的科学选择。

七、城乡统筹破解二元结构的实践过程与“三农问题”的解决

二元结构的实践对象或实践问题的表现是什么？这个问题是有不同学术见解的。发展经济学认为二元结构的对象化或问题化就是发展的约束条件（陷阱）难以打破，增长向发展转化难。因此，破解二元结构的关键是运用经济学的效率原则实现发展。立足于科学发展观这一世界观高度的宏大理论视域，才可能把二元结构问题概括为“三农问题”。科学发展观提供的是以促进发展为宗旨和中心，但又超越了把发展视域简单地限定在以效率为中心的这种崭新理论逻辑和研究范式，从而为“三农问题”的解决提供正确的理论支撑与路径选择依据。

八、科学发展观从价值理性向工具理性转化和城乡一体化机制

“三农问题”的客观存在与城乡一体化机制的相关性，已经为人们所熟悉。但是，城乡二元结构的现实问题为什么要用城乡一体化的应对机制来解决，而不能搞城镇一元化？城乡一体化机制的根本理论依据是“科学发展”的要求，城乡一体化机制承载的是科学发展观从价值理性向工具理性的转化。

九、城乡统筹的系统性指向与城乡统筹实践域界的厘定

城乡二元结构问题是现代化过程中的世界级难题，城乡统筹的实践必须是国家发展战略的重要内容。但是，什么层面的城乡统筹成果具有国家意义上的解决二元结构的影响与作用？这种具有国家意义的城乡统筹实践内在演进机理是什么？这从学术上讲是城乡统筹实践域界的厘定。实践已经提供了研究城乡统筹实践域界的实证经验：省级城乡统筹成果更具有国家意义上的解决二元结构的影响与作用；省为单元、县为单位、镇为基础，或许是更具有中国特色的城乡统筹实践内在演进机理。

十、开放体制是城乡一体化机制构建的实践切入点

为什么基础设施等农村的社会公共产品、社会保障等公共福利是城乡一体化机制构建的切入点？问题的答案在于科学发展本身包含的现代社会的开放发展观及其开放体制，这是城乡一体化机制构建的实践切入点的必然性与合理性的理论根据。现代的公共产品、公共福利制度又是打破封闭的载体、突破口。

十一、有现代化特征的城乡一体化发展机制是以工促农、以城带乡

传统社会给农村的遗产是停滞、发展步履维艰。所以，“三农问题”的解决从根本上要依靠农村形成现代化的发展架构。这个架构就是在工业与城市的主导基础上的以工促农、以城带乡的现代发展机制。城乡统筹一体化发展战略怎么才能进入操作层面？建立以工促农、以城带乡的机制，即通过以工促农、以城带乡这一城乡统筹的实践式样就可以具体地加以实现。这一机制揭示了实施城乡一体化实践中的旨在实现现代化的关系结构，揭示了城乡统筹一体化实践的发展新格局。

十二、城乡一体化机制的内容是一种审时度势的耦合体

农业产业受自然与社会双重规律制约的特殊性，农业和农村提供生活资料与生态公益性，国民经济基础产业的战略性，决定了城乡统筹机制不可能是现代化某种单一机制的延伸或照搬。国内外的实践证明，城乡统筹机制是政策引导与支持、市场运作性效率放大与增值机制、生态平衡机制、社会利益兼顾机制等的耦合体。

十三、城乡一体化机制的核心是农民的利益增加与保护

中国改革发展之所以取得农村、农民的广泛支持，根本原因是为农民增加了在旧体制下没有的利益。所以，无论是农业产业化、新农村建设还是城乡统筹一体化发展，党中央、国务院始终强调以增加、保护农民利益为中心推进各项农村的改革与发展工作。统筹城乡发展既需要体制机制创新，也需要大量资金投入，特别是惠及民生的农村基础设施、社会事业和公共服务，主要靠财政花钱。但增加财政对“三农”的投入，不仅是一个财力问题，也是一个认识问题，需要我们树立公平理念，真正把对“三农”投入放在优先保障的地位。城乡一体化的实现形式、具体式样，要允许各地因地制宜去创新、去探索。但是，共同的本质与标准应该是依法制度化地增加、保护农民的利益。

