把治理“小金库”作为干部教育培训的重要内容

■刘玉德

历时三年的“小金库”专项治理工作已经结束，但“小金库”治理工作的长期性、复杂性和艰巨性，要求财政监督工作者必须建立健全长效机制，防止“小金库”死灰复燃。笔者经过调查分析发现，产生“小金库”问题的原因除体制改革不到位、相关制度不健全、监督不力等因素外，一些领导干部对“小金库”的性质和危害性认识不够，也是产生“小金库”问题的一个重要原因。没有单位和部门的主要领导的同意、默许甚至纵容，“小金库”就产生不了，或很难产生。因此，建立健全防治“小金库”长效机制，重点之一是把防治“小金库”相关知识，纳入各级党校、行政学院及其他干部培训机构教学之中，作为领导干部任职培训、干部在职岗位培训的重要内容，讲清“小金库”的危害、表现形式、成因及防治措施等，使广大干部特别是单位主要领导自觉构筑起不想设、不能设、不敢设“小金库”的思想防线和制度防线。

一、讲清“小金库”的严重危害，提高领导干部的思想认识

为使广大干部深刻认识到设立“小金库”的严重危害性，首先要讲明三个问题。一是讲“小金库”的界定，使领导干部深刻认识设立“小金库”是一种违纪违法行为。也就是说首先要讲清什么是“小金库”。关于“小金库”的界定，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发【2009】18号）以及相关 的解释性文件，作了明确的规定。“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。把这个定义讲清楚，有利于领导干部了解和掌握“小金库”的定性依据、表现形式和治理政策等。二是讲“小金库”的用途，使领导干部深刻认识设立 “小金库”的严重后果。“小金库”主要用于单位的一些合理或不合理支出，如职工福利、补助、奖金；一些补充办公经费的支出，项目投资的支出，集体活动的支出，为开拓市场、寻求支持、改善与上级及相关单位关系的接待、联络、礼品等支出；满足单位少部分人甚至个别人的利益，如用于挥霍、私分、买官、行贿、贪污等。通过这方面的讲解分析，使领导干部充分认识“小金库”不仅会导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且会诱发和滋生一系列腐败问题，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决清除。三是讲“小金库”的典型案例，增强领导干部遵纪守法的自觉性。很多干部犯错误都与单位设立“小金库”有关，使用的资金大多是“小金库”资金。利用“小金库”违法违纪典型案例，对领导干部进行提醒、告诫和警示，使他们切实认识到设立“小金库”就像随身携带炸弹，随时可能卷入违法违纪的案件，不仅会损害国家、集体的利益，还会影响个人及家庭的悲欢荣辱，从而真正树立起廉洁从政、忠于职守、依法理财的理念，为防治“小金库”奠定良好的思想基础。

二、讲明“小金库”的表现形式，指导领导干部查找管理工作中的薄弱点和风险点

在现实社会中，“小金库”的表现形式多种多样，通过对领导干部开展这方面的教育培训，既能帮助领导干部了解和掌握“小金库”资金来源的多样性、设立手段的隐蔽性，也有利于督促指导领导干部进一步查找管理工作中的薄弱环节，从而提高其风险意识，促使其努力加强和改进各项管理工作。

从“小金库”的表现形式上看，主要有七种：一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”。这类“小金库”设置主要发生在具有执收、执罚权力的单位，在权力执行过程中，通过乱收费、乱罚款、乱摊派等手段形成账外资金，设立“小金库”。二是用资产处置、出租收入设立“小金库”。部分单位的房屋出租收入和资产出售收入未按“收支两条线”的规定纳入规定账户核算，而是转入下属协会、食堂、培训中心、劳动服务公司及关联企业核算，甚至直接存入个人储蓄存折，形成“小金库”。三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”。这一方式主要表现为有的单位利用会议费、培训费、劳务费等科目，采用虚假事实，通过下属培训中心、宾馆或关联单位套取资金存入 “小金库”。四是经营收入未纳入规定账户核算设立 “小金库”。有的单位将营业收入、广告收入、食堂承包收入、所属培训中心上缴的利润等属于本单位的经营收入，通过账外设账或在下属单位账簿中反映，通常会采取现金支付或直接抵顶招待费、职工福利的方式支出。五是虚列支出转出资金设立“小金库”。这一方式在设立“小金库”的设立形式中比较隐蔽，一般是主管单位通过对下属单位各种形式的补贴、补助款等方式虚列转移资金，并通过下属单位返还部分或全部虚列的资金形成“小金库”。六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。这种情况是指单位利用一定数额的虚假票据报销，套取现金私设“小金库”。七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。有的单位通过与下级单位的密切关系，将应上缴财政的行政事业性收费、虚假项目申请的专项资金等财政资金转移至下属劳动服务公司、培训中心、实习工厂、学协会及关联单位等，使这些单位成为了“小金库”的滋生地。

