我国地方政府融资平台相关问题分析

■周 备 徐 瑜

我国地方政府融资平台相关问题分析

■周 备 徐 瑜

一、地方融资平台现状：产生背景、整体规模与银行贷款方式

（一）地方政府融资平台的产生背景：含义与运作流程

地方政府融资平台的产生发展伴随着我国整个政府投融资体制的改革进程，地方投融资公司发展至今，仍未有严格的定义，一般将其界定为：地方政府为融资进行基础设施建设等所组建的投资公司，是各个地方政府控股的经济实体，如：城建开发公司、交通投资公司、城建资产经营公司(在各地的具体名称不同)等。这些公司的主要运作流程一般是：地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资，组建一个资产和现金流大致可以达到融资条件的公司，必要时辅之以财政补贴作为还款保证，主要向商业银行申请贷款，重点投向市政建设、高等级公路、公用事业等项目。

（二）地方政府融资平台的整体情况：规模与风险

从债务总体负担情况、平台债务的政府层级分布、地方债的用途三个方面来对地方政府融资平台的规模风险进行分析：

从债务总体负担情况来看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。从这个数据来看，地方政府应该有能力偿还债务。

从平台债务的政府层级分布来看，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，其中省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。这三级平台债当中，有较大呆坏账风险的主要是县级平台债，但这部分债务只有1.4万亿元，只要处理好，也不会造成系统性风险。

从地方债的用途来看，截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，促进了各地经济社会发展和民生改善，为“十二五”及今后一个时期经济社会发展增强了后劲。

（三）融资平台项目贷款的银行贷款方式

通常商业银行将融资平台项目贷款分为三种情形：第一种情形，对于有经营现金流的项目，该类项目通常以项目融资，商业银行遵循商业原则，按照项目建成的现金流测算还款来源和设定还款期限，由项目形成的相应资产提供抵押或信用方式；第二种情形，对于项目建成后形成的现金流不能完全偿还贷款本息的项目，商业银行大多仍然遵循商业原则，通常要求政府对项目提供财政补贴，将项目本身的现金流和财政补贴作为综合还款来源，并以此设定还款期限，此类贷款一般要求当地政府出具承诺还款安慰函或将每年贷款本息列入当地人大支出预算，同时要求以土地等资产抵押或第三方担保；第三种情形，对于完全没有现金流的公益性项目，商业银行贷款一般基于当地政府的财政实力和信誉，此类贷款一般要求当地政府必须出具承诺还款安慰函或将贷款本息列入当地人大支出预算，同时要求以土地等资产提供抵押或第三方担保。近几年来，我国政府融资平台获得了快速成长和发展，为地方基础设施建设，特别是一些低收益、高投资的民生和社会项目做出了不可磨灭的贡献，虽然规模和风险总体可控，但局部风险不可忽视。

二、我国地方政府融资平台存在的问题

（一）融资平台大规模负债过分依赖银行信贷，增加银行经营风险

中国人民银行2009年第四季度披露的数据表明，全国约有3800家地方政府融资平台。截至2009年年底，我国银行业人民币各项贷款余额约40万亿元，融资平台银行贷款余额约7.8万亿元，占整个贷款比重约18.3%。地方政府融资平台比重偏高的主要原因是地方政府融资平台的负债渠道以银行贷款为主，融资渠道单一，风险集中度高。银行业对地方政府融资平台贷款规模占整个银行业贷款比重偏高，对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

（二）融资平台过度依赖地方财政，增加政府债务风险

一是市场主体地位薄弱。迄今为止，大多数平台仍然是单纯作为政府借款机构，自身不具备良好的商业模式和自我发展能力。有的基本不参与项目前期规划及建设过程，项目建成后，要么移交相关政府部门，要么仅仅作为资产登记单位，基本未参与项目施工过程的监督与建成后的管理。

二是债务偿还依赖财政资金。目前，大多数融资平台的债务偿还主要是依靠财政性资金和借新还旧的方式，造成财政偿债规模和举债规模逐年扩大，很容易形成举债的恶性循环，最终给地方带来巨大的财政风险。如某市融资平台2009年偿还债务额中，以财政性资金偿还占比48.29%，非财政性资金偿还占比5.78%，举借新债偿还占比45.93%。简单压力测试结果显示，未来我国地方政府将面临较严重的偿债问题，尤其在2012年以后偿债率将高达30%，这意味着地方政府财政收入中约30%用于归还银行贷款本息，这在我国国情下很难实现。

（三）融资平台缺乏自我约束，投资运作不规范

我国政府融资平台有地方政府做后台，偿还不起的债务政府可以买单，使融资平台缺乏承担风险的职责。这就养成了融资平台规范经营的惰性，加上融资平台缺乏整体负债规模、投资方向的约束，导致投资规模庞大、投资领域与民生需求领域不一致等错误经营决策。

（四）地方政府过分依赖土地出让收入

地方政府过分依赖土地出让收入表现在两个方面，一是地方政府通过直接出售土地获得收入；二是地方政府融资平台可以土地作为质押，获得银行贷款。根据银监会发布的数据，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。2010年地方财政土地收入1.6万亿。按照6%的利率计算，2010年地方融资平台需偿还的利息金额大约为5280亿元，这一规模几乎占全国土地出让金的1/3。考虑到很多项目在相当长的一段时间内不会产生任何资金收益，较多地方融资平台可能依靠旧贷款或新贷款来支付利息，地方政府财政风险加大，银行信贷风险也加大。

三、我国政府融资平台债务：解决方式与建议

（一）辩证地看待融资平台，避免一刀切

通过分析政府融资平台债务规模与风险看出，我国政府融资平台债务规模与风险均在可控范围之内，不应盲目夸大，谈“债”色变。更不应该一刀切，急刹车，这样可能会截断融资平台正常的融资渠道，或隔断融资平台与政府的被补贴与补贴的关系，从而导致融资平台资金链断裂，这将可能使其潜在债务风险立刻暴露。对融资平台公司贷款,银行业金融机构要坚持按照 “逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施,确保信贷资产安全。

（二）多渠道融资，缓解银行经营压力

我国政府融资平台融资渠道较为单一，其主要途径过多地依赖于银行贷款，给银行经营带来很大压力。从世界范围看，城市基础设施融资都经历了财政、信贷和证券三种基本融资方式的演变过程。笔者认为，未来我国基础设施建设资金来源也可以走多种渠道，包括：积极利用保险、信托、资产证券公司债券、融资租赁、投资基金、BT、BOT或引进战略投资者等方式广泛聚集社会资金，满足日益扩大的资金需求。

（三）加强平台公司监管，积极引导规范转型

以科学发展观为指导，坚持政府主导、市场运作相结合，目标方向和现实可行性相结合，尊重平台公司的独立法人地位，落实平台公司的投资经营决策权，使其真正成为在政府主导下的规范运作的市场主体。明确各平台公司的功能定位，按照公益性、引导性、发展性的要求，对现有平台公司进行整合重组，形成布局合理、功能齐全、分工合理、实力雄厚的地方政府投融资平台公司体系。各平台公司需建立严格的风险防范和控制机制，各平台公司的投融资活动，要做到资产与负债、投入与产出、资金流入与资金流出三个基本平衡。政府财政不允许为平台公司提供担保，平台公司之间不允许相互担保（严格审批的除外），以防止出现系统性债务危机。要建立政府偿债机制，对平台公司因承担公益性建设项目而发生的亏损，先由平台公司的经营性收入进行弥补，缺口部分应编制债务偿还预算，有计划按期还本付息。

曼彻斯特大学商学院、伦敦大学经济学院）

（本栏目责任编辑：阮静）