十四、城乡一体化机制的完善形态是可持续发展体制

在科学发展观的理论阐述中，可持续问题是作为“基本要求”，即发展的价值导向提出来的。但是，在城乡统筹的实践中，可持续发展的“基本要求”应该转化为城乡一体化机制的完善层面的定型化式样。因为，只有可持续发展体制，才能在城乡统筹实践中贯彻并始终实现科学发展观的自然、社会、经济、人的全面、协调发展的要求。

十五、沿海地区农村工业化、城镇化、市场化带动型的二元结构破解

“乡镇企业”是中国农村工业化的一次特殊飞跃形式。沿海的“乡镇企业”已经成功地利用市场经济新体制及其国际化机遇，嬗变成了沿海外向型经济的重要组成部分，也从根本上改变了所在地区的二元结构状况。从城乡统筹视域概括这种模式的经验，对于21世纪的城乡统筹实践是有益的。（1）工业化带动：温州、昆山模式。加快推进乡村工业化，以工业化带动市场化、城镇化，促进城乡协调发展。（2）城镇化带动：嘉兴、增城模式。推进人口和产业向城镇集聚，以做大城镇经济促进城乡协调发展。（3）市场化带动：义乌、杭州模式。以市场带产业和城镇发展，实现城乡统筹。以市场带产业和城镇发展，实现城乡统筹。

十六、农业产业化带动型的二元结构破解

20世纪90年代农业产业化是解决“三农问题”的又一次成功的实践创新。随着农业产业化的推进，又涌现出了一批破解二元结构问题取得显著成效的地区。概括这种模式的经验对于21世纪的城乡统筹实践更是有益的。（1）寿光、潍坊模式：发展农业产业经营，以做强农业、延伸产业链支撑农村发展，促进城乡统筹。（2）郫县、赣州模式：对城乡用地重新功能分区，大幅度提高土地利用效率，改善乡村面貌，促进城乡统筹。

十七、成都市经济中心城市向郊区农村辐射带动型的二元结构破解

目前，成都市的经验频出，鼓舞了全国人民对城乡统筹的信心，对推进城乡统筹的实践发挥了重要作用。客观、理性的总结成都经验，可以帮助我们深入对城乡统筹实际操作层面的认识。

十八、重庆市都市圈驱动型的二元结构破解

国务院专门为重庆市的城乡统筹下发了国发〔2009〕3号文件，为什么党中央、国务院要肯定重庆在“一圈两翼”战略架构上的城乡统筹思路？显然，这是科学发展的要求高度来考虑问题的。跟踪、分析重庆经验，对21世纪城乡统筹的实践更是必不可少的。重庆大城市、大农村、大库区、大山区的基本市情是中国国情的缩影，城乡、区域差距特别大，探索统筹城乡改革发展道路既是中央交给重庆的光荣使命，也是基于重庆市情的必然选择。重庆市从被确定为城乡统筹试验区以来，市委、市政府按照中央要求，认真贯彻落实科学发展观，加强了统筹城乡改革发展理论和实践的探索。在推进城乡统筹的过程中，在“314”总体部署和国务院3号文件的指导下，围绕破解“大城市与大农村”并存的二元结构主要矛盾，确立了城乡经济社会一体化发展为统筹城乡改革发展的战略目标，城乡资源要素双向对进为基本路径，出台了卓有成效的各项政策，使重庆在城乡统筹实践中取得了令国内外关注的成绩。

重庆第四次党代会报告指出：“统筹城乡区域协调发展，是科学发展、富民兴渝的战略重点。要坚持重点突破与整体推进相结合，以构建城乡区域一体化发展体制机制为核心，着力抓好‘三农’和‘两翼’薄弱环节，不断提升全市发展整体水平。”如何立足于现有已经出台政策的实际，总结概括重庆统筹城乡中若干带规律性的问题，从理论上研究重庆推进城乡一体化的政策创新经验；针对在统筹城乡发展过程中亟待解决的若干问题，吸收发达国家解决传统农村贫穷落后的有益经验，结合全国各地城乡统筹实践经验的情况，把实际政策的分析与未来政策创新空间、方向分析相结合，探索重庆统筹城乡发展的若干思路和对策举措；分析政策系统对于统筹城乡一体化过程的动力作用与实际影响，形成对现实政策评估与未来政策创新有启示的成果，并使这些研究成果为重庆城乡一体化发展提供比较坚实的理论支撑和促进作用，显然，是十分必要与有益的。