三、讲析“小金库”的产生原因，帮助领导干部找准问题症结

“小金库”由来已久，屡禁不止，可以说是社会上的一大顽症。在对领导干部的教育培训工作中，通过对“小金库”问题的深入剖析、讲明诱因，有助于领导干部找准问题症结，进一步研究思考弥补制度缺失、堵塞监管漏洞的措施办法。分析起来，产生“小金库”问题的原因主要有以下四个方面。

（一）利益驱动，抱有侥幸心理

1、单位主要领导法纪观念淡薄。一些单位的领导干部缺乏遵纪守法的自律性，只考虑个人利益、部门利益、小团体利益，授意或指使设立“小金库”，认为单位私设“小金库”可以为单位和个人谋取利益、为职工谋取福利，对一些合情不合理、合理不合法的支出，认为只要不把钱装到自己腰包里，就不是什么大问题，纪检部门也不会追究责任。

2、侥幸心理在作怪。“小金库”往往是在比较隐蔽的情况下私设的，资金来源多，手段不断更新，难以从账面上发现，特别是由于知情人范围很小，调查取证难度较大，认为只要没有内部人举报是不会被发现查处的。

（二）相关财经法规建设滞后，财务制度执行不到位

1、现行法律法规不健全。虽然我国已相继颁布了 《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《财政违法行为处罚处分条例》 等一系列法律法规，对账外账、私存私放财政资金和其他公款等视同“小金库”违法行为的界定及处理处罚作出了规定，但由于这些法律规范过于分散，且没有引入 “小金库”概念，加之还没有制定一部专门的防治“小金库”法律，以至于实践中对“小金库” 处理处罚的法律依据不够充分，缺少震慑力，在一定程度上助长了“小金库”蔓延的不良风气。

2、现行的国家政策规定有的条款不适应预算单位实际情况。如现行业务招待费预算标准是财政部在1998年《行政事业单位业务招待费列支管理规定》（财预字【1998】159号）中确定的，14年后的今天这个标准已不适应社会经济生活实际，标准过低，预算单位超出标准部分只能自行解决。

（三）外部监督乏力，单位内部监督机制不够完善

防治“小金库”牵涉面广、工作难度大，纪检监察、财政、审计等监督部门缺乏有效的协调配合，尚未形成监管合力，特别是对隐藏较深的“小金库”，检查手段落后，书面以外很难取证，银行存款法定查询职权又有限，当前还很难发现和查实极其隐蔽的 “小金库”。此外，按照《中华人民共和国会计法》的规定，财会人员对违反国家统一的会计制度规定的会计事项，有权拒绝办理或按照职权予以纠正。但由于现行的会计管理体制确定财务会计人员属于单位内部职工，他们的任免、奖惩等都由本单位领导决定，甚至有些会计人员还是“小金库”的直接受益者，因此他们在发现单位有违规违纪问题时非但不能坚决抵制，有的还同流合污、帮助造假，攻守同盟，以至内部会计监督在一些单位是一纸空文。

（四）打击惩处不力，助长了“小金库”滋生蔓延的不良风气

1、监督检查流于形式。检查人员业务上缺乏相应的手段与技巧，一般发现不了“小金库”。即使发现了“小金库”，又存在人情执法和乱执法的问题，睁只眼闭只眼，不认真执法。

2、处罚弹性很大。有的监督部门开展“收支两条线”监督检查和财务收支审计不深入，对违反“收支两条线”规定的，一收了之，处罚不力。处罚一般是只侧重处罚单位，不侧重处罚责任人，往往大事化小、小事化了，重批评，轻处理。

四、讲解“小金库”的防治措施，引导领导干部健全长效机制

防治“小金库”，重在建立健全避免同类问题反复出现的长效机制。通过对领导干部开展防治“小金库”措施的教育培训，可以提高干部的责任风险意识，促使其建立健全责任机制，不断完善制度、深化改革、发展经济，提高制度执行力，有效防控“小金库”。关于这方面的教育内容，主要包括以下几方面。

