做好“大”字文章 提升监督质量——试析当前财政监督改革与创新

■李应宝

做好“大”字文章 提升监督质量
——试析当前财政监督改革与创新

■李应宝

随着我国公共财政的明确提出和纵深推进，财政业务的公共管理特征更加明晰，单纯依靠行政式财政监督已难以适应公共财政发展的广度与深度，因而，改革现行财政监督体制机制，推进财政监督深化转型，构建公共财政“大监督”格局，尤其要建立健全以“十二五”时期公共财政发展为重点的财政监督机制迫在眉睫、势在必行。

一、当前财政监督存在的问题分析

一是监督主体不尽清晰。财政监督是国家为保障财政分配活动正常有序运行，对相关主体的财政行为进行监控、检查、稽核、督促和反映的总称。在财政监督实务中，财政监督概念是指监督主体对一定范围内的财政活动行使监督权的行为。关于监督主体，主要有三种理解：一种是单指财政部门，这里指广义财政部门而非仅指财政部或厅、局。如有的国家包括国库部、财政部，有的包括计划预算部、财政部、财政厅、局等。一种是独立审计部门。还有一种是最高权力机关即议会等。国外基本上是这几种情形，只是不同的国家对独立审计部门 （或者审计法院等）的定位有所不同。关于监督主体行使财政监督权的范围，主要有两种理解：一种是仅对财政收支活动进行监督。另一种是对政府财政运行全过程进行监督，包括预算监督、税务监督、国有企业财务监督、国有财产监督等等。从国外市场经济国家看，市场经济实质是宪政经济，一切公共权力行为都会受到内在制约与监督，财政行为当然更不例外，财政监督权的范围呈不断扩大趋势，从财政分配行为到影响这种分配行为的相关信息都纳入行使财政监督权的范围。

二是监督方式不尽规范。长期以来,由于受财政监督职责权限及监督力量诸因素的影响,财政监督工作主要是依靠国务院及其各级政府的统一部署,针对财政领域的某些突出问题采取综合或专项治理的方式进行,方式方法相当单一。从方式上看，表现为一种突击性运动式。监督方式可概括为突击性、专项性检查多,日常监督少；事后监督检查多,事前、事中监督少；拨付资金的环节监督多，跟踪运行过程监督少。从时间上看,表现为集中性和非连续性,具体表现为清查“小金库”和非税收资金专项检查等。从监督内容上看,对公共收入的检查多,对公共支出监督少；对财政分配的最终结果检查多,对全方位监控尤其是财政资金使用的跟踪问效少。

三是内外监督不尽一致。从严格意义上讲，财政监督有外部监督和内部监督之分,二者相比较而言,目前财政内部监督显得极为薄弱,给财政资金的分配和预算的执行留下了不少漏洞和隐患。而对外部监督则往往检查问题很重视，而查处惩罚很偏轻，违法乱纪成本低，导致里应外合犯罪的增多。一些地方财政部门由于内部管理松懈,加之当前一些不良风气盛行的影响,财政系统违纪问题多发重发,有的还相当严重，包括一些主要领导的落马判刑，不能不说财政部门腐败现象的蔓延与财政内部监督尚不健全、不完善、缺乏约束机制不无关系。

四是财政监督与其他监督关系不尽理顺。我国的经济监督体系主要是由财政监督、审计监督、税务稽查监督和社会监督等组成，这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责,基本核心都是以预算收支、财务收支及其他经济运行质量作为基本的监督对象。各自为政的现象比较严重，监督侧重面也不均衡，缺乏从法律角度明确规定各自的职责和职权，存在若干相互扯皮的现象，而且有利可图就去干，无利可图就不干，不仅重复检查或惩处，增大行政成本不说，且还留下诸多空白或漏洞。加之在实际工作中执行一些不合理的规定政策,导致执法人员、执法单位片面追求经济利益,处理制度把握不严,甚至出现执法检查单位之间的透露内耗等等。

此外，法制建设不尽配套，导致监督执法尺度偏松、手段偏软、惩处偏弱等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效；监督资源信息不尽互通，一些地方的基层执法单位不是“一盘棋”，而是各自为政，导致检查的基础资料和信息网络不互通的实际问题，助长了被监督单位财务“两本账”，给财政检查监督设下很多人为障碍。

二、财政监督一定程度上难拓展的原因分析

一是“人治”大于法制的表现明显。我国法律法规包括财政监督法律法规的建设进程基本跟上了当前市场经济发展进程，但在运用执行上始终隐忍着“人治”大于法制的意识和做派，特别表现在惩处环节上，尤其又在地方表现较为明显。一些执法者无视国家法律法规特别是在监督查处涉及自身或部门利益的时候，执法的力度和刚性被弱化，这种弱化不是法律制度本身而是事出于人为。尤其在市县镇三级表现出执法弱化随意的特点，纵容了一些违纪违法的大问题，使财政资金流入小团体或个人腰包，导致法规失效，损害了党和政府的形象。

二是“大件”监督大于环节监督、日常监督的表现明显。一些地方重视“大件”监督而环节监督、日常监督乏力，主要表现在规定财政建设资金或专项资金由派驻监督员或委派会计师进行监督，而对日常性财政资金或对本级财政资金的监督偏松；同时，财政监督对“大件”监督可以归结为“两类、三个层次”，即一类是：对中央专款监管强于对省级专款监管，对省级专款监管强于对市县或本级专款监管，对大型建设资金监管强于零星分散资金的监管等；另一类是：日常检查监督与重大建设资金专项检查监督有别，上级专门检查监督与自查自纠检查监督有别，财政外部检查监督与财政内部检查监督有别。这都在一定程度上弱化了财政监督职能。

三是资金流程监督大于使用效益监督的表现较为普遍。从财政制度和运行机制层面来看，对财政拨付收支各个流程的监管确实大于对使用过程和最终效益实现与否的监管，特别是对财力使用结果效益的跟踪问效监督存在缺失的状况明显，仍然停留在以财政资金拨付程序为基础的查账面、查发生、查结余的财政监督旧模式，而对资金拨付到位率、使用效果等缺乏监管。监管模式的僵化易导致财力被挥霍浪费，对财政资金使用效益的监督亟待强化。

三、建立公共财政体制下的“大监督”机制构想

财政“大监督”理念的提出是财政监督发展健全的有效思路，既是多年来财政监督实践总结与完善的结晶，也是解决当前监督工作中存在问题的良方，更是在公共财政大构架下，相继实行的“大采购”（政府采购）、“大收费”（集中收费）、“大支付”（国库支付）、“大转移”（财政收支）等财政管理体制大改革后，关于财政监督体制突破性改革的新模式。因此，务必要以“统筹协调、全面覆盖、精细完善、综合推进”的总体思路，推进实施新方略。笔者以为，当前应该着力以下几个方面：

（一）不断强化监督机制，真正建立起财政监督大格局

一是要逐步建立以预算监管为重点的监督运行机制。近年来，党中央、国务院领导高度重视财政监督工作，提出要把强化财政监督作为财政部门转变职能的一个重点。当前，财政收入的规模越来越大，资金使用是否安全、规范、有效，各级政府都十分关心，社会各界也非常关注，财政监督肩负的责任相当重大。为此，财政部明确将“预算监管”作为“十二五”时期的监管重点，并要求在预算司汇总预算后，监督检查局要在一定期限内研究提出意见，作为预算安排的必经环节，除了涉密的，相关司局预算数据端口一律向监督机构开放，全面介入预算编制、执行过程，对预算管理过程实施同步监督，这是一个重大的转型信号，意味着真正意义上的事前、事中、事后全过程财政监督时代的开始。通过抓住事前、事中监督关键点、切入点，真正建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的财政运行机制。这是财政大监督机制建设的重点，各地务必结合实际，切实采取有效举措，可以部分试点先行，逐点突破，以点带面，逐步建立财政运行全过程的大监督运行机制。