（一）建立责任机制

通过开展党风廉政建设责任教育、领导干部责任追究教育等，讲清各级领导干部在“小金库”治理工作中所承担的责任和要求，有利于增强他们的风险防控意识和风险防控能力，有利于督促他们认真落实党风廉政建设责任机制规定，建立健全治理“小金库”工作分级负责、分口把关的责任机制，从而切实担负起领导的责任，把“小金库”治理工作摆在重要位置，加强组织领导，研究政策办法，明确责任分工，注重协调配合，狠抓工作落实，形成对“小金库”治理工作各司其职、各尽其责、相互配合、齐抓共管的良好局面。

（二）加强制度建设

治愈“小金库”这种“顽症”必须充分依靠制度建设。因为制度具有全局性、根本性、稳定性和长期性的特征，是防治“小金库”最有效、最持久的手段。所以，要在干部教育培训工作中，注重引导干部结合治理发现的管理、制度等方面的漏洞和薄弱环节，抓紧建立健全一套内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的防治“小金库”制度体系，并强化制度执行力，对合理的资金使用通过制度予以明确、规范，对不合理的通过制度坚决予以制止。

（三）深入推进改革

要向干部讲清深化改革对防治“小金库”的重要性，引导干部站在全局的角度，用改革的精神、系统的思维、统筹的观念、科学的方法，进一步深化财政、金融和国有资产管理体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，深化部门预算和国库集中支付制度改革，落实“收支两条线”规定，加快预算和决算公开；规范行政事业单位经营性资产管理，将资产收益纳入预算；规范行政事业单位收入分配秩序，规范津贴补贴；推进公务消费和公务接待制度改革，节约和控制行政成本支出；深化行政审批制度改革，减少行政审批项目和各类非税收费，加强账户、现金、发票和专项资金管理，坚决切断“小金库”的资金来源。

（四）健全监督机制

要对干部讲清建立健全监督检查机制的措施和方法。

1、建立自我监督约束机制。督促领导干部履职尽责，既要自觉遵纪守法，又要管住身边的亲朋好友，更要管好、带好班子和下属，从而形成相互监督、相互制约的良好局面。

2、建立内外并举监督机制。引导干部强化单位内部控制和外部监督，加快开发运用先进的信息技术手段，并把治理“小金库”纳入单位内部会计监督和纪检监察、财政、审计等外部监管部门日常监督检查工作中，推进治理工作制度化、规范化和常态化。

3、建立群众监督防范机制。提醒领导干部重视发挥社会监督作用，建立“小金库”问题监督检查公告制度，及时曝光典型案例；建立长期的信访举报制度，设立“小金库”举报电话和举报信箱，鼓励知情者检举揭发，对查实者予以重奖，发挥群众优势，防“小金库”于未然。

4、建立严厉打击惩处机制。要引导相关部门的领导干部在研究修订或制定有关法律法规时引入“小金库”概念，加快设立“小金库”违法行为的刑事可罚性研究，提高防治“小金库”的立法层次，加大惩处和刑事责任追究力度，充分发挥法律法规的震慑作用，有效遏制“小金库”问题的反复发生。

（五）加快经济发展

在现实情况下，除了少部分利用“小金库”进行贪污行贿、中饱私囊等活动的违法乱纪者外，应该说大多数“小金库”问题都是由于经济拮据、资金紧张等客观实际造成的，其用途主要是业务接待和单位职工福利等方面。因此，要对各级领导干部讲清依靠经济发展，彻底解决“小金库”问题的重大意义，使他们清楚地知道，只有在发展改革中增强企业和单位的经济实力，才是保障单位公用经费和改善职工福利等方面需求的根本途径，从而使他们在思想上、行动上自觉抵制“小金库”违纪违法行为，集中精力谋发展，聚精会神搞建设，为促进经济社会又好又快、更好更快发展做出积极贡献。

总之，领导干部处在治理“小金库”工作的第一线，加强对领导干部防治“小金库”相关知识的教育培训，是长效机制建设的一项重要内容，是从根本上铲除“小金库”这一社会毒瘤的有效措施和方法。对此一定要给予高度重视，以更大的决心，花更大的气力，做好做实这项工作。★