二是要逐步完善以监督成果运用为重点的监督反馈机制。财政监督奋战在财政工作的第一线，每天面临着改革前沿的新情况新问题，掌握着大量第一手资料和数据，能够在第一时间全方位、多视角为领导决策提供真实可靠的信息源，不仅要按照建立公共财政的框架要求，及时向相关单位通报或向社会公告，切实加大财政违法行为的责任追究力度，落实案件移送制度，强化执行处理处罚决定和落实整改意见的反馈制度，还要注重将监督结果与预算编制和资金分配挂钩，建立相应的预算扣减机制。更要注重发挥好决策参谋的作用，把这些情况和问题、资料和数据转化为财政监督成果，并对成果进行总结、提炼，把握其规律性，进而上升到财政管理、财政改革和法制建设的层面，及时向各级政府及相关部门、被监督单位提出改进管理、完善政策、修订法规的意见和建议，有效促进体制、机制和制度的完善。要通过充分利用监督成果，将监督成果变成可利用的监督资源，使监督工作真正形成一个正反馈的闭合回路，进入循环监督进程，不断扩大财政监督成果的综合利用与成效，推动财政监督上水平上台阶。

三是建立健全以协调配合为重点的监管合作机制。从经济监督角度上讲，对财政资金的监督还有人大预算监督和审计财政监督。在现有的体制下，人大预算监督主要是从法律规范、宏观政策着眼，注重推进民主理财，依法理财。审计财政监督既可关注宏观，也可深入微观，属于事后监督。财政监督则相对是政府财政部门体制内监督。可以说，人大预算监督、审计财政监督，各有侧重，各有优势，与财政监督形成相互补充、相互促进的关系，都具有不可替代的作用。因此，财政监督要进一步加强与人大、审计、纪检监察包括社会中介性公共监督等部门的沟通、协调和配合，统筹兼顾人大、财政、审计和其他政府部门的监督资源，有效形成相互协调、联合监管、共同治理的大监督格局，确保财政监督执法的震慑力。在监督方式上，创新“两个办法”。一是建立两个层面的财政监督管理联席会议制度。要建立由发改委、财政、审计、监察等部门为主体参与、各行业主管部门有项目就参与的专项资金财政监督工作联席会议制度，定期通报信息，协调处理问题，便于各部门及时调整自己的工作方向，避免项目多头上报等情况的出现。同时，在财政内部，建立以财政监督局为首、各职能科室参与的联席工作制度，定期通报各自掌握的项目资金的使用管理情况，以加强对项目资金的事前、事中监控，提高资金使用效率。二是坚持日常监督与专项检查相结合，实行事前、事中、事后全过程监控。财政部门要改变过去的事后监督方式，将监督的重心向事前、事中前移，创新检查方式，建立内部制约机制，明确各自监督职责，达到有效监控的目的。

（二）不断强化重点检查，切实增强财政监督大效果

一要不断强化以关系社会民生为重点的财政专项检查。随着经济社会的发展，财政覆盖范围已经扩大到全民、全社会，越来越体现出公共财政、民生财政的特点。目前，一般一个省的财政支出就达两三千亿元，其中用在与人民群众生活直接相关的教育文化、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障等方面的民生支出可达40%－50%,地方财力新增部分80%左右都用于民生投入。但从财政监督检查情况看，目前民生资金的管理使用与公共财政 “取之于民、用之于民”的内在要求还存在诸多不适应现象。下一步，财政监督要围绕与老百姓利益攸关的重点领域和社会关注的焦点事项，选择土地收支管理、医改政策落实、涉农资金补贴、保障性住房补贴资金以及公共教育文化等关系民众切身利益的重大项目，精心研究监督检查计划并认真组织实施，确保各项惠民政策落到实处。要重点加强财政收支资金、转移支付资金的监督检查，将监督的触角延伸到资金流的末端，保障财政资金的使用安全有效。尤其要高度重视人民群众反复举报和社会普遍关心的民生财政方面的案件，认真调查查处，该曝光的绝不含糊，切实加大警示震慑效果，充分发挥好财政监督促进经济发展、维护公平正义的职能作用。

二要不断强化以会计信息质量为重点的会计监管工作。会计信息失真，不仅仅是会计问题，也是经济和社会问题，甚至是事关经济社会发展全局的政治问题。各级财政部门要在总结当前会计监督经验的基础上，继续创造尝试新方式、新做法，不断提高会计监督效果。要针对会计监督点多面广的特点，合理统筹监管资源，加强与有关监管部门的沟通协调，形成对会计秩序的全面、立体、综合监管新格局。要继续加大对重点行业、重点企业的监督力度，督促企业贯彻执行会计准则、内部控制规范，督促企业执行国家的财税法规和制度，督促企业加强经营管理、避免经营风险，保护好国家利益和投资者利益。同时，要进一步加大对审计执业质量和会计信息质量检查以及会计师事务所执业质量的检查，充分发挥双向延伸检查的优势，提高检查成效和威慑力，以提升财政监督的“稳卒保车、强化前哨”的作用。

三要不断强化以内控机制建设为重点的财政内部监督。加强财政内部监督是对财政权力运行实施有效监控的重要手段。各级财政要结合廉政风险防控管理机制建设的推进，进一步突出重点，完善机制，提高层次。要深入贯彻落实《财政部门内部监督检查办法》（财政部令第58号）、《财政部门内部监督检查实施办法》（财监 〔2010〕622 号），进一步建立健全内部监督检查工作主要领导负责制，切实将内部监督工作作为财政管理的重要环节，摆上议事日程，纳入制度设计，统筹考虑，积极推进。要建立健全内部监督工作协调机制，做到监督与预算编制、执行各业务主体之间沟通顺畅、信息共享，确保内部监督全覆盖。要建立健全内部监督检查工作考核通报制度，将内部监督检查结果作为财政部门内部各单位评选先进和干部考核、任用的重要参考依据，关注内部监督检查处理意见和管理建议的落实，切实增强内部监督成效和对社会监督的内存动力和公信度。

四要不断强化以长效机制建设为重点的“小金库”治理成果巩固。目前，为期三年的“小金库”专项治理基本“收官”，但防治“小金库”重发重犯仍将是财政监督的一项长期而艰巨的任务。因此，各级财政部门务必充分认识“小金库”问题的隐蔽性、复杂性、长久性，要对“专项治理”工作进行系统总结，摸索规律，加强研究，不断完善监管，出台或完善一批具体有效的制度和办法，切实将“小金库”治理监管纳入财政监督日常监管和专项检查范围，重点关注，严肃查处，防止死灰复燃，树立财政“牛皮癣”治理的牢固思想和充分准备，不懈怠，不马虎，不断巩固和扩大“小金库”治理成果。

（三）不断强化绩效监督，努力迈上财政监督大台阶

未来几年，财政监督不仅要加大财政资金安全性、合规性监督力度，更要重视研究和探索财政资金的绩效监督，以进一步强化效益观念，提高资源配置和公共决策效率，这既是公共财政框架下财政监督发展的主攻方向，更是“十二五”时期的监督重点。

首先，要理清概念。当前，涉及财政绩效内容的还有绩效预算、绩效评价、绩效审计等等，在此，有必要谈谈它们与绩效监督的关系，以便更好地理解和把握绩效监督的内涵和要求。绩效预算，是根据成本效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式，它从分配环节实现财政支出绩效的源头控制，它主要是预算部门的责任。绩效评价，是指运用绩效评价的方法，对照统一的评价标准对财政支出的合理性、效益性、效率性进行的衡量和综合评判，它主要是财政业务处室（科、局）的事。绩效审计，又称现金价值审计，相对于绩效监督，它更侧重于事后的审查，它主要是审计部门的事。简而言之，绩效监督是以提高财政资金分配与使用绩效为目的，在有效开展财政资金合规性监督的基础上，对绩效预算编制、绩效评价工作实施的再评价、再验证、再监督的过程，强调对财政支出事前、事中、事后的全程控管。

其次，要稳步推进。目前，各地财政监督部门都在进行重点评价项目绩效试点监督探索，为下一步开展绩效监督工作打下了基础，积累了经验。虽然当前绩效评价工作取得一定进展，绩效预算也在展开，为实施绩效监督提供了很好的条件，但组织绩效监督工作要有序推动。要按照“先易后难，突出重点，夯实基础，规范操作，分步实施”的原则，加强与预算部门的沟通，以绩效评价为切入点，重点开展与人民群众密切相关的社会保障、教育、扶贫、涉农等专项资金的绩效监督，稳步推进财政绩效监督工作。

再次，要统一规范。要研究制定财政绩效监督管理办法，不仅要关注项目的资金落实、资金使用及财务管理状况等，更要关注项目绩效目标的合理性及项目目标完成情况。按照定性与定量、统一性指标与专业性指标相结合的原则，逐步探索建立起一套公共支出绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。同时，要建立和完善财政绩效监督成果与预算管理挂钩机制，将预算安排与资金使用效益和效率紧密挂钩，将绩效监督结果落实到具体的责任单位或责任人，强化责任追究，进而取得绩效监督的实质性成果。

（四）不断强化“双基”建设，切实打牢财政监督大基石

财政监督基础工作和基层建设，关系财政监督工作的质量与效率，既是财政监督的重要内容，也是开展财政监督工作的基石。

一是要进一步加强财政监督机构建设，重点解决工作不平衡的问题。从全国范围内来看，各地财政监督机构建设已经走在前列，如，湖北、山东、山西、陕西、河南等省市，不仅率先在地市级设置了财政监督派驻机构，将监督视野伸向了市县前沿，而且从机制制度探索、创新、建设不断走向完善和细致。河北省从2011年开始，在原来向4个省直部门派驻2个监察组的基础上，扩大为向30个部门派驻5个监察组，对管理财政资金2亿元以上的省直部门全部实施派驻监督。从当前财政大监督推进的实情看，工作不平衡的矛盾比较突出，相当部分市、县（区）监督机构人员配备不够到位，监督力量相对薄弱，有的甚至仍未设立专门的监督机构，与当前的形势和任务要求很不相适应。财政监督工作者要敢于对事业负责，对人民负责，认真调研，积极建言，主动作为，切实推动财政大监督机构建设，促进财政监督工作的均衡发展。各地各级要对财政监督机构设置不尽健全、监督力量相对薄弱、监督执行不力的地方或工作环节进行重点推动。对于财政监督自身力量充足地区，可以将工作重点放在如何全面发挥财政监督机构的职能作用上来，强化事前审核、事中监控、事后检查，真正做到哪里有财政的钱在运动，哪里就有财政监督行为，以逐步实现财政运行的全程大监督。

二是要充分发挥基层财政的监管职能，重点解决覆盖不全面的问题。特别是随着财政资金向基层、向农村、向农业、向农民倾斜的力度加大，乡镇和行政村一级的资金量大大增加了，而一些地方的“村财乡管”多是流于形式，村级财务不公开、不透明、不规范的问题普遍而突出存在，尤其是管理混乱，随意截留挪用或挥霍，甚至出现用钱打白条、报账不签字或大额现金支付、私设“小金库”等五花八门现象，在基层干部群众中造成很坏影响，成为影响社会稳定的不和谐因素，因而要进一步研究制定加强乡镇财政监督管理的法规制度，构建乡镇财政监督的体制机制。要通过加强培训，完善联系点制度，强化宣传引导，促进基层财政部门进一步更新观念、创新思路、健全机制，将更多的精力转移到对财政资金的监管上来，保障财政政策在基层末端的执行效果和财政资金的安全规范有效，实现财政监督的全覆盖。今后几年，应重点选择部分市、县（区），开展乡镇财政监督试点工作，切实搞清财政资金在终端的使用效益如何，进而促进乡镇一级财政职能根本转换。

三是要进一步加快财政监督信息化建设步伐，重点解决监督不实时的问题。财政监督信息化建设是大势所趋，是实现财政监督“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的财政“大监督”格局，促进形成预算编制、执行、监督紧密衔接、相互关联、相互制衡的财政管理机制，实现对财政资金运行和会计核算全过程的有效监督，全面提升财政科学化、精细化管理水平。因此，要充分利用“金财工程”的推广普及，应用物质技术支撑平台，着力强化基于平台的财政监督业务应用，通过建立财政监督信息库，开发财政监督专用监控软件等措施，促进监督机构与监督对象的信息共享，不断建立健全实时动态的网络监控预警机制，以实现对财政资金从拨付、使用启动运行到使用终端决算、绩效评价结果界定等全过程的科学监督大目标。

湖北省南漳县财